La formación inicial (FI) en América Latina es muy heterogénea tanto desde lo institucional como desde los planes de estudio, pasando por el sector que la ofrece. Si bien desde los noventa la región comenzó a formar a la docencia en instituciones de educación superior, algunos países todavía conservan las escuelas normales y los institutos de formación docente, de tal suerte que conviven diferentes locus formativos.   

La formación inicial es ofertada tanto el sector público como el privado, siendo este último preponderante en la región (entre el 40 y el 85%, según datos del BID, 2017). Esto implica un mayor desafío para los gobiernos, pues la supervisión de instituciones privadas puede resultar más compleja. Por otra parte, la duración de los estudios varía significativamente en los distintos países, extendiéndose entre los dos y los cinco años de acuerdo al nivel educativo (OREALC/UNESCO, 2013a).

Un elemento esencial en las actuales políticas de formación inicial es el énfasis en la práctica, dado que los docentes se desempeñan en las escuelas y que no bastan los conocimientos pedagógicos y disciplinares para enfrentar el aula de clase. En América Latina, el porcentaje de la formación práctica varía entre un 8 y un 14% (BID, 2017). Las políticas también buscan que docentes experimentados guíen y supervisen las prácticas de los futuros docentes, a la vez que promueven una estrecha relación entre las instituciones que forman futuros docentes y los lugares de práctica; esto es, proyectos educativos compartidos y colaboración para el seguimiento de los practicantes.

Debido a la autonomía de las instituciones de educación superior, puede existir mucha variación entre los programas de formación inicial en un mismo país. Frente a esta situación, a partir de los noventa, los gobiernos de la región han puesto en marcha una serie de políticas destinadas a mejorar la calidad de los programas de formación, mediante el establecimiento de mayores requisitos para el ingreso a los programas; mayores exigencias para autorizar nuevos programas de educación; y la acreditación y regulación de los contenidos de la formación inicial.

2.1.1. Pruebas para el ingreso a los programas de formación inicial

Si bien los países de la región cuentan generalmente con pruebas de ingreso a la educación superior, no suelen fijar puntajes específicos para las carreras. En consecuencia, las admisiones a la educación superior dependen mayormente de los puntajes que tengan los aspirantes al programa de formación y a los cupos disponibles en cada institución universitaria, situación que redunda, mayormente, en una baja selectividad en el ingreso. Como se mencionó, si bien muchos países de la región cuentan con pruebas de ingreso a la educación superior, hasta el momento solo México y Chile aplican criterios más estrictos para el ingreso a la formación inicial de docentes².

2.1.2. La acreditación de los programas de formación inicial

 La acreditación de programas de formación de docentes es una de las estrategias que tienen los sistemas educativos para garantizar su calidad. Para ello es necesario que existan estándares claros y verificables. En la región, los procesos de acreditación mayormente verifican los planes de estudio, la infraestructura y la composición del cuerpo docente de las instituciones formadoras. Si bien estas condiciones son importantes, los sistemas educativos también deberían verificar las competencias de los egresados de los programas de formación inicial de docentes.

Actualmente, entre las principales funciones reguladoras de la formación inicial docente en países de América Latina y el Caribe se encuentran apertura y cierre de instituciones y programas, aprobación de currículum, examen de ingreso, examen de egreso, nombramiento de formadores y acreditación y monitoreo (OREALC/UNESCO, 2013a).

Algunos ejemplos son el Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Superior no Universitaria (CONEACES) de Perú y el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Superior (SINAES) de Brasil, cuyos componentes principales son la evaluación de las instituciones, los cursos y el desempeño estudiantil.

La acreditación de programas de FI y la definición de estándares exige un compromiso político de los gobiernos por los intereses que pueden verse lesionados. De allí, que estos procesos ameriten gradualidad en su implementación y requieran la existencia de entidades supervisoras que garanticen una mínima calidad de instituciones y programas.

2.1.3. Estándares y orientación curricular para la formación inicial de docentes

Los sistemas educativos de la región también regulan los currículos para la FI y buscan que respondan a las normativas de este nivel de formación. La evidencia reporta distintos alcances al respecto. En México y Perú existen mallas curriculares comunes obligatorias para las carreras de educación, que se ofrecen en instituciones terciarias no universitarias. En el caso de México, las regulaciones aplican para las escuelas normales que forman a docentes que se desempeñan hasta noveno grado. En Perú, valen para los institutos superiores pedagógicos (ISP), mientras que las universidades tienen autonomía para definir sus planes de estudio.

En aras de garantizar la calidad de los programas de la formación inicial de docentes, los gobiernos de la región también han avanzado en la definición de estándares que se plasman en lineamientos (Brasil, Argentina, Colombia), o en marcos para la buena enseñanza (Chile, Ecuador, Perú). Con ellos se pretende contar con una definición clara y precisa que oriente tanto los diseños curriculares, las evaluaciones de egreso de los programas y el ingreso a la carrera docente.

Los estándares son referencias más detalladas sobre lo que se entiende por cada dimensión de las competencias deseadas, como también su verificación para su posterior evaluación por parte de los organismos gubernamentales. Además de señalar un norte más detallado para los currículos, permiten orientar políticas de más largo plazo, que llevan a determinar qué y cuánto puede acreditar un docente como competencias en su práctica profesional. En este sentido, valga destacar que Ecuador cuenta con avances significativos en la formulación de estándares de las distintas disciplinas que conforman el currículo nacional para la educación básica (Louzano y Moriconi, 2013).

Para garantizar una educación de calidad para todos sin distingos de las condiciones de origen (ODS 4), los currículos de formación inicial de docentes requieren contemplar de manera explícita el desarrollo de competencias pedagógicas para la inclusión educativa. En la región se verifica que los currículos exhiben una presencia sistemática de los temas de inclusión y diversidad, con diferencias entre países, entre una vertiente que enfatiza los problemas y desafíos en términos sociocríticos, y otra que los interpreta más en términos de interculturalidad (OREALC/UNESCO, 2018). Los currículos combinan conceptos de inclusión en términos socioeconómicos e interculturales macro, con conceptos de inclusión en términos de la niñez con necesidades educativas especiales. Es de destacar que dos de las herramientas metodológicas consideradas decisivas en términos de una pedagogía de la inclusión –elaboración de planes individuales y conocimiento pedagógico para una enseñanza efectiva en contextos de desventaja– no tienen presencia clara en los currículos y en las prácticas de formación docente de los países.

En los currículos de formación docente también se constata una evolución general hacia una expansión y enriquecimiento de la visión sobre inclusión, que va desde identificar como barreras la desventaja socioeconómica y las necesidades especiales, a factores culturales y étnicos, de género, y de circunstancias específicas de los estudiantes (aptitudes, estado de salud, situación familiar de riesgo, entre otros).

Cuando se analizan las políticas docentes, la segunda dimensión está relacionada con la formación continua. Vale la pena señalar que no existe una única manera de nombrarla. A veces se habla de ella como formación en servicio, capacitación, actualización, reciclaje. La crítica de estas acepciones radica en el desconocimiento de los saberes de los docentes y en que lleva implícita una posición de subordinación frente a la formulación de las políticas educativas. En contraste, la noción de desarrollo profesional docente (DPD) alude a las diferentes trayectorias que realiza un docente mientras ejerce la profesión, y permite integrar tanto la formación inicial como la continua. No obstante, suscribiendo a Vezub (2019), se opta en este documento por utilizar el concepto de formación docente continua (FDC), debido a que si bien hay un tránsito hacia esa conceptualización, no todos los sistemas hablan de desarrollo profesional docente.

Mayoritariamente, las leyes nacionales de educación refieren a la formación, capacitación, perfeccionamiento o actualización de los docentes. En la región se identifican diversos tipos de instituciones que ejecutan acciones, cursos, tutorías en las escuelas u otras modalidades de la FDC: instituciones educativas públicas (institutos superiores y universidades), organismos de gobierno de diferente nivel de la administración, instituciones educativas privadas, empresas o fundaciones, y organizaciones sindicales (Vezub, 2019). Algunos países cuentan con institutos u organismos específicos dedicados a la función de FDC³. Es el caso de Argentina, Chile, Costa Rica, El Salvador y República Dominicana.

En esta dimensión, en América Latina pueden constatarse avances que van desde conceptualizaciones próximas al desarrollo profesional de los docentes hasta la formulación de programas asociados a dependencias u organismos establecidos para tal fin, pasando por el reconocimiento de variadas alternativas que muestran gran riqueza de propuestas. Así, la FDC señala la necesidad de que ésta se centre en la práctica y que permita modificar rutinas, a la vez que ofrezca formas novedosas de trabajo con los estudiantes.

Desde la perspectiva de los aprendizajes situados, han propuesto procesos de acompañamiento en áreas consideradas esenciales para el logro académico, fortaleciendo los aprendizajes con el otro (Calvo, 2013), apoyando las redes de docentes, las comunidades de práctica y los proyectos de centro. También han buscado articular la evaluación docente con propuestas formativas para cualificar su trabajo en el aula.

En síntesis, la FDC da un giro hacia aprendizajes situados y reconoce el papel de la escuela como espacio para la formación, dada la importancia de las condiciones institucionales para el ejercicio de la docencia. No obstante, su institucionalización, requisitos y modalidades presentan gran heterogeneidad en los países analizados.

Destaca en la región Ecuador, con el SíProfe articulado a un diagnóstico nacional de la formación docente, la evaluación y el ascenso en la carrera docente. Este sistema integra las ofertas acreditadas con un cuidadoso análisis de los contenidos, los agentes formativos y el impacto de la formación en las prácticas. También es de destacar la FDC que ofrece Perú, con programas orientados al perfil de egreso, ya que se busca articular la formación docente con los marcos para el desempeño y los distintos dominios que ellos contemplan: preparación para el aprendizaje de los estudiantes; preparación para la enseñanza; preparación para la gestión de la escuela articulada con la comunidad; y desarrollo de la profesionalidad e identidad docente. Por su parte, en aras de trabajar los programas de FDC desde las instituciones educativas, el Ministerio de Educación de Colombia ejecuta desde hace varios años el programa Todos a aprender, enfocado en mayores logros en lenguaje y matemáticas. Lo destacable radica en que es una propuesta de aprendizaje situado (es decir, desde la escuela), a partir de problemas relevados en la práctica docente, con apoyo de mentores –docentes de las áreas formados para tal fin–, avalada por el ministerio como una política de calidad educativa.

Dentro de los programas de FDC también hay que incluir las distintas estrategias encaminadas a apoyar a los docentes que inician su trabajo profesional, también denominados docentes noveles. La evidencia indica que los primeros años de experiencia impactan considerablemente en la efectividad de los docentes (BID, 2017). Por eso, algunos países de la región han comenzado a implementar programas para cualificar a las personas que ingresan a la docencia, generalmente con el apoyo de mentores o acompañantes. Sin embargo, la efectividad de estos programas depende de la calidad del mentor, de su formación y de la duración del acompañamiento, situación que es un reto para los sistemas educativos. De allí que países como Chile y Perú focalizan estos programas de inducción en los docentes que ingresan a la carrera docente y tienen menos de dos años de experiencia. Ecuador ha avanzado en la definición de criterios para la selección y formación de mentores para programas de FDC (Vaillant, 2018). Costa Rica también cuenta con el programa Mentoría Docente, de aprendizaje entre pares, como estrategia de relación horizontal y colaborativa.

En la región también se empiezan a implementar programas de inducción para directores de los centros educativos, dada la complejidad de su función, ya que involucra tanto la gestión administrativa como la pedagógica.

En términos generales, en los distintos países de América Latina puede constatarse una paulatina sistematicidad y regulación en los procesos de FDC, expresada a través de indicadores como: lineamientos y marcos que fijan modelos, objetivos y principios; organismos encargados de la FDC, bien sean descentralizados o adscritos a los ministerios; definición de prioridades, parámetros de calidad para los programas de FDC, además de la explicitación de las capacidades y competencias asociadas a dichas formaciones; mecanismos de acreditación y evaluación de instituciones y programas de FDC; programas y planes nacionales con diversas líneas de acción y destinatarios, y centros de recursos a nivel zonal y departamental para apoyar el desarrollo profesional docente.

Con frecuencia, en muchos países de la región, también las universidades, los institutos descentralizados y las fundaciones ofrecen programas de FDC. De igual forma, hay ofertas de FDC provenientes de organismos internacionales mediante alianzas y convenios, como los que ha establecido la OEI en Colombia y en República Dominicana con entidades como las secretarías y ministerios de educación. Pese a estas regulaciones, es difícil afirmar que haya un seguimiento de las ofertas en cuanto a calidad y pertinencia, y más aún en cuanto a los efectos sobre las prácticas docentes. Esta dificultad es de vieja data y parece no resolverse, pues en muchos sistemas educativos todavía las ofertas de FDC privilegian la formación posgraduada con estudios de especializaciones, maestrías y doctorados, que en la mayoría de los casos no guardan vinculación con la trayectoria docente (Martínez et al., 2015).

La tabla 3 permite ver los avances que la región ha realizado en materia de institucionalización de las políticas de FDC. 

La tercera dimensión es la relativa a la carrera docente. Las carreras docentes en América Latina son plataformas legales bastante diferentes entre sí, con variaciones significativas en cuanto a su orientación técnica y la manera en que entienden la docencia. Su importancia radica en la regulación del ejercicio profesional, en cuanto marcan un derrotero a seguir con el propósito de garantizar la cualificación y el buen desempeño de docente, además del reconocimiento de su labor mediante salarios e incentivos acordes con su profesionalidad.

Las carreras docentes pueden agruparse en tres grandes grupos a partir de dos características: la amplitud y longitud de la carrera (medida desde las estrategias de promoción horizontal y vertical); y la incorporación de mecanismos de evaluación con consecuencias de alto impacto, es decir, evaluación de desempeño que puede devenir en desvinculación laboral (Cuenca, 2015, p. 8).

En el primer grupo se encuentran la mayoría de las carreras de la región. Están basadas en la antigüedad y la acumulación de certificaciones. El Estado garantiza la estabilidad en el servicio, salvo graves faltas contra la moral. A estas carreras se las conoce como de credencialistas o de primera generación. Son las que encontramos en Argentina, Bolivia, Guatemala, Honduras, Cuba, México, Panamá, Uruguay, República Dominicana, El Salvador y Venezuela.

El segundo grupo lo conforman aquellas carreras en transición, que además de las condiciones anteriores agregan la evaluación del desempeño. Los casos de Colombia, Chile y Perú se encuentran en transición, debido a procesos de reformas incompletos.

El tercer grupo comprende las carreras más recientes, en las cuales se privilegia la evaluación del desempeño, asociado a enfoques meritocráticos que privilegian la promoción horizontal. Se las denomina de segunda generación. Corresponden a lo que en la terminología de la OCDE se reconoce como empleo público basado en méritos (Cuenca, 2015). Estas carreras, claramente meritocráticas, incorporan procesos de evaluación del desempeño, orientación hacia resultados y sistemas de promoción e incentivos. Las carreras docentes de Ecuador y México son ilustrativas de este enfoque.

Así, la tendencia en materia de políticas docentes es hacia el reconocimiento de la docencia como profesión y a garantizar, a partir de la carrera docente, una trayectoria que asegure la meritocracia y el reconocimiento del buen desempeño.

2.3.1. Legislación que regula la carrera docente en América Latina

Los corpus legislativos que regulan la carrera docente en América Latina cubren un amplio espectro temporal, que va desde normas expedidas en los años cincuenta (como la de Argentina) hasta algunas más recientes (como la de México). También son muy diversas en su carácter (leyes generales, decretos orgánicos, normativas asociadas a la constitución del país) y en la manera en que entienden la docencia, siendo las más avanzadas las encaminadas al logro del desarrollo profesional docente.

En este orden de ideas, vale la pena destacar el Sistema de Desarrollo Profesional Docente de Chile (2016), por sus avances en la conceptualización del trabajo docente en el marco del desarrollo profesional y porque rige para todos los docentes, sean del sector público o privado; el Estatuto de Profesionalización Docente de Colombia (2002), cuyo objetivo principal es garantizar la idoneidad profesional de quienes ejercen la docencia, partiendo del reconocimiento de su formación, experiencia, desempeño y competencias a todo lo largo del ejercicio profesional; la Ley Orgánica de Educación Intercultural (2011) de Ecuador, que establece los derechos, obligaciones y regulaciones básicas para la estructura, los niveles, la gestión, el financiamiento y la participación de los actores del sistema educativo, entre ellos los docentes; la Ley General del Servicio Profesional Docente de México (2013), que establece los criterios, términos y condiciones para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional docente; y, finalmente, en Perú, la Carrera Pública Magisterial (2007) –que fue el primer intento en ese país por establecer una carrera docente basada en el mérito pero que solo obligaba a los vinculados a partir de esa fecha– y la posterior Ley de Reforma Magisterial (2015), orientada a establecer las condiciones necesarias para una adecuada selección, progresión y desarrollo profesional del docente.

 Si bien los cambios en las leyes constituyen un paso importante para la carrera docente, lo que puede generar más cambios en aras de su cualificación es la manera en que dichas normativas se materializan en la selección, ingreso, evaluación, promoción de docentes en la región.

Un panorama detallado del marco legal de la carrera docente en América Latina se encuentra en la tabla 4.

2.3.2. Ingreso a la carrera docente

Los sistemas educativos necesitan identificar a los mejores egresados de las instituciones de formación docente para vincularlos al sistema de carrera docente. La tendencia en la región es convocar según las vacantes.

Primero, los interesados deben participar en los concursos de ingreso. Luego, los ganadores en los concursos son asignados a las escuelas públicas. En tercer término, los docentes noveles participan en programas de inducción que buscan facilitar su inserción en la profesión y en la escuela. Por último, algunos países han establecido períodos de prueba, en los cuales se observa la capacidad didáctica de los docentes en el aula, y al final del período se determina si son efectivos y si deben obtener un puesto permanente. Tradicionalmente, los concursos de ingreso a la carrera pública docente se han enfocado en analizar los antecedentes académicos y los años de experiencia de los candidatos. Sin embargo, más recientemente se ha comenzado a tener en cuenta en los procesos de selección docente el conocimiento de la disciplina y el pedagógico, las habilidades comunicativas y la capacidad didáctica. Al ser un proceso de etapas eliminatorias, solo los postulantes que pasan las pruebas de conocimientos acceden a la etapa donde demuestran su desempeño (Cuenca, 2015). Colombia incluye entrevistas; Ecuador, clases demostrativas; Perú, ambos instrumentos. En Chile y Brasil, las etapas y los instrumentos del concurso de ingreso son determinados por cada municipio.

Algunos países de la región establecen un período de prueba antes de que el docente seleccionado en el concurso de oposición ingrese definitivamente a la carrera docente. Esta decisión se basa en la evidencia de que los primeros años de docencia son aquellos en que se logran mayores aprendizajes (OCDE, 2014). Esto implica que la efectividad de los docentes se conoce mejor cuando ellos empiezan a trabajar en las escuelas y que es posible identificar mayores diferencias en la efectividad de los profesionales después de observarlos un año que en el momento de la contratación. De allí que algunos sistemas educativos empiezan a integrar el período de prueba como un requisito para ingresar a la carrera docente. Se trata de un mecanismo mediante el cual es posible desvincular a aquellos docentes que se muestren inefectivos. En la región, Brasil, Colombia, Ecuador y México cuentan con períodos de prueba. Su duración varía: mientras en Colombia puede ir de cuatro meses a un año, en México y Ecuador son dos años, y en Brasil tres. En general, al final del período de prueba se evalúa el cumplimiento de los requerimientos, los conocimientos y las habilidades para desempeñarse en el cargo.

A partir del análisis de los casos de Ecuador, Perú, Chile, Colombia y México (BID, 2017), es posible identificar una ruta para el ingreso a la carrera docente que es prometedora como materialización de las legislaciones más avanzadas en políticas docentes.

2.3.3. Salarios

En América Latina se ha dado un paso muy importante al garantizar que existan las asignaciones presupuestales para el pago de los salarios docentes. En la mayoría de los países, los docentes son funcionarios públicos y sus salarios están garantizados por el presupuesto nacional para las vigencias fiscales correspondientes. En el caso de Brasil, con organización federal y amplias diferencias económicas entre los estados, la ley 11.738 de 2008 garantiza una asignación básica sin distingos para todos los docentes del país. En general, dentro de las asignaciones salariales los docentes cuentan con bonificaciones primas de servicio, bonificaciones por funciones directivas, trabajo en zonas rurales o vulnerables.

En los países que han implementado la carrera docente, los salarios están asociados al escalafón docente, que contempla generalmente niveles y grados en los cuales se parte de una suma fija asociada al escalafón y otra variable determinada por la categoría. La evidencia sugiere que salarios más altos podrían atraer mejores candidatos para ejercer la docencia y contribuir a recobrar el prestigio de la profesión. Aumentar los salarios cobra mayor relevancia en países en los que existe mucha diferencia entre los salarios de los docentes y los de los otros profesionales.

Estructuras salariales más flexibles y que reconozcan el desempeño podrían atraer y retener a jóvenes prestigiosos interesados en la docencia. Así, resulta conveniente que la efectividad del docente entre como un factor salarial, y no solo la formación y la antigüedad. Varios países en la región comienzan a avanzar en ese sentido. Ecuador y El Salvador contemplan en las remuneraciones docentes factores asociados al buen desempeño, en tanto que México plantea ya la posibilidad de salarios asociados a promociones horizontales.

Carreras docentes meritocráticas, como empiezan a formularse en algunos países de la región, requieren la explicitación clara de competencias y dominios, tal como lo han formulado Chile (con el Marco para la Buena Enseñanza) y Perú (con el Marco del Buen Desempeño Docente).

2.3.4. Incentivos

Muchos gobiernos de América Latina otorgan incentivos económicos y no económicos para atraer a los docentes a donde más se los necesita. Por ejemplo, se otorgan bonificaciones a quienes trabajan en escuelas rurales, bilingües o de bajo nivel socioeconómico. Sin embargo, todavía no se sabe si efectivamente con estos incentivos se logra atraer a los mejores docentes a estas escuelas. Perú otorga por estos conceptos hasta un 37% del salario a un docente que inicia su carrera, en tanto que en Chile se premia a los docentes exitosos en su desempeño que trabajan en escuelas vulnerables. En Argentina, las provincias abonan componentes adicionales por ejercer la actividad de docencia en zonas geográficas desfavorecidas (áreas rurales dispersas o zonas aisladas). También cuentan con la figura de «presentismo», en compensación de la asistencia y cumplimiento de horarios.

En Perú, como complemento del nuevo proceso de selección, y en el marco de la política de revalorización docente que impulsa el Minedu, desde 2015 se otorga el Bono de Atracción a la Carrera Pública Magisterial. Este bono es un incentivo económico para docentes que ocupan el tercio superior en los concursos de ingreso a la carrera docente, y se entrega anualmente en partes iguales durante los primeros tres años de servicio.

Los incentivos no monetarios están asociados a oportunidades que contribuyen al desarrollo profesional de docentes. En Perú, los docentes de zonas rurales pueden ascender más rápido en el escalafón que los de zonas urbanas. En Chile, los docentes de las escuelas vulnerables reciben apoyos para estudios de posgrado y adquisición de material pedagógico. En Colombia, los docentes reciben apoyo de las secretarías regionales y municipales para procesos de formación posgraduada. Las normativas de Nicaragua, Paraguay y Venezuela destacan el desempeño, la investigación y la eficiencia en el servicio como criterios para acceder a incentivos. Sin embargo, en términos generales, la región dista de contar con incentivos para que la carrera docente sea una oportunidad para premiar a los buenos docentes en modalidades horizontales que garanticen que los mejores no tengan que abandonar el aula para tener otras oportunidades de reconocimiento.