Argentina

Los instrumentos jurídicos de carácter internacional determinan los deberes y las obligaciones de los Estados en cuestiones relativas al respeto, la protección y el cumplimiento del derecho a la educación. El derecho internacional distingue entre instrumentos jurídicos vinculantes y no vinculantes. Los instrumentos vinculantes (principales convenciones y tratados) son aquellos a los que los Estados dan su consentimiento en obligarse legalmente –mediante su ratificación o adhesión– y, por lo tanto, asumen el compromiso de adecuar su normativa interna a los estándares internacionales. Por su parte, aquellos que no tienen carácter jurídicamente vinculante aportan una gran autoridad política y moral; a modo de ejemplo, la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Si bien los ODS no revisten obligatoriedad, las acciones que los países orienten para su implementación permiten vehiculizar el cumplimiento efectivo del derecho a la educación.

Argentina ratificó y adhirió a diferentes instrumentos jurídicos que ayudaron a la conformación de un cuerpo normativo relevante. Entre ellos, se destacan: la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza ratificada en 1963; la Convención sobre los Derechos del Niño ratificada en 1990; y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en 2016. El decreto 499/17 designa al Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales como organismo responsable de la implementación de acciones alineadas a la Agenda 2030.

Los Estados asumen compromisos y obligaciones a nivel internacional que adecúan normativamente al interior de sus ordenamientos jurídicos. Dentro de este compendio, la constitución expresa la protección más alta del derecho a la educación. Su texto funciona como marco para las leyes nacionales y las políticas públicas. Asimismo, las leyes generales de educación amplían las obligaciones del Estado respecto a este derecho, definen y distribuyen las responsabilidades relativas a la dinámica del funcionamiento de los sistemas educativos, su ordenamiento y estructura.

En Argentina, el art. 3 de la Ley de Educación Nacional establece que la educación es una prioridad nacional y se constituye en política de Estado para construir una sociedad justa, reafirmar la soberanía e identidad nacional, profundizar el ejercicio de la ciudadanía democrática, respetar los derechos humanos y libertades fundamentales, y fortalecer el desarrollo económico y social de la nación. El art. 5 le atribuye la responsabilidad al Estado nacional de fijar la política educativa y controlar su cumplimiento, con la finalidad de consolidar la unidad nacional, respetando las particularidades provinciales y locales.

Una de las formas de vincular la dimensión jurídica con las acciones programáticas es mediante los ejercicios de planificación. A través de los planes, los Estados legitiman, establecen prioridades y orientan el trabajo de los actores encargados de coordinar, ejecutar y monitorear las acciones destinadas a garantizar el derecho a la educación. En estos planes también suelen señalarse los enfoques y principios rectores que los guían.

El Plan Educativo Anual Federal (PEAF) sintetiza los lineamientos políticos y pedagógicos, y los objetivos estratégicos para el periodo 2020-2023. Se propone orientar a las jurisdicciones en la elaboración de su propio plan, atendiendo a sus realidades y necesidades.

El documento Lineamientos Estratégicos Educativos para la República Argentina 2022-2027 se referencia como marco para los Planes Educativos Anuales de todos los años comprendidos en el quinquenio 2022-2027. Este establece prioridades de políticas educativas, líneas de acción, formas de financiamiento, la población destinataria, metas y resultados esperados.

Este plan tiene como objetivos generales:

1. asegurar el acceso, permanencia y egreso de estudiantes del sistema educativo en todo el territorio nacional;

2. fortalecer los procesos de enseñanza y aprendizaje para garantizar la calidad educativa en todos los niveles y modalidades; y

3. proveer los recursos necesarios para mejorar las condiciones en que se suceden los procesos de enseñanza y aprendizaje.

La Ley 26.206 de Educación Nacional establece que el sistema educativo nacional comprende cuatro niveles (la educación inicial, la educación primaria, la educación secundaria y la educación superior) y ocho modalidades. La obligatoriedad escolar en todo el país se extiende desde la edad de 4 años hasta la finalización del nivel de la educación secundaria.

Las modalidades son las opciones organizativas y/o curriculares de la educación común, dentro de uno o más niveles educativos, que buscan atender requerimientos específicos de formación y particularidades de carácter permanente o temporal, personales y/o contextuales, con el propósito de garantizar la igualdad en el derecho a la educación. El sistema educativo nacional ofrece educación en ocho modalidades: técnico profesional, artística, especial, educación permanente de jóvenes y adultos, rural, intercultural bilingüe, educación en contextos de privación de libertad, y educación domiciliaria y hospitalaria.

El sistema educativo nacional ofrece educación formal y no formal. La educación formal conduce a la obtención de un título homologado según los criterios previstos para el Registro Nacional de Títulos y Certificaciones del Ministerio de Educación y del Consejo Federal de Educación. La educación no formal constituye una propuesta educativa planificada por el Ministerio de Educación, en articulación con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Está orientada a la capacitación laboral, la cultura, el arte, la ciencia, la tecnología y el deporte, el desarrollo infantil, entre otros.

La educación superior expide títulos de grado, formación inicial, posgrado, especialización y postítulo docente. Se ofrece educación superior no universitaria en institutos de formación docente, humanística, social, técnico profesional, artística. Se ofrece educación superior universitaria en institutos universitarios y universidades.

Toda la oferta de servicios educativos es regulada por el Estado. Las instituciones educativas pueden ser gestionadas por el Estado, por privados, por cooperativas y otras organizaciones de la sociedad civil. Las instituciones educativas que no son gestionadas por el Estado pueden recibir o no financiamiento proveniente del Tesoro nacional.

La Ley 14.473 del Estatuto Nacional Docente define los deberes y derechos del personal docente que presta servicios en organismos dependientes del Ministerio de Educación. Regula el escalafón, la carrera docente y las cuestiones relacionadas a las condiciones de trabajo.

La Ley de Educación Nacional, en los arts. 113 y 114, establece que el gobierno y la administración del sistema educativo nacional es una responsabilidad concurrente y concertada del Ministerio de Educación Nacional y de los ministerios de educación provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El organismo de concertación de la política educativa nacional es el Consejo Federal de Educación, a fines de cumplir los criterios constitucionales de unidad nacional y del federalismo.

Con el objetivo de promover la calidad educativa y alcanzar logros equivalentes a partir de heterogeneidades locales, provinciales y regionales, se aprobó en el Consejo Federal de Educación la resolución 214/04. En esta se establecen dos procesos articulados entre el Ministerio Nacional y los ministerios provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires para reducir la fragmentación del sistema educativo, disminuir las desigualdades y recuperar la centralidad de los aprendizajes. En primer lugar, a través de la identificación de un núcleo de aprendizajes prioritarios (NAP) de Lengua, Matemática, Ciencias Sociales y Ciencias Naturales, secuenciados desde el nivel inicial hasta la educación media y con incidencia en la formación docente. En segundo lugar, para logar un impacto sobre las prácticas del aula, se promovió la formalización de compromisos de acción para posibilitar los aprendizajes prioritarios. Las líneas de cooperación se orientaron para: promover apoyos a las escuelas y a docentes, asistir a estudiantes y orientar a la familia con el fin de articular con otros actores sociales.

a. Educación Inicial

El nivel inicial constituye una unidad pedagógica que ofrece educación a niños y niñas entre los 45 días y los 5 años. Se divide en dos ciclos. Los jardines maternales atienden a niños y niñas desde los 45 días hasta los 2 años. Los jardines de infantes atienden a niños y niñas entre los 3 y los 5 años. El tramo obligatorio de escolarización se inicia a los 4 años.

El Ministerio de Educación reconoce una diversidad de formas en las que se ofrece educación de nivel inicial: salas multiedad, plurisalas, salas de juego, entre otras. Reconoce propuestas pedagógicas orientadas a la atención y educación de la primera infancia inscriptas en el ámbito de la educación no formal.

El art. 9 de la Ley de Educación Nacional dispone que el Estado, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tienen la obligación de universalizar los servicios educativos para los niños y las niñas de 3 años, priorizando la atención educativa de los sectores menos favorecidos de la población.

b. Educación primaria

La educación primaria constituye una unidad pedagógica que ofrece educación a niños y niñas a partir de los 6 años y hasta los 11 o 12 años, según la provincia. La educación primaria tiene por finalidad proporcionar una formación integral, básica y común. Es obligatoria.

c. Educación secundaria

Según señala la Ley de Educación Nacional, la educación secundaria constituye una unidad pedagógica que ofrece educación a niños, niñas y adolescentes que completaron la educación primaria. Tiene la finalidad de habilitar a adolescentes y jóvenes para el ejercicio pleno de la ciudadanía, el trabajo y la continuación de estudios.

La edad de referencia abarca desde los 12 o 13 años hasta los 17 años, según la provincia. Se divide en dos ciclos: el básico (de los 12 o 13 hasta los 14 años), común a todas las orientaciones, y el ciclo orientado, diversificado según áreas de conocimiento, mundo social y trabajo (de los 15 hasta los 17 años). En 2006 se establece la obligatoriedad de la secundaria superior (ciclo orientado).

El art. 33 de la Ley de Educación Nacional dispone que las autoridades provinciales propiciarán la vinculación de la escuela con el mundo de la producción y el trabajo, siempre que se trate de prácticas educativas en escuelas, empresas, organismos estatales, organizaciones culturales y organizaciones de la sociedad civil en las que no se genere un vínculo contractual o laboral.

d. Educación técnico profesional

En Argentina se ofrece educación técnico profesional (ETP) dentro y fuera del sistema educativo. Es una modalidad incluida en el nivel secundario y en el nivel superior. Asimismo, se ofrece educación técnico profesional inscripta en la modalidad no formal, que no habilita para la continuidad de estudios.

La modalidad técnico profesional del nivel secundario, superior no universitario y la formación profesional es regulada por la Ley 26.058 de Educación Técnico Profesional.

La educación técnico profesional en el nivel medio y superior no universitario tiene como objetivo formar técnicos medios y técnicos superiores en áreas ocupacionales específicas, cuya complejidad requiera la disposición de competencias profesionales que se desarrollan a través de procesos sistemáticos y prolongados de formación, para generar en las personas capacidades profesionales, que son la base de esas competencias.

La formación profesional tiene como propósito preparar, actualizar y desarrollar las capacidades de las personas para el trabajo, cualquiera sea su situación educativa inicial, a través de procesos que aseguren la adquisición de conocimientos científicos y tecnológicos, y el dominio de las competencias básicas, profesionales y sociales requerido por una o varias ocupaciones definidas en un campo ocupacional amplio, con inserción en el ámbito económico y productivo. La formación profesional admite formas de ingreso y de desarrollo diferenciadas de los requisitos académicos propios de los niveles y ciclos de la educación formal. Las ofertas de formación profesional podrán contemplar la articulación con programas de alfabetización o de terminalidad de los niveles y ciclos comprendidos en la escolaridad obligatoria y posobligatoria.

Están comprendidas entre las instituciones que brindan educación técnica profesional: instituciones de educación técnico profesional de nivel medio; instituciones de educación técnico profesional de nivel superior no universitario; instituciones de formación profesional; centros de formación profesional, escuelas de capacitación laboral, centros de educación agraria, misiones monotécnicas, escuelas de artes y oficios, escuelas de adultos con formación profesional, o equivalentes.

El Consejo Federal de Educación es quien aprueba, para las carreras técnicas de nivel medio y de nivel superior no universitario y para la formación profesional, los criterios básicos y los parámetros mínimos relativos al perfil de sus estudiantes, estructuras curriculares, alcance de las titulaciones, entre otras cuestiones. Según dispone la Ley de Educación Nacional, los planes de estudio de la educación técnico profesional de nivel medio tienen una duración mínima de seis años.

La educación técnico profesional de nivel superior permite iniciar y/o continuar itinerarios profesionalizantes, a través de una formación en áreas ocupacionales específicas, cuya complejidad requiere el dominio de conocimientos, habilidades, destrezas, valores y actitudes profesionales que solo son posibles de desarrollar a través de procesos de formación prolongados y sistemáticos. La condición de acceso para este tipo de trayectoria formativa es poseer un título de técnico de nivel secundario en una especialidad afín a la que se va a abordar.

El Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET) es el organismo del Ministerio de Educación que tiene a su cargo la coordinación de la aplicación de las políticas públicas relativas a la educación técnico profesional en los niveles secundario técnico, superior técnico y formación profesional.

e. Educación superior

La Ley 24.521 de Educación Superior regula el servicio de educación superior universitaria y no universitaria. La educación superior está constituida por institutos de educación superior, sean de formación docente, humanística, social, técnico profesional o artística, y por instituciones de educación universitaria, que comprenden universidades e institutos universitarios.

La educación superior no universitaria es la formación académica de grado para el ejercicio de la docencia, el desempeño técnico, profesional, artístico, o el conocimiento y la investigación científico-tecnológica a través de sus instituciones. También ofrece carreras de posgrado, especialización y postítulos docentes. Los institutos de educación superior pueden dictar cursos, ciclos o actividades que respondan a las demandas de calificación, formación y reconversión laboral y profesional.

La educación superior universitaria se ofrece en institutos universitarios y universidades de gestión estatal y de gestión privada. Cuentan con autonomía académica e institucional. El Ministerio de Educación es la autoridad responsable de la formulación de las políticas generales en materia universitaria. Los órganos de coordinación y consulta del sistema universitario, en sus respectivos ámbitos, están constituidos por el Consejo de Universidades, el Consejo Interuniversitario Nacional, el Consejo de Rectores de Universidades Privadas y los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior.

Además de los aspectos estructurales, una parte de la caracterización de la política educativa consiste en el dimensionamiento del tamaño del sistema educativo. Según los datos del Anuario Estadístico 2020 del Ministerio de Educación, Argentina contaba para ese año con 44.410 establecimientos educativos dentro de los cuales se organizan 54.791 unidades educativas. Del nivel inicial, 465 correspondían solo a maternal, 15.166 a jardín de infantes y 2.969 a ambos ciclos. Respecto del nivel primario, 13.186 correspondían al ciclo de 6 años y 8.885 al de 7 años, 11.240 al nivel secundario (ciclo básico y ciclo orientado) y 2.270 al nivel superior no universitario.

Sobre la cantidad de estudiantes, se registró en 2020 un total de 11.556.007. La distribución según el nivel educativo fue la siguiente: del nivel inicial, 97.542 de maternal, 306.905 sala de 3 años, 650.859 sala de 4 años y 752.680 sala de 5 años; del nivel primario, 4.859.105; del nivel secundario, 3.904.519; del nivel superior no universitario, 984.397.

Entre los docentes dentro de la planta funcional para el mismo año, se registró un total de 806.265 (149.224 de nivel inicial, 365.401 de nivel primario, 218.036 de nivel secundario y 50.508 de nivel superior no universitario).

El gobierno del sistema educativo se compone por el conjunto de disposiciones legales y procedimientos que establecen, distribuyen y regulan las responsabilidades de los organismos y actores en distintos aspectos que inciden en el funcionamiento global del sistema. De acuerdo con la perspectiva de este documento, se abordará desde tres dimensiones: a) la organización y el modelo de gestión de la educación; b) el financiamiento de la política educativa; c) los sistemas de información y evaluación.

3.3.1 La organización y el modelo de gestión de la educación

Finalmente, la Secretaría de Educación (Ministerio de Capital Humano) se organiza internamente en distintas áreas e instancias de dirección, coordinación y ejecución, que cumplen funciones específicas con respecto al diseño, la implementación y el seguimiento de la política educativa.

3.3.2 El financiamiento de la política educativa

Argentina es un país federal con un sistema de financiamiento educativo descentralizado. La normativa que regula y dispone sobre el financiamiento de la política educativa es la Ley 26.206 de Educación Nacional y la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo.

Las fuentes de financiamiento para el sector educativo provienen principalmente de los propios recursos provinciales que recauda cada una de las jurisdicciones y de los fondos transferidos desde el gobierno nacional a través de la coparticipación federal de impuestos, recaudados por el Estado nacional. Ninguno de estos recursos es exclusivo para el sector educativo.

En 2006 se sanciona la Ley de Financiamiento Educativo, que estipula reglas objetivas de incremento de la inversión educativa hasta alcanzar el 6% del PIB e introduce un ordenamiento de las responsabilidades que hacen al financiamiento y la implementación de instancias de coordinación entre las administraciones educativas.

Por su parte, la Ley de Educación Técnico Profesional crea el Fondo Nacional para la Educación Técnico Profesional, que es financiado con un monto anual que no puede ser inferior al 0,2% del total de los ingresos corrientes previstos en el Presupuesto Anual Consolidado para el Sector Público Nacional, que se computan en forma adicional a los recursos que el Ministerio de Educación tiene asignados a otros programas de inversión en escuelas. Este fondo incorpora aportes de personas físicas y jurídicas, así como de otras fuentes de financiamiento de origen nacional o internacional.

3.3.3 Sistemas de información y evaluación

El Instituto de Estadísticas y Censos (INDEC) es un organismo público desconcentrado de carácter técnico, que funciona bajo la órbita del Ministerio de Economía de la Nación y que ejerce la dirección superior de todas las actividades estadísticas oficiales que se realizan en la República Argentina. Entre sus funciones se encuentran: diseñar la metodología; organizar y dirigir los operativos nacionales de relevamiento a través de censos y encuestas; y elaborar indicadores básicos e información de orden social y económico, entre ellos, algunos datos relacionados a la realidad educativa de la población.

En el ámbito del Ministerio de Educación, la Secretaría de Evaluación e Información Educativa es la encargada de desarrollar el sistema de información educativo nacional y la evaluación de los componentes, procesos y resultados del sistema educativo, para el cumplimiento del derecho a una educación de calidad. Bajo su órbita se encuentra la Dirección de Información y Estadística Educativa (DIEE), a cargo de la producción y difusión de la información estadística sobre el sistema educativo.

Existe una instancia de articulación de todas las áreas de estadística del país con el Ministerio de Educación, que se ejecuta a través de la Red Federal de Información Educativa (RedFIE). Esta red garantiza el sistema federal de información educativa, que contiene, como principales fuentes de información, el Relevamiento Anual (RA), el Sistema Integral de Información Digital Educativa (SInIDE) y el padrón oficial de establecimientos educativos. El RA, como operativo educativo de carácter censal, cuya unidad de relevamiento y análisis son las unidades educativas, recoge al 30 de abril de cada año la información consolidada a nivel nacional sobre las principales variables del sistema educativo.

La Ley de Educación Nacional dispone sobre la publicación de los datos e indicadores que contribuyan a facilitar la transparencia, la buena gestión de la educación y la investigación educativa por parte del Ministerio de Educación y las jurisdicciones. En su art. 98, crea el Consejo Nacional de Calidad de la Educación, en el ámbito del Ministerio de Educación, como órgano de asesoramiento especializado sobre la evaluación y mejora de la calidad de la educación y la equidad en la asignación de recursos. El consejo está integrado por miembros de la comunidad académica y científica de reconocida trayectoria en la materia y representantes de dicho Ministerio, del Consejo Federal de Educación, del Congreso Nacional, de las organizaciones del trabajo y la producción, y de las organizaciones gremiales docentes con personería nacional.

Haciendo foco en las evaluaciones de aprendizajes y competencias, el Ministerio de Educación lleva adelante desde 2016 las evaluaciones Aprender. En 2010 y 2013, impulsó los operativos nacionales de evaluación para medir aprendizajes en lectura, matemática y ciencias medioambientales en estudiantes de los niveles primario y secundario. En 2017, implementó, a través de la Secretaría de Evaluación Educativa y el Consejo Federal de Educación, la primera evaluación exploratoria de carácter nacional de estudiantes avanzados de formación docente: Enseñar. En 2021, se implementó de forma censal en 23.000 escuelas primarias, evaluando alrededor de 770.000 estudiantes de sexto grado.

En simultáneo, el país ha participado en distintas pruebas internacionales. Entre las evaluaciones, se destacan: PERCE, en 1997; SERCE, en 2006; TERCE, en 2013; y ERCE, en 2019, del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE). Del Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA), ha participado de las evaluaciones de 2000, 2006, 2009, 2012, 2015 y 2018.

Finalmente, en relación al seguimiento de los objetivos de desarrollo sostenible, Argentina presentó en julio de 2020 el Segundo Informe Voluntario Nacional de la Agenda 2030. Allí da cuenta, para cada uno de los objetivos, de los esfuerzos realizados por el Estado para garantizar su cumplimiento.

• La proporción de personas en situación de analfabetismo disminuyó en los últimos 20 años (del 1,5% al 1%), siendo mayor esa disminución en las mujeres (del 1,6% al 0,6%) y en las personas de ingresos bajos (de 2,7% al 1,1%).

• El promedio de años de escolarización de la población aumentó en varones (del 9,9 a 11 años) y mujeres (del 9,9 a 11,5 años), sobre todo en las personas de ingresos bajos (de 7,8 a 9,5 años) y medios (de 9,2 a 10,7 años).

• La proporción de personas adultas que finalizó la secundaria aumentó significativamente (del 42,4% al 53,7%), con un mayor crecimiento para las mujeres (del 43,5% al 62,5%), en especial en los hogares de ingresos bajos (de 19,6% al 41,9%) y medios (de 35,3% al 56,3%).

• Se evidencia un aumento en los últimos años en la asistencia a la secundaria baja (del 79,4% al 86,6%), sobre todo entre las mujeres (del 81,7% al 87,6%) y en las personas de ingresos bajos (del 73,2% al 86,5%) y medios (del 85,6% al 85,8%).

• El período 2000-2020 experimentó un crecimiento de 7,3% en la tasa de asistencia escolar a la secundaria alta (del 54,7% al 62%). Dicho incremento ha sido más intenso entre las mujeres (59,6 al 68,7) que entre los varones (del 50,1% al 56,7%). La brecha entre quienes asisten a la secundaria alta se reduce, aunque manteniéndose significativamente alta, mostrando una diferencia de 15,4% entre las personas de mayores ingresos y la de menores ingresos.

• Se observa un aumento de quienes lograron finalizar el nivel secundario (del 57% al 67,4%) y una disminución de la sobreedad escolar, sobre todo para el grupo etario de 12 a 14 años.