México

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Políticas y normativa

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Contenido

Fecha de actualización: diciembre de 2020

1. Resumen del marco normativo y estructura del sistema educativo nacional

2. Compromisos y obligaciones del Estado como garante del derecho a la educación

Cuando los Estados firman un tratado de derechos humanos, asumen la voluntad y el compromiso de crear las condiciones necesarias para transformar la situación en el sentido que allí se propone. El instrumento jurídico fija los principios de un nuevo pacto, que debieran guiar el horizonte de la política pública, dotar de sentido y legitimidad a las acciones que los Estados orienten para su cumplimiento efectivo.

En el marco del derecho, existen básicamente dos tipos de compromisos: aquellos que los Estados asumen en el ámbito internacional al ratificar instrumentos jurídicos regionales e internacionales, y los de alcance nacional, que se expresan generalmente en las leyes nacionales de educación. En el proceso de efectivización del derecho a la educación, los países avanzan en la armonización jurídica acorde a los compromisos asumidos y en la definición de un marco conceptual común desde donde interpretar las decisiones y las acciones que se lleven adelante. Es a partir del diseño y la formulación de planes, estrategias o políticas de gran alcance que los Estados direccionan y conducen las acciones orientadas a garantizar que todos los niños, niñas, adolescentes y jóvenes accedan y transiten la escuela, se gradúen e incorporen aprendizajes significativos.

El propósito de este documento es ofrecer información para dar cuenta de los avances de los Estados latinoamericanos en garantizar el pleno ejercicio del derecho a la educación.

2.1. Compromisos y obligaciones jurídicas en el ámbito internacional

Los instrumentos jurídicos de carácter internacional determinan los deberes y las obligaciones de los Estados en cuestiones relativas al respeto, la protección y el cumplimiento del derecho a la educación. El derecho internacional distingue entre instrumentos jurídicos vinculantes y no vinculantes. Los instrumentos vinculantes (principales convenciones y tratados) son aquellos a los que los Estados dan su consentimiento en obligarse legalmente –mediante su ratificación o adhesión– y, por lo tanto, asumen el compromiso de adecuar su normativa interna a los estándares internacionales. Por su parte, aquellos que no tienen carácter jurídicamente vinculante aportan una gran autoridad política y moral; a modo de ejemplo, la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Si bien los ODS no revisten obligatoriedad, las acciones que los países orienten para su implementación permiten vehiculizar el cumplimiento efectivo del derecho a la educación.

México ratificó y adhirió a diferentes instrumentos jurídicos que ayudaron a la conformación de un cuerpo normativo relevante. Entre ellos se destacan: la Convención sobre los Derechos del Niño y el Convenio OIT N° 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes (1989), ratificados en 1990, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), ratificado en 1981. El país se integra a los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible mediante la creación e implementación de la Estrategia Nacional de la Agenda 2030.

2.2. Compromisos y obligaciones jurídicas en el ámbito nacional

Los Estados asumen compromisos y obligaciones a nivel internacional que adecúan normativamente al interior de sus ordenamientos jurídicos. Dentro de este compendio, la constitución expresa la protección más alta del derecho a la educación. Su texto funciona como marco para las leyes nacionales y las políticas públicas. Asimismo, las leyes generales de educación amplían las obligaciones del Estado respecto a este derecho, definen y distribuyen las responsabilidades relativas a la dinámica del funcionamiento de los sistemas educativos, su ordenamiento y estructura.

En México la Constitución establece en su artículo 3.ro que toda persona tiene derecho a recibir educación, que el Estado –Federación, estados, Ciudad de México y municipios– impartirá educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. Asimismo, obliga a las autoridades a garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior.

Mediante la Ley General de Educación se regula la educación que imparten el Estado –Federación, entidades federativas y municipios–, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios; se establecen los lineamientos generales para la organización y prestación del servicio educativo en todos los niveles y modalidades, en el marco del federalismo y conforme a la distribución de la función social educativa establecida.

2.3. Planificación de la educación

Una de las formas de vincular la dimensión jurídica con las acciones programáticas es mediante los ejercicios de planificación. A través de los planes, los Estados legitiman, establecen prioridades y orientan el trabajo de los actores encargados de coordinar, ejecutar y monitorear las acciones destinadas a garantizar el derecho a la educación. En estos planes también suelen señalarse los enfoques y principios rectores que los guían.

En México, el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 orienta la garantía del derecho a la educación desde el actual gobierno federal, estableciendo el compromiso de mejorar las condiciones materiales de las escuelas del país y garantizar el acceso de todas las personas jóvenes a la educación. Asimismo, señala que la Secretaría de Educación Pública tiene la tarea de dignificar los centros escolares. El poder ejecutivo federal, el Congreso de la Unión y el magisterio nacional se encuentran en un proceso de diálogo para construir un nuevo marco legal para la enseñanza.

El Programa Sectorial de Educación 2020-2024, derivado del Plan Nacional de Desarrollo, es el documento base y marco de direccionamiento de la política educativa nacional para la actual vigencia de gobierno. Define los objetivos y las estrategias prioritarias, así como las labores de coordinación interinstitucional para la instrumentación u operación de acciones y el seguimiento y reporte de las mismas. Su enfoque central se encuentra en garantizar una educación obligatoria de calidad como derecho humano fundamental, con carácter universal, inclusivo, público, gratuito y laico; revalorizar la figura del personal docente, directivo y de supervisión; contar con escuelas accesibles, seguras, limpias, salubres, equipadas, con infraestructura y acompañamiento, que generen entornos favorables para el aprendizaje; garantizar el derecho a la cultura física y a la práctica del deporte; y fortalecer la rectoría del Estado y la participación de todos los sectores y grupos de la sociedad.

3. Caracterización de la política educativa nacional

Este apartado hace foco en el conjunto de acciones que el Estado está orientando para garantizar el derecho a la educación. La caracterización de la política educativa se abordará desde tres dimensiones. En primer lugar, se describirá la estructura y el tamaño del sistema educativo. En segundo lugar, se buscará indagar y caracterizar el conjunto de intervenciones a través de las cuales se busca mantener el sistema educativo en funcionamiento. Este análisis se realizará haciendo foco en: 1) currículo y modelos de gestión institucional; 2) docentes; 3) infraestructura, tecnología y equipamiento; 4) transferencias de bienes y recursos financieros con el fin de fortalecer el sostenimiento de las trayectorias escolares. Finalmente, se buscará dar cuenta del gobierno del sistema, tanto en sus arreglos organizativos e institucionales como en el financiamiento de la política educativa, y los sistemas de información, seguimiento y rendición de cuentas.

3.1. Estructura del sistema educativo nacional

La Ley General de Educación (LGE) organiza la educación que se imparte en el sistema educativo nacional en tipos, niveles, modalidades y opciones educativas. Los tipos corresponden a la educación básica, media superior y superior; los niveles, a los grados indicados para cada tipo educativo; las modalidades son la escolarizada, no escolarizada y mixta; y las opciones educativas, aquellas que se determinen para cada nivel educativo, entre las cuales se encuentran la educación abierta y a distancia. También se consideran parte del sistema educativo nacional la formación para el trabajo, la educación para personas adultas, la educación física, la educación tecnológica, y la educación especial (LGE, art. 35). La Constitución señala que la educación inicial, preescolar, primaria y secundaria conforman la educación básica, y que esta –desde el nivel preescolar– y la media superior serán obligatorias. En 2019 se modifica el artículo 3.ro de la Constitución y se amplía la obligatoriedad a la educación superior.

La LGE establece que la educación, en sus distintos tipos, niveles, modalidades y opciones educativas responde a la diversidad lingüística, regional y sociocultural del país, así como de la población rural dispersa y grupos migratorios, además de las características y necesidades de los distintos sectores de la población. De igual forma, se estipula que los planes y programas escolares, las estrategias educativas, y la acreditación y evaluación del aprendizaje, se establecen de acuerdo a cada tipo, nivel, modalidad y opción educativa, así como a las condiciones territoriales, culturales, sociales, productivas y formativas de las instituciones educativas (art. 22).

Dentro de la oferta educativa de la educación básica se encuentran: inicial escolarizada y no escolarizada; preescolar general, indígena y comunitaria; primaria general, indígena y comunitaria; secundaria general, técnica, comunitaria o las modalidades regionales autorizadas por la Secretaría de Educación Pública (SEP), secundaria para trabajadores y telesecundaria.

La educación media superior comprende el nivel de bachillerato, los demás niveles equivalentes a este, y la educación profesional que no requiere bachillerato. La educación superior se imparte después del bachillerato. Dentro de la oferta educativa se encuentran los grados de técnico superior universitario, licenciatura, especialidad, maestría y doctorado.

Mediante la educación indígena se atiende las necesidades educativas de las personas, pueblos y comunidades indígenas con pertinencia cultural y lingüística; además se promueve la preservación del patrimonio histórico y de las culturas. La Dirección General de Educación Indígena, Intercultural y Bilingüe coordina y organiza la política educativa nacional en materia de educación básica para la niñez indígena, migrante, en contextos de diversidad lingüística, social y cultural, y en riesgo de exclusión.

También es obligación del Estado garantizar la educación a personas con discapacidad y favorecer la inclusión laboral de esta población. La educación especial atiende a estudiantes con discapacidad, dificultades severas de aprendizaje, de conducta o de comunicación y con aptitudes sobresalientes y/o talentos específicos. Los centros de atención para estudiantes con discapacidad (CAED) son espacios educativos a cargo de la Subsecretaría de Educación Media Superior de la Secretaría de Educación Pública.

La educación para personas adultas ofrece acceso a programas y servicios educativos en distintas modalidades, que consideren sus contextos familiares, comunitarios, laborales y sociales. El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) acredita y certifica la educación básica para personas adultas y jóvenes de 15 años y más, que no hayan cursado o concluido dichos estudios.

Las instituciones educativas pueden ser gestionadas por el Estado, por congregaciones religiosas o laicas, y por privados. Las instituciones gestionadas por el Estado pueden ser fiscales o municipales, de fuerzas armadas o policiales. Las instituciones educativas fiscomisionales son gestionadas por congregaciones, órdenes o cualquier otra denominación confesional o laica. Estas instituciones son financiadas total o parcialmente por el Estado. Toda la oferta de servicios educativos es regulada por el Estado.

En cuanto a la labor docente, la ley establece que las personas egresadas de las instituciones formadoras de docencia contarán con el conocimiento de diversos enfoques pedagógicos y didácticos, que les permita atender las necesidades de aprendizaje de niñas, niños, adolescentes y jóvenes, y que la formación inicial que imparten las escuelas normales deberá responder a la programación estratégica que realice el sistema educativo nacional. La educación normal en todos sus niveles y especialidades forma parte de la oferta de la educación superior.

a. Educación inicial y preescolar

La Ley General de Educación diferencia dos tramos educativos para niños y niñas de entre 45 días y 5 años. El nivel inicial es la propuesta educativa para niños y niñas de hasta 3 años. Los principios rectores y objetivos están contenidos en la Política Nacional de Educación Inicial, la cual es parte de una Estrategia de Atención Integral a la Primera Infancia (art. 40). El programa educativo de la educación inicial determina las directrices y orientaciones pedagógicas de los centros de atención infantil.

El nivel preescolar es obligatorio y está destinado a niños y niñas de 3 a 5 años. Constituye el primer tramo de la educación general básica. Se ofrece educación inicial y preescolar en diversas modalidades: indígena, comunitaria y especial, entre otras. A partir de este nivel los aprendizajes son organizados mediante el mapa curricular de la educación básica. En este mapa se estructura la secuencia y la gradualidad de los espacios curriculares que se cursan a lo largo de la educación básica.

b. Educación primaria y secundaria

La educación primaria es el segundo tramo de la educación básica, tiene seis grados y es de carácter obligatorio. La edad de ingreso para este nivel son los 6 años cumplidos al 31 de diciembre del año de inicio del ciclo escolar.

La educación secundaria constituye el último nivel de la educación básica. Es impartida en tres grados y es obligatoria. Atiende a niñas, niños y adolescentes menores de 15 años en secundaria general y técnica, y a menores de 16 años en telesecundaria. En el caso de servicios educativos en comunidades rurales e indígenas y centros escolares para población migrante que carezcan de servicios educativos para personas adultas, son atendidos estudiantes menores de 18 años.

La Federación y los estados ofrecen educación primaria y secundaria en modalidad general, especial, indígena, comunitaria y educación para jóvenes y adultos. El Estado impartirá la educación multigrado, la cual se ofrecerá, dentro de un mismo grupo, a estudiantes de diferentes grados académicos, niveles de desarrollo y de conocimientos, en centros educativos en zonas de alta y muy alta marginación. La prestación de los servicios educativos en los niveles primaria y secundaria, incluyendo la educación indígena e inclusiva, corresponde de manera exclusiva a las autoridades educativas de los estados y Ciudad de México.

c. Educación media superior

La educación media superior ofrece  bachillerato, los niveles equivalentes a este y educación profesional. La edad de referencia para cursar la media superior abarca desde los 15 hasta los 17 años. La Federación y los estados ofrecen educación media superior en las modalidades bachillerato general, bachillerato tecnológico, formación profesional y cursos modulares de educación para el trabajo. La modalidad no escolarizada está integrada, entre otros servicios, por el Servicio Nacional de Bachillerato en Línea y aquellos que operen con base en la certificación por evaluaciones parciales.

El Sistema Nacional de Bachillerato establece un marco curricular común para la educación media superior. Luego de finalizado el tramo común, cada propuesta educativa cuenta con sus propios planes de estudio, estándares de calidad, criterios de ingreso y egreso, objetivos y metas. La duración de este tramo educativo varía según el enfoque de la formación y puede extenderse hasta cinco años.

d. Educación superior

La educación superior es el último nivel del sistema educativo nacional. La función educativa de tipo superior entre la Federación, los estados y los municipios se organiza en la Ley para la Coordinación de la Educación Superior. Se imparte en distintos niveles, después del medio superior. Expide títulos de grado técnico superior universitario, de grado (licenciaturas) y de posgrado (maestrías y doctorados). Los títulos de las escuelas normales tienen rango de licenciatura en sus distintas especialidades. La Constitución Política establece que la obligatoriedad de la educación superior corresponde al Estado, el cual la garantiza para todas las personas que cumplan con los requisitos solicitados por las instituciones respectivas. La Subsecretaría de Educación Superior se encarga de organizar y regular la educación superior en el sistema educativo público mexicano. Lleva adelante las políticas públicas, los planes y programas de la educación superior. 

El sistema educativo nacional ofrece educación superior en institutos tecnológicos, universidades tecnológicas, universidades politécnicas, universidades públicas federales, universidades públicas estatales, universidades públicas de apoyo solidario, Universidad Pedagógica Nacional (centrada en la formación de profesionales de la educación), Universidad Abierta y a Distancia (ofrece educación superior a distancia), universidades interculturales (centradas en la formación de profesionales de pueblos indígenas), escuelas normales públicas,  otras instituciones públicas, y centros públicos de investigación, que conforman el Sistema de Centros Públicos de Investigación (CPI) del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT).

La Constitución establece que las universidades y demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía tendrán la facultad y responsabilidad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y administrarán su patrimonio.

Además de los aspectos estructurales, una parte de la caracterización de la política educativa consiste en el dimensionamiento del tamaño del sistema educativo. En este sentido, según los datos señalados por la Estrategia Nacional de Educación Inclusiva, la matrícula de educación básica para el ciclo 2018-2019 fue 25.493.702, de los cuales 22.596.818 corresponden a sostenimiento público y 2.896.884 al privado.

En el nivel preescolar se registró para el mismo periodo un total de 4.780.787 en matrícula, 236.509 docentes y 90.446 escuelas. En primaria se alcanzó el número de 13.972.269 en matrícula, 572.104 docentes y 96.508 escuelas; y en el nivel secundaria la matrícula total fue de 6.473.608, con 406.084 docentes y 39.967 escuelas.

En la educación media superior hubo una matrícula total de 5.239.675, correspondiente a 62.396 para profesional técnico, 3.287.828 para bachillerato general y 1.889.451 para bachillerato tecnológico. El registro total de docentes fue de 418.893, y 21.010 escuelas.

La educación superior registró un total de 4.705.400 de matrícula, 3.943.544 correspondientes a la modalidad escolarizada y 761.856 a la no escolarizada.

3.2. Política educativa nacional

La política educativa está conformada por un conjunto de bienes, servicios y transferencias que los Estados movilizan para garantizar el derecho a la educación. El acceso, la permanencia, la adquisición de aprendizajes y la culminación del tramo escolar de los estudiantes dependen en gran medida de los recursos que los Estados orientan para garantizarlos. Estos recursos se concentran en –al menos– cuatro focos.

▪ Currículo y modelos de gestión: comprende todas las acciones orientadas a definir los contenidos de la educación, los materiales didácticos, los modelos de gestión institucional y la dinámica en que se inscriben los procesos de enseñanza y aprendizaje.

▪ Infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología en las escuelas: acciones dirigidas a mantener, ampliar, rehabilitar, equipar y dotar de tecnología a la red de servicios educativos.

▪ Docentes: una gran parte de los recursos que orientan los Estados se destinan a formar, evaluar, acreditar y sostener el ejercicio de la docencia. Estas acciones consisten en: formación inicial, formación continua, carrera docente y aseguramiento de las condiciones básicas para el desarrollo del trabajo.

▪ Fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes: se trata de las acciones de fortalecimiento de la demanda educativa. Dentro del conjunto de las experiencias agrupadas en este foco, se destacan las que se apoyan en la transferencia directa de recursos financieros y de bienes (alimentos, textos escolares, uniformes, entre otros) hacia las familias, a niños, niñas y adolescentes escolarizados o, incluso, hacia los responsables de la gestión de los establecimientos educativos.

A modo de síntesis, y sin pretensión de exhaustividad, se pueden señalar las siguientes observaciones.

Dentro del conjunto de intervenciones se encuentra que el foco currículo y modelos de gestión se centra en la búsqueda de mayor igualdad de oportunidades. El diseño curricular se orienta a crear las condiciones para transformar las prácticas educativas y mejorar las oportunidades de aprendizaje de todos los estudiantes. Son ejemplo de ello el Sistema de Formación Dual, el Programa Escuelas de Tiempo Completo, la Preparatoria Abierta, los Telebachilleratos Comunitarios, el programa Construye T, el Modelo Educación para la Vida y el Trabajo (MEVyT), y el Programa Fortalecimiento a la Excelencia Educativa. 

El foco infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología se centra en el mejoramiento de la infraestructura y dotación de las escuelas, y en el avance de las tecnologías de la información y las comunicaciones dentro del proceso educativo. Los proyectos de infraestructura escolar son realizados en el marco del Programa Nacional de Reconstrucción y del Programa Nacional de Certificación. Otros programas tienen dentro de sus componentes importantes metas de infraestructura, como el Programa Trabajo 2020-2024 y las Universidades para el Bienestar. Asimismo, en materia de dotación e inclusión de las TIC, se destacan la Agenda Digital Educativa, el programa Internet para Tod@s, y el Programa de Innovación e Investigación Tecnológica y Educativa.

Las acciones orientadas al foco docentes se centran en la formación, actualización y puesta en valor de los docentes como un mecanismo para fortalecer la calidad educativa. Dentro de las intervenciones orientadas a este objetivo, se encuentran el Programa para el Desarrollo Profesional Docente, el Programa de Formación de Recursos Humanos basada en Competencias (PROFORHCOM), y el Programa de Carrera Docente en Universidades Públicas Estatales (UPES). 

Las intervenciones del foco fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes, llevadas adelante desde la Secretaría de Educación Pública, buscan asegurar la inclusión y mejorar las condiciones de educación de los estudiantes. Los servicios se centran principalmente en garantizar alimentación escolar, becas y espacios educativos pertinentes. Ejemplo de ello son los programas Becas de Educación Básica y Media Superior para el Bienestar Benito Juarez, Jóvenes Escribiendo el Futuro, y Jóvenes Construyendo el Futuro. Estas acciones son complementadas por intervenciones llevadas adelante desde la Secretaría de Bienestar, como son el Programa de Inclusión Social PROSPERA y el Programa de Apoyo Alimentario.

3.3. El gobierno del sistema educativo

El gobierno del sistema educativo se compone por el conjunto de disposiciones legales y procedimientos que establecen, distribuyen y regulan las responsabilidades de los organismos y actores en distintos aspectos que inciden en el funcionamiento global del sistema. De acuerdo a la perspectiva de este documento, se abordará desde tres dimensiones: a) la organización y el modelo de gestión de la educación; b) el financiamiento de la política educativa; c) los sistemas de información y evaluación.

3.3.1 La organización y el modelo de gestión de la educación

La Ley General de Educación (art. 31) indica que el sistema educativo nacional está conformado por el conjunto de actores, instituciones y procesos destinados a la prestación del servicio público de la educación que imparta el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios, desde la educación básica hasta la superior, así como por las relaciones institucionales de dichas estructuras y su vinculación con la sociedad mexicana, sus organizaciones, comunidades, pueblos, sectores y familias.

La Constitución establece que el Congreso de la Unión es el órgano encargado de expedir las leyes necesarias, destinadas a distribuir la función social educativa entre la Federación, las entidades federativas y los municipios, y a fijar las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público. Asimismo, crea el sistema nacional de evaluación educativa, cuya coordinación hasta 2018 se encontraba a cargo del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INNE). Con el inicio del gobierno de Andrés Manuel López Obrador, se derogó la reforma educativa del 2013 y se creó en 2019 la Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (Mejoredu). Mejoredu ocupó el lugar del extinto INEE y es la institución actualmente encargada de la evaluación de la calidad, el desempeño y los resultados del sistema educativo nacional en la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, así como para la educación inclusiva y de adultos.

En relación con la distribución de la función social de la educación entre los distintos niveles de gobierno, la LGE establece que corresponde de manera exclusiva a la autoridad educativa federal realizar la planeación y la programación globales del sistema educativo nacional, determinar para toda la república los principios rectores y objetivos de la educación inicial, así como los planes y programas de estudio, entre otras atribuciones. Las autoridades educativas de los estados y Ciudad de México, en sus respectivas competencias, se encargan de prestar los servicios de educación básica, incluyendo la indígena, inclusiva, así como la normal y demás para la formación docente (LGE, arts. 113 – 114). Las autoridades educativas federal y de las entidades federativas conforman el Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CONAEDU).

La Secretaría de Educación Pública (SEP) es la dependencia del Poder Ejecutivo Federal que tiene a su cargo la ejecución de la política educativa nacional, de acuerdo con las atribuciones otorgadas por ley, en diálogo con los objetivos, las estrategias y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo, del Programa Sectorial de Educación y con las disposiciones que el presidente de la república señale. La persona titular de la SEP preside el sistema educativo nacional y se auxilia en las unidades administrativas, los órganos administrativos desconcentrados y las unidades subalternas. Dentro de las unidades administrativas se encuentran la Subsecretaría de Educación Superior; la Subsecretaría de Educación Media Superior; la Subsecretaría de Educación Básica; entre otras unidades y direcciones generales.

Los órganos administrativos desconcentrados son la Autoridad Educativa Federal en la Ciudad de México; la Comisión de Apelación y Arbitraje del Deporte; el Instituto Politécnico Nacional; la Universidad Pedagógica Nacional; la Universidad Abierta y a Distancia de México; la Unidad del Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros; la Coordinación General @prende.mx; el Tecnológico Nacional de México, y la Coordinación Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez.

Las unidades subalternas son aquellas que figuran en la estructura autorizada de la SEP, cuyas adscripción y funciones se organizan en el Manual de Organización General de la Secretaría.

Los órganos desconcentrados que se encuentran bajo la coordinación de la Subsecretaría de Educación Media Superior son el Colegio de Bachilleres (COLBACH); el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP); el Centro de Enseñanza Técnica Industria (CETI); y el Fideicomiso de los Sistemas Normalizados de Competencia Laboral y de Certificación de Competencia Laboral (CONOCER).

El Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (INIFED), se encarga,  entre otras funciones, de emitir normas, especificaciones técnicas y guías operativas para la administración de los recursos destinados a la infraestructura educativa. El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) es un organismo descentralizado de la administración pública federal, encargado de llevar adelante la educación para personas adultas.

3.3.2 El financiamiento de la política educativa

México es un país con un sistema de asignación de recursos descentralizado, cuyo proceso descentralizador se inicia en 1992, con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, firmado por el gobierno federal, los gobiernos estatales y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. A partir de ese año, se efectivizó la transferencia a los estados de los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria, de formación de docentes, y de educación indígena y especial, que previamente gestionaba el Poder Ejecutivo Federal.

La capacidad de gasto de los gobiernos estatales y municipales se encuentra subordinada a las transferencias federales (participaciones federales y fondos de aportaciones) establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal. En el caso de la educación básica, el 80% de los recursos asignados a este nivel corresponden a recursos públicos descentralizados a través de los tres fondos de aportaciones federales: Fondo de Aportaciones para Educación Básica (FAEB), Fondo de Aportaciones para Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) y Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM). El 20% restante de los recursos federales para educación básica se asignan a programas centralizados y operados por la SEP con diversos objetivos.

Con el objetivo de estimular el financiamiento de la educación con recursos propios de los estados, en el año 2007 se implementó una reforma que modificó la asignación de recursos del FAEB y se introdujo una nueva fórmula que entró en vigencia en 2008. Este cálculo se basa en: 1) el importe transferido el año anterior; 2) un componente compensatorio para las entidades que reciben un monto inferior a la media nacional; 3) un índice de calidad educativa determinado por la SEP para cada estado; 4) un incentivo para las entidades federativas que realizan un mayor esfuerzo por destinar recursos propios a la educación.

En su Ley General de Educación (LGE), México determina que el Poder Ejecutivo Federal y el gobierno de cada entidad federativa concurrirán al financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos. Se establece que el monto anual en términos de la LGE que el Estado destine al financiamiento en educación pública y servicios educativos no podrá ser menor al equivalente del 8% del PIB. De este monto, se destinará al menos el 1% del PIB al gasto para la educación superior y la investigación científica y humanística, así como al desarrollo tecnológico y la innovación en las instituciones públicas de educación superior (LGE, art. 119).

3.3.3 Sistemas de información y evaluación

El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) es un organismo público autónomo de los Estados Unidos Mexicanos, responsable de normar y coordinar el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (SNIEG). Ofrece el acceso a estadísticas sobre ciencia y tecnología, economía, medio ambiente, ocupación y empleo, población, hogares y vivienda, sociedad y gobierno. Se destaca la posibilidad de acceder a las Estadísticas Censales a Escalas Neoelectorales, al Conteo de Población y Vivienda, a la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, al Banco de Información Económica, a los resultados del módulo de trabajo infantil, a la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, y la opción de realizar consultas interactivas.

El Sistema de Información y Gestión Educativa (SIGED) es el repositorio de información del sistema educativo nacional. El subsistema de educación media superior cuenta con el Sistema Integral de Gestión Escolar de la Educación Media Superior (SIGEEMS), a través del cual se reporta información sobre planteles.

México ha participado en distintas pruebas a gran escala con foco en la evaluación de logros de aprendizajes. Entre las evaluaciones del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) de la UNESCO, participó en las evaluaciones PERCE en 1997, SERCE en 2006, TERCE en 2013 y ERCE en 2019. También en el Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés) de la OCDE, en las evaluaciones de los años 2000, 2006, 2009, 2012, 2015 y 2018. Asimismo, en el Estudio Internacional sobre Educación Cívica y Ciudadana (ICCS, por sus siglas en inglés) en 2009 y 2016.

4. La efectividad de la política educativa

Acceso, participación, trayectoria educativa y logros de aprendizaje.

Este apartado tiene como propósito ofrecer información sustantiva para realizar una aproximación a la efectividad de la política educativa, mediante el análisis de una serie de indicadores que permiten dar cuenta de la situación en que se encuentran niñas, niños, adolescentes, jóvenes y personas adultas con respecto al derecho a la educación.   

4.1. Nivel educativo de la población

▪ La proporción de personas en situación de analfabetismo se redujo notablemente en los últimos años.

▪ El promedio de años de escolarización de la población aumentó tanto entre hombres como entre mujeres, sobre todo en áreas urbanas y en todos los niveles de ingresos.

▪ La proporción de personas adultas que finalizaron la secundaria aumentó significativamente, aunque fue levemente mayor entre varones, para todos los niveles de ingresos y con gran preponderancia en áreas urbanas.

4.2. Educación inicial

▪ La proporción de niños y niñas asistieron a la escuela antes de empezar el primario se incrementó sustancialmente desde 2010.

▪ Se registra un aumento en la asistencia en proporciones similares en el área rural y urbana, y en todos los niveles de ingreso.

4.3. Educación primaria

▪ La tasa de asistencia escolar primaria aumentó en la última medición para todas las áreas y niveles de ingreso.

▪ Se observa un incremento similar entre varones y mujeres que lograron la finalización de la educación primaria.

▪ No se presenta una brecha profunda de finalización del nivel de acuerdo a las variables analizadas entre las áreas urbana y rural.

4.4. Educación secundaria

▪ La tasa de asistencia escolar a la secundaria aumentó tanto entre varones como entre mujeres, siendo levemente mayor entre mujeres.

▪ La asistencia en el área rural y en hogares de menores ingresos se mantiene inferior a la del área urbana.

▪ La tasa de asistencia escolar a la secundaria alta tuvo un incremento, que se expresa con más fuerza entre mujeres y población con mayor nivel de ingresos.

4.5. Educación superior

▪ En el periodo comprendido entre 2000 y 2016 se registra un incremento de la tasa de asistencia a educación superior tanto entre mujeres como entre varones, siendo mayor en población de áreas urbanas y con mayor nivel de ingresos.

▪ El porcentaje de finalización de educación superior es ampliamente mayor en zonas urbanas y población de mayores ingresos.

4.6. Becas y programas de transferencias condicionadas

▪ Se observa un aumento importante en la cantidad de niños y niñas del nivel primario que perciben algún tipo de beca o transferencia condicionada desde 2010. Esta tendencia también se observa en el nivel secundario, pero con algunas oscilaciones hacia la mitad del periodo analizado.

5. Desafíos de la política educativa

A lo largo de este documento se intentó mostrar los avances a partir de los compromisos asumidos, haciendo foco en el conjunto de acciones que el país llevó adelante y los resultados de estos esfuerzos.

Desde la firma y ratificación de los distintos instrumentos jurídicos internacionales, México asumió el compromiso y la obligación de garantizar el derecho a la educación. Gradualmente fue armonizando su cuerpo normativo y sus acciones programáticas según los principios previstos en los textos jurídicos.

La última reforma a la Ley General de Educación denomina Nueva Escuela Mexicana al instrumento del Estado diseñado para reorientar el sistema educativo nacional y garantizar la educación y la inclusión. En 2019, en el marco del Acuerdo Educativo Nacional que representa el nuevo artículo 3.ro de la Constitución Política, se creó la Estrategia Nacional de Educación Inclusiva (ENEI) como una respuesta a la exclusión social y educativa. Con la implementación de esta estrategia se busca garantizar el acceso pleno a los servicios educativos para resolver problemas centrales del sistema, como son el abandono y rezago educativo.  El proceso supone la implementación de políticas intersectoriales orientadas a alcanzar progresivamente un sistema educativo inclusivo, flexible, que favorezca el acceso, avance, la permanencia, el aprendizaje, la participación y conclusión de los estudios. Los focos estratégicos de la ENEI apuntan a generar transformaciones en lo relacionado a armonización legislativa; planeación participativa; diagnósticos con información nominal y georreferenciada; gasto equitativo para la inclusión; formación docente; proyecto escolar para la inclusión; participación y cambio cultural; espacios físicos y recursos que los centros educativos requieren para garantizar igualdad de condiciones y oportunidades; y coordinación intersectorial y de los tres órdenes de gobierno.

Pese a estos esfuerzos, los indicadores educativos plantean una serie de desafíos a la política educativa vigente. El diagnóstico realizado en la ENEI señala, a partir de las cifras de matrícula, la importancia de identificar los datos que reflejan la desigualdad de oportunidades que existe en el sistema educativo de acuerdo a la condición de vulnerabilidad de niñas, niños, adolescentes y jóvenes. Según información del reporte, más de 2.8 millones de estudiantes de 3 a 17 años se encuentran en rezago educativo; más de 19.5 millones de estudiantes se encuentran en situación de pobreza y más de 3.9 millones en condición de pobreza extrema; cerca de 841 mil personas en edad escolar trabajan y no asisten a la escuela; y más de 270 mil niñas, niños y adolescentes jornaleros agrícolas no van a la escuela. Asimismo, se reporta un porcentaje alto de la población de 3 a 17 años hablantes de lengua indígena y en condición de discapacidad que tampoco están escolarizados.

De igual forma, el Programa Sectorial de Educación 2020-2024 señala grandes desafíos relacionados con el rezago educativo, que afecta a grupos históricamente discriminados; el cupo insuficiente en los planteles de educación media superior y educación superior para cubrir la demanda; la falta de capacidad institucional para atender la diversidad; los problemas en la infraestructura física y el equipamiento de muchas escuelas públicas; y la falta de integración al desarrollo nacional de las regiones históricamente olvidadas.

En este sentido, se destaca el conjunto de estrategias y programas que actualmente se lleva adelante desde el entramado institucional que conforma el sistema educativo, y que apunta a garantizar la continuidad en las trayectorias escolares y el logro educativo, así como replantear y fortalecer la calidad en la educación y la inserción laboral de quienes salen del sistema. Entre ellos, puede mencionarse el Programa Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez, destinado a dar apoyo a niñas, niños y jóvenes que estudien en una escuela pública (educación inicial y básica, media superior y superior) y cuyos hogares se encuentren en situación de pobreza extrema; el programa Jóvenes Construyendo el Futuro, el cual busca que aquellos jóvenes de entre 18 y 29 años de edad que no se encuentren estudiando ni trabajando reciban capacitación laboral para desarrollar habilidades que les permitan insertarse con éxito en el ámbito laboral; y el programa Universidades para el Bienestar Benito Juárez García, cuyas actividades fueron iniciadas en 2019 con 100 planteles en 31 entidades, dando preferencia a zonas de alta densidad poblacional en las que haya nula oferta de estudios universitarios y con alto grado de rezago social, marginación y violencia.

 

Contenido

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Fecha de actualización: marzo de 2020

1. Información de contexto

Los Estados Unidos Mexicanos se encuentran ubicados en el sector meridional de América del Norte. Limitan al norte con los Estados Unidos de América, al sureste con la República de Guatemala y Belice, al este con el Golfo de México y el mar Caribe, y al oeste con el océano Pacífico. Tiene una superficie de 1.964.375 km2, dividida en 32 entidades federativas, que a la vez se dividen en 2457 municipios y 16 alcaldías en el caso de la Ciudad de México. Andrés Manuel López Obrador fue elegido presidente para el período 2019-2022.

Acceso a la tabla "Principales indicadores del país y promedio regional."

 

2. México frente a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)

México suscribe a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)¹ el 26 de enero de 1990. El 21 de septiembre del mismo año la ratifica ante la Secretaría de Naciones Unidas. A nivel interno le otorga rango constitucional dentro de su ordenamiento jurídico.

La CDN cuenta con tres Protocolos facultativos específicos que la amplían². El primer protocolo relativo a la participación de niños en conflictos armados, y el segundo sobre la venta de niños, prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía, se suscribieron el 7 de septiembre de 2000, y se ratificaron conjuntamente el 15 de marzo de 2002 ante la Secretaría de la ONU. El tercer y más reciente protocolo, aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas en diciembre de 2011, corresponde a la aceptación del procedimiento de comunicaciones. Con la aceptación de este protocolo el Estado parte reconoce la competencia del Comité en caso de presentarse violaciones graves o sistemáticas a los derechos enunciados en la Convención o en sus protocolos facultativos. En el caso específico de México, este último protocolo se encuentra a la espera de ser aceptado.

Acceso al gráfico "Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos."

2.1. Informes periódicos presentados ante el Comité de los Derechos del Niño y Observaciones finales del Comité

En cumplimiento de los compromisos asumidos al momento de ratificar la CDN y sus Protocolos facultativos, los Estados partes deben presentar informes periódicos cada cinco años ante el Comité de los Derechos del Niño, sobre los avances y medidas adoptadas en materia de promoción y protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes a nivel interno. El Comité de la CDN, en base al estudio del informe entregado por el país, los informes de expertos independientes, de la sociedad civil y de ONGs, emite las observaciones finales en respuesta al informe periódico presentado por el Estado parte.

Acceso a la tabla "Avances en el cumplimiento de los derechos reconocidos en la CDN."

 

2.2. La institucionalidad al servicio de la Protección Integral de los Derechos de la Infancia

México promulgó en diciembre de 2014 la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (LGDNNA). Allí reconoce como sujetos titulares de derechos a los menores de edad, en el marco de los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, así mismo garantiza el pleno ejercicio, respeto, protección y promoción de los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes. Establece y regula la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Protección Integral (SNPI), como instancia encargada de establecer instrumentos, políticas, procedimientos, servicios y acciones, a fin de garantizar la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes. En cada entidad federativa se crea y establece un Sistema Local de Protección, similar al funcionamiento y organización del SNPI (art. 136). El SNPI, está conformado por representantes del ejecutivo federal y los secretarios, las entidades federativas, organismos públicos y representantes de la sociedad civil. La coordinación operativa del sistema estará a cargo de la Secretaría Ejecutiva (artículos 127 y 130). Las 32 entidades federativas sancionaron su respectiva legislación local acorde con la Ley General como marco.

La federación a través del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF) cuenta con una Procuraduría Federal de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes (PFPNNA), así mismo, las entidades federativas cuentan con Procuradurías de Protección, en cumplimiento de una efectiva protección y restitución de derechos de los menores de edad (artículos 120 y 121).

La Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil sancionada en octubre de 2011, y modificada por la LGDNNA, establece la concurrencia entre la Federación, los Estados, los Municipios y la Ciudad de México, junto con la participación de los sectores privado y social en materia de prestación de servicios de atención, cuidado y desarrollo integral infantil, garantizando su acceso en condiciones de igualdad, calidad y protección adecuada (artículo 1).

 

3. La política pública para la Primera Infancia

3.1. Planificación

Los Estados desarrollan estrategias orientadas a direccionar y conducir el conjunto de acciones que destinan al cumplimiento efectivo de los derechos de los niños y niñas durante la primera infancia. En muchos casos, los ejercicios de planificación estratégica dan lugar a documentos a los cuales se los denomina planes, estrategias o políticas de gran alcance. Si bien la CDN orienta la actividad de los Estados, no fija su contenido específico. Éstos tienen que ajustar la orientación de la política pública existente a los principios que propone la CDN. Esto implica precisar un marco conceptual común desde el cual interpretar las decisiones y las acciones que se promueven y las que se llevan adelante.

Con la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil de 2011 (última reforma publicada por el Diario Oficial de la Federación 25-06-2018) se establece la concurrencia entre la Federación, los estados, los municipios, la Ciudad de México y los órganos político administrativos de sus demarcaciones territoriales, en materia de prestación de servicios para la atención, el cuidado y el desarrollo integral infantil a nivel nacional, estableciendo las bases para el acceso a los servicios y la promoción del ejercicio pleno de sus derechos. Así mismo se crea el Consejo Nacional de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil.

Junto con el Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes (SIPINNA), y para hacerlo efectivo, la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (LGDNNA) establece el Programa Nacional de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes 2016-2018 (PRONAPINNA). Su propósito es contribuir al desarrollo pleno de la niñez y la adolescencia, impulsando acciones hacia el acceso universal a servicios de calidad en educación, salud, cultura, deporte y esparcimiento, en un contexto de no discriminación, así como medidas de fortalecimiento para la protección y restitución de derechos.

En 2019 se reinstala el Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes (SIPINNA), se crea la Comisión para la Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes Migrantes y Solicitantes de la Condición de Refugiado, y se aprueba la Ruta de Protección Integral de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes en Situación de Migración.

Con el Acuerdo SIPINNA/04/2019, se aprueba la Política Integral Nacional de Atención y Desarrollo Infantil de la Primera Infancia, con el objetivo de atender las desigualdades presentes en el desarrollo infantil temprano de niñas y niños en México, atendiendo las brechas existentes entre estratos sociales y géneros. Sienta las bases para el desarrollo de:

1) una Ruta Integral de Atenciones (RIA).
2) políticas de atención multidimensionales.
3) la aprobación de un sub anexo transversal en materia de infancia en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2020.
4) indicadores y metas de cumplimiento.
5) autoridades responsables en los tres niveles de gobierno.
6) la coordinación de las acciones de la Política Integral con los Sistemas Nacionales de Salud y de Educación.

El 15 de mayo se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la reforma constitucional en materia educativa, y se creó la Estrategia Nacional de Atención a la Primera Infancia (ENAPI). La coordinación de la estrategia está a cargo de la Comisión para la Primera Infancia del SIPINNA. La reforma constitucional en materia educativa reconoce a la educación inicial como un derecho de niñas y niños y obliga al Estado a garantizarla. En la ENAPI, la Primera Infancia es el periodo de vida que empieza con el nacimiento y se extiende hasta antes de los seis años, momento en que los niños y niñas concluyen el primer ciclo de enseñanza y transitan hacia la educación primaria.

 
 

3.2. Intervenciones

Una aproximación hacia las formas en que los distintos Estados de la región están avanzando hacia la implementación de Sistemas Integrales de Protección de Derechos implica hacer foco en todas las acciones que están direccionadas hacia la primera infancia. La matriz de análisis que emerge del estudio de la política actual para primera infancia en América Latina se compone de los distintos núcleos de intervención en los cuales los Estados concentran la mayor parte de la actividad estatal orientada a niñas y niños en sus primeros años de vida. Pero el análisis de las políticas de primera infancia en la región permite también identificar momentos en los cuales se distribuyen y se articulan las intervenciones a lo largo del tramo que conforma la etapa del ciclo vital. A continuación, se ampliarán estos dos componentes de la matriz utilizada para el análisis de la política para la primera infancia en la región.

Los núcleos de intervención que emergen del análisis de la política de primera infancia son: salud, cuidado y educación, y restitución de derechos vulnerados. En la actualidad, la agenda de la primera infancia reconoce y dialoga con estos tres grandes flujos de acción donde se concentra mayor actividad estatal.

El primer núcleo, en el cual se concentra una parte importante de la actividad estatal y es el que más historia tiene, hace foco en la atención de salud de las embarazadas, los niños y las niñas. El actor institucional central es el sistema de salud. Un rasgo importante es su pretensión de universalidad. Hoy por hoy, se registra un consenso muy fuerte en torno a que todas las mujeres gestantes, los niños y niñas tienen que tener garantizado el acceso oportuno a servicios de salud de calidad. Desde el momento de la gestación se despliegan un conjunto de intervenciones que se extienden a lo largo del ciclo vital del niño y la niña. Durante el primer año de vida, estas acciones se intensifican considerablemente y se centran básicamente en el seguimiento y control de la salud, estado nutricional y prevención de enfermedades. Estas prestaciones se desarrollan en los distintos dispositivos sanitarios de los tres niveles de atención que trabajan de manera articulada, que se organizan según los problemas de salud que resuelven y no por las prestaciones que estos brindan. Aquí se observa cómo los distintos dispositivos de salud despliegan sus capacidades en el territorio y atienden las dimensiones del desarrollo biofísico y nutricional –al igual que las vulnerabilidades asociadas a la gestación y al parto– como la alimentación, la lactancia, la salud mental y los cuidados fundamentales.

El segundo núcleo en que se concentra la actividad estatal, con una historia aún más reciente, la constituyen los esfuerzos para garantizar la atención, el cuidado y la educación en la infancia. En particular, en el desarrollo de las capacidades cognitivas, afectivas, emocionales, y sociales de niños y niñas pequeños; en las habilidades parentales de las madres, padres y cuidadores directos; y en el alivio de la carga de cuidado que enfrentan las familias durante la etapa de crianza. En este flujo participan una variedad de actores institucionales y profesionales de diversas disciplinas. Es una vertiente que, al igual que la anterior, acumula una intensa experiencia de territorialización de acciones, trabajo en contextos diversos, en donde el sector de salud también tiene una presencia muy importante.

Las acciones orientadas a la protección y cuidado de la infancia se nutren de un conjunto diverso de instrumentos de políticas. A través de talleres en espacios públicos (jardines, escuelas, centros comunitarios) o visitas domiciliarias, se busca acompañar a las familias y fortalecerlas en sus habilidades parentales. Estos espacios constituyen instancias en las que se problematizan distintas dimensiones de la crianza, a la par que funciona como nexo para la articulación de otros servicios públicos. Otro tipo de intervenciones que hacen foco en el desarrollo de capacidades se basa en la atención institucionalizada de niños y niñas. Se trata de espacios en donde las familias dejan a sus hijos al cuidado de otros adultos durante un tiempo previamente establecido. Consiste en una oferta variada de servicios que atiende de forma directa a los niños y niñas, cuyas modalidades son diversas: centros de desarrollo infantil, hogares para niños sin cuidados parentales, espacios comunitarios, que por lo general dependen del Ministerio de Desarrollo Social o algún área semejante a nivel provincial o municipal. Muchos de estos servicios nacieron como experiencias comunitarias de cuidado en contextos en donde el Estado se encontraba ausente. En gran medida porque estos servicios no solo brindan atención directa a los niños y niñas, sino que también permiten aliviar la carga de cuidado que enfrentan las familias liberando tiempo para que los adultos puedan trabajar fuera del hogar. Esta es una de las razones por las cuales el debate en torno a estos servicios atraviesa y articula la agenda de la primera infancia con la agenda de los cuidados impulsada por los movimientos de mujeres. Un rasgo común de esta oferta de servicios es que, en contraste con la primera vertiente relacionada con la atención de la salud, estas focalizan en los sectores más vulnerables. Es una red de servicios focalizada y presenta variaciones respecto de la calidad, la pertinencia del servicio que brindan, y la supervisión y apoyo que reciben por parte del Estado.

En este foco también confluyen los servicios educativos correspondientes al nivel inicial. El actor institucional que ofrece y garantiza el servicio es el Ministerio de Educación u organismos análogos. Aquí lo que se observa es la pretensión de universalizar el nivel inicial a edades más tempranas, que en la actualidad, establece la obligatoriedad en la mayoría de los países a la edad de 4 y 5 años. 

Por último, se identificó un tercer núcleo de intervenciones, que se orientan a la restitución de derechos vulnerados. Se caracteriza por ser intensivo en recursos normativos, donde el poder judicial tiene una presencia importante, pero en la que también participan otras áreas del Estado, como los organismos del sistema de seguridad social y los ministerios de desarrollo social. Algunos de los focos de intervención más relevantes son la prevención y la asistencia a los niños y niñas víctimas de trata o explotación sexual y de los niños y niñas víctimas de otros tipos de violencia. Otro foco de intervención es la restitución del derecho de los niños y niñas que no cuentan con cuidados parentales a crecer en un entorno familiar.

Se incluyen aquí acciones orientadas a restituir uno de los derechos más vulnerados en nuestra región: el derecho de los niños y niñas a crecer en familias que cuenten con un flujo de ingresos constante, suficiente y protegido. Los instrumentos de política que se utilizan con más frecuencia son la transferencia de bienes y de recursos financieros a las familias, o el acceso gratuito o preferencial a alimentos.

Por otro lado, como se mencionó, a partir del análisis de las políticas de primera infancia, se constata que los países tienden a distinguir momentos según la etapa del ciclo vital. Y en cada uno de ellos, varían la participación de los actores institucionales, los modos de intervención y los instrumentos de política que se utilizan en cada etapa. Al hacer foco en las prestaciones, es decir, en los bienes, servicios y transferencias, se observa que éstas se distribuyen y articulan a lo largo del tramo que conforma a esta etapa del ciclo vital, y que se atiende en forma simultánea a las distintas dimensiones que impulsan el desarrollo de las capacidades de los niños y niñas durante este periodo en particular. Estos momentos en los que se segmentan son:

Momento pregestacional

Los Estados desarrollan acciones orientadas a ampliar las oportunidades de inclusión social de las mujeres y varones jóvenes a través de, fundamentalmente, la culminación del tramo de escolarización obligatoria, talleres para la promoción de la maternidad y paternidad responsable, y de la salud sexual y reproductiva.

Momento gestacional

La actividad estatal se concentra intensamente en garantizar el derecho a la salud de las embarazadas y de los niños y niñas por nacer. En situaciones adversas –distancia geográfica, por ejemplo– se desarrollan acciones orientadas a garantizar el parto institucionalizado. A través de transferencias monetarias se busca atender oportunamente situaciones de vulnerabilidad social. Las consejerías estructuradas interdisciplinarias asisten a las mujeres en conflicto con la maternidad. En paralelo, los talleres y consejerías orientadas a las mujeres gestantes, sus parejas y/o acompañantes buscan fortalecer y desarrollar habilidades para la crianza.

Parto y puerperio

La prevención y control de la salud, y la captación temprana de enfermedades en las madres y los niños o niñas recién nacidos, así como el registro de su identidad son objetivos destacados entre las intervenciones que desarrollan los Estados durante el parto y el puerperio. Por ello, garantizar que el nacimiento ocurra en establecimientos de salud atendido por profesionales capacitados en el abordaje humanizado del parto es central. La atención de las vulnerabilidades sociales, emocionales y el desarrollo de habilidades para la crianza que se iniciaron en etapas previas, continúan. Las licencias parentales constituyen una de las formas en que los Estados protegen el derecho de los niños y niñas a recibir cuidados sin que esto implique resignar ingresos.

Primer año de vida

En esta etapa, a la cadena prestacional se adicionan servicios para la atención de la salud, el cuidado directo y la educación institucionalizada de los niños y niñas. Uno de los objetivos explicitados de estos servicios es facilitar la participación de las madres en actividades que generan ingresos. En casos de abandono, violencia, negligencia u otras formas graves de vulneración de derechos, la restitución del derecho de los niños y niñas a vivir en entornos familiares se transforma en una prioridad.

De 45 días a 4 años e ingreso a educación obligatoria

Este momento, que se solapa con el anterior, se identifica por la centralidad que gradualmente adquiere el componente educativo dentro de los servicios AEPI. En gran parte de los países de la región, los Estados comienzan a ofrecer educación escolarizada. Entre los 3 y 5 años, se establece el inicio del tramo obligatorio de escolarización que culmina entre los 14 y 17 años según el país.

Más allá de las intervenciones que se definen, en cada momento hay estrategias nacionales que abarcan la atención integral de la primera infancia. En estos países se enfatiza que el acceso de las familias a un flujo constante de ingresos, al trabajo decente, a una vivienda adecuada y a servicios básicos de saneamiento constituyen derechos irrenunciables para garantizar e igualar las oportunidades de niños y niñas a desarrollar todo su potencial. El entramado normativo orientado a regular el vínculo entre los niños y los adultos para, por ejemplo, prevenir y penalizar el uso de la violencia como forma de disciplinamiento al interior de las familias o en las escuelas, es otra de las instancias cruciales que sostienen la conformación de un Sistema Integral para la Protección de los Derechos de la Primera Infancia.

A continuación, se presenta un conjunto relevante –pero no exhaustivo– de acciones que dan cuenta de los avances realizados en Argentina para dotar de integralidad a la política para la primera infancia y garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de los niños y niñas pequeños. Las mismas se presentan agrupadas por núcleos de intervención según los momentos del ciclo vital.

 

 

3.3. Evaluación y monitoreo

Se registran diversos avances en la construcción de sistemas de información y evaluación de la política pública para la primera infancia. Muchos países ponen a disposición datos estadísticos e investigaciones, generalmente evaluaciones de impacto de algunos componentes puntuales de sus políticas, memorias, informes de auditoría, estudios sobre temas específicos, solicitados a universidades y organismos nacionales y extranjeros, a través de los cuales cubren, en parte, la demanda de información para el análisis de la situación de la primera infancia y de los esfuerzos que realizan los Estados para garantizar el cumplimiento efectivo de sus derechos.

A continuación, se presenta un conjunto breve de acciones orientadas a fortalecer las decisiones del Estado y su capacidad para sostener la política pública de la primera infancia. Se hace foco en las intervenciones públicas dirigidas a monitorear el diseño e implementación de la política y la ampliación de la participación ciudadana.

4. Agenda actual de la Primera Infancia

A partir de la ratificación de la CDN –hace casi tres décadas– México ha demostrado amplios esfuerzos por armonizar los principios propuestos por la Convención en su ordenamiento jurídico interno, su institucionalidad y acciones programáticas. En este sentido, la agenda actual de la primera infancia constituye un diálogo permanente de estas tres dimensiones para dotar de integralidad la política pública orientada a las niñas y niños pequeños.

Comparando la situación del país con el promedio regional para cada indicador, México se caracteriza por presentar un porcentaje de población indígena un tanto superior al promedio (15,3%) y una alta proporción de población urbana (78,2%). Respecto a los indicadores económicos, el PIB per cápita lo sitúa dentro de los países de altos ingresos en la región. El porcentaje de individuos en situación de pobreza es superior al promedio regional (55,4%), a la vez que el porcentaje de gasto social en relación al PIB es cercano al promedio regional (9,9%). El índice de desarrollo humano supera al valor promedio. Los indicadores de salud, en términos generales, sitúan al país en posiciones cercanas al promedio o superiores, a excepción de la proporción de niños y niñas con lactancia materna exclusiva, que resulta inferior a la media regional. Los indicadores educativos de la primera infancia muestran a México como un país de desempeño superior al promedio regional, alcanzando una tasa de escolarización para niños de 5 años del 97,4% y una tasa de escolarización en el nivel inicial del 77,8%.

México ha realizado significativos avances en el cumplimiento de los compromisos asumidos ante la CDN. Muy recientemente, ha fortalecido las acciones orientadas a garantizar la integralidad de los servicios de atención, educación y cuidado de la primera infancia. Esto se ve reflejado en la reinstalación del Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes (SIPINNA), la creación de la Comisión para la Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes Migrantes y Solicitantes de la Condición de Refugiado, y la aprobación de la Ruta de Protección Integral de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes en Situación de Migración. Ha direccionado un flujo consistente de bienes, servicios y transferencias, en los distintos momentos del ciclo vital. Allí se observa principalmente la actuación de las Secretarías de Educación Pública, Salud, Desarrollo Social, y Bienestar Social. Finalmente, se destaca el diseño e implementación de un Sistema Nacional de Información de Niñas, Niños y Adolescentes (Infosipinna), instrumento sumamente relevante y útil para los tomadores de decisiones, al presentar información sustantiva sobre la situación de la primera infancia mexicana.

 

  Finalmente, el principal desafío que prevalece en América Latina es la alta desigualdad social de carácter estructural que prima en todos los países. Una desigualdad social elevada genera condiciones extremadamente desfavorables para efectivizar los derechos de la primera infancia. La carencia persistente de ingresos se encuentra sobrerrepresentada en los grupos sociales históricamente rezagados –población indígena, afrodescendiente, migrante, que residen en áreas rurales, entre otros– y se inscribe frecuentemente en procesos históricos de acumulación intergeneracional de desventajas sociales que generan condiciones que no contribuyen en la apropiación de los beneficios potenciales que supone acceder a los bienes y servicios públicos. El beneficio social se diluye si no se resuelve la base estructural de redistribución social de la riqueza. Promover una mayor igualdad social implica no sólo impulsar un crecimiento y desarrollo sostenible sobre bases más sólidas, sino también contribuir a la realización de los derechos sociales, económicos y culturales de las personas durante todo su ciclo vital.  

 

 

5. Notas al pie

[1] La Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) es el tratado internacional al que más países han adherido: en total 193, incluidos los 19 latinoamericanos, lo han ratificado. Constituye el primer tratado internacional de derechos humanos que sitúa a los niños y niñas como sus titulares directos. Desde el momento de su ratificación, los Estados asumen la obligación de garantizar los principios y derechos contenidos en el instrumento jurídico.

 

[2] Después de la aprobación de un tratado de derechos humanos se suelen añadir “protocolos facultativos”, que son mecanismos jurídicos que complementan y añaden provisiones al tratado. Un protocolo es “facultativo” porque no vincula automáticamente a los Estados que ya han ratificado el tratado original. Estas obligaciones en el protocolo son adicionales y pueden ser más exigentes que las que aparecían en la Convención original, por lo que los Estados deben escoger de manera independiente si quieren vincularse o no al protocolo. Su objetivo es profundizar sobre algunas cuestiones o temas que ya existían en el tratado original, abordar una preocupación nueva o añadir algún procedimiento para su aplicación. En definitiva, amplían las obligaciones del tratado original (UNICEF).

 

[3] Los instrumentos internacionales de derechos humanos como la Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos se negocian entre los Estados miembros de las Naciones Unidas y son jurídicamente vinculantes para cada uno de los Estados que sean parte del instrumento. Hay dos maneras en que un Estado puede llegar a ser parte: mediante la firma y ratificación, o mediante la adhesión.

Al ratificar la Convención o un Protocolo facultativo, un Estado acepta la obligación de respetar, proteger, promover o satisfacer los derechos enumerados, incluida la adopción o el cambio de leyes y políticas que pongan en vigor las disposiciones de la Convención o Protocolo. La Convención considera que todos los derechos de la infancia tienen la misma importancia. No existe ningún derecho "menor", ni ninguna jerarquía entre los derechos humanos. Estos derechos son indivisibles y están mutuamente relacionados, y se centran en todos los aspectos del niño. Las decisiones de los gobiernos con respecto a cualquiera de los derechos deben hacerse a la luz de los otros derechos de la Convención (UNICEF).