Guatemala

Los instrumentos jurídicos de carácter internacional determinan los deberes y las obligaciones de los Estados en cuestiones relativas al respeto, la protección y el cumplimiento del derecho a la educación. El derecho internacional distingue entre instrumentos jurídicos vinculantes y no vinculantes. Los instrumentos vinculantes (principales convenciones y tratados) son aquellos a los que los Estados dan su consentimiento en obligarse legalmente –mediante su ratificación o adhesión– y, por lo tanto, asumen el compromiso de adecuar su normativa interna a los estándares internacionales. Por su parte, aquellos que no tienen carácter jurídicamente vinculante aportan una gran autoridad política y moral; a modo de ejemplo, la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

Guatemala ratificó y adhirió a diferentes instrumentos jurídicos que ayudaron a la conformación de un cuerpo normativo relevante. Entre ellos se destacan: la Convención elativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza ratificada en 1983; la Convención sobre los Derechos del Niño ratificada en 1990; y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en 2016. En relación con esta última, el país busca armonizar sus objetivos a través de la Estrategia de articulación de la Agenda de Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Política Nacional de Desarrollo K´atun: nuestra Guatemala 2032. En 2017, 2019 y 2021 el país presentó los Informes de Revisión Nacional Voluntaria de la Agenda 2030.

Los Estados asumen compromisos y obligaciones a nivel internacional que adecúan normativamente al interior de sus ordenamientos jurídicos. Dentro de este compendio, la constitución expresa la protección más alta del derecho a la educación. Su texto funciona como marco para las leyes nacionales y las políticas públicas. Asimismo, las leyes generales de educación amplían las obligaciones del Estado respecto a este derecho, definen y distribuyen las responsabilidades relativas a la dinámica del funcionamiento de los sistemas educativos, su ordenamiento y estructura.

En Guatemala, el art. 33 de la Ley de Educación Nacional establece como obligaciones del Estado garantizar la libertad de enseñanza y criterio docente; propiciar una educación gratuita y obligatoria dentro de los límites de edad que fija el reglamento; propiciar y facilitar la educación a los habitantes sin discriminación alguna; garantizar el desarrollo integral de todo ser humano y el conocimiento de la realidad del país; y otorgar a la educación la prioridad en cuanto a la asignación de recursos del presupuesto nacional.

A través del acuerdo gubernativo 22/2004 se generaliza la educación bilingüe multicultural e intercultural en el sistema educativo de Guatemala. Se establece la obligatoriedad del bilingüismo en idiomas nacionales como política lingüística nacional, que tendrá aplicación para la totalidad de estudiantes de los sectores públicos y privados. En el art. 3, se reconoce como sujetos de derechos a los pueblos y comunidades lingüísticas de Guatemala; se resalta su contribución a la identidad y al desarrollo del país; se promueve la interculturalidad para la solidaridad y el enriquecimiento de los pueblos; y se impulsa el bilingüismo a partir del desarrollo de las habilidades lingüísticas básicas: comprender, hablar, leer y escribir.

Una de las formas de vincular la dimensión jurídica con las acciones programáticas es mediante los ejercicios de planificación. A través de los planes, los Estados legitiman, establecen prioridades y orientan el trabajo de los actores encargados de coordinar, ejecutar y monitorear las acciones destinadas a garantizar el derecho a la educación. En estos planes también suelen señalarse los enfoques y principios rectores que los guían.

La Política General de Gobierno 2020-2024 define, entre sus objetivos estratégicos, mejorar la calidad de vida de la ciudadanía guatemalteca. Entre los objetivos sectoriales, se destaca el mejoramiento del acceso en todos los niveles educativos; la implementación del sistema de protección de derechos de niños y niñas de las familias más vulnerables; la valorización del cuerpo docente y de sus competencias; la ampliación y el mejoramiento de la infraestructura escolar; y la elaboración de estrategias pedagógicas contextualizadas para la mejora de los logros de aprendizaje en aquellos centros educativos por debajo de la media escolar nacional.

Por su parte, el Plan Estratégico Institucional (PEI) 2020-2024 del Ministerio de Educación presenta las líneas estratégicas que guiarán su ejecución, abordando aspectos como la cobertura, calidad, equidad e inclusión, modalidades diversas de entrega escolar y extraescolar, espacios dignos y saludables para el aprendizaje, y gestión institucional.

En la Ley de Educación Nacional (decreto legislativo 12/1991), se define el sistema educativo como el conjunto ordenado e interrelacionado de elementos, procesos y sujetos a través de los cuales se desarrolla la acción educativa, de acuerdo con las características, necesidades e intereses de la realidad histórica, económica y cultural del país. El sistema educativo está conformado por dos subsistemas: el de educación escolar y el de educación extraescolar o paralela.

El subsistema de educación escolar está organizado en niveles, ciclos, grados y etapas de educación acelerada para personas adultas, con programas estructurados en los currículos establecidos. Los niveles que lo conforman son educación inicial, educación preprimaria (párvulos 1, 2 y 3), educación primaria y educación media (ciclo de educación básica y ciclo de educación diversificada).

El subsistema de educación extraescolar o paralela es una forma de realización del proceso educativo que el Estado y las instituciones proporcionan a la población que ha estado excluida o no ha tenido acceso a la educación escolar y a la que, habiéndolo tenido, desea ampliarla. Se caracteriza por enmarcarse en principios didáctico-pedagógicos, no estar sujeta a grados ni edades, y capacitar a las personas en el desarrollo de habilidades sociales, culturales y académicas. Las modalidades de alternancia, de enseñanza libre y educación a distancia son centrales en su funcionamiento. En Guatemala, como parte de este subsistema, el Ministerio de Educación ofrece primaria acelerada, ciclo básico y ciclo diversificado en modalidad flexible, cursos y certificación de competencias laborales, de forma presencial, semipresencial y a distancia con el Programa Nacional de Educación Alternativa (PRONEA) para adolescentes, personas jóvenes y adultas que, por diferentes razones, quedaron fuera del sistema escolarizado. En este subsistema también existe oferta educativa desde el sector privado. Además, a través de Radios Educativas se facilitan contenidos sobre educación integral en sexualidad, participación ciudadana, fomento de valores democráticos, prevención a la migración, cultura e identidad de los pueblos, entre otros.

El Comité Nacional de Alfabetización (CONALFA), entidad descentralizada, formada por los sectores público y privado, tiene una oferta educativa dirigida a personas de 15 años y más de edad con escolaridad inconclusa, en la etapa inicial de alfabetización y posalfabetización. 

Los centros educativos pueden ser públicos, por cooperativa, municipales o privados. Los centros por cooperativa son establecimientos no lucrativos, que funcionan para prestar servicios educativos por medio del financiamiento aportado por la municipalidad, los padres y las madres de familia y el Ministerio de Educación. Los centros privados deben ajustarse a los reglamentos y disposiciones aprobados por el Ministerio de Educación, que a la vez tiene la responsabilidad de velar por su correcta aplicación y cumplimiento.

La Ley de Dignificación y Catalogación del Magisterio Nacional (decreto 1485/1961) rige las relaciones de los miembros del magisterio nacional con el Estado en los niveles preprimaria, primaria, secundaria y normal, educación vocacional y técnica, educación especial, y en las áreas de trabajo técnico o técnico-administrativo.

El art. 76 de la Constitución Política dispone que la administración del sistema educativo debe ser descentralizada y regionalizada, y que, en las escuelas establecidas en zonas de predominante población indígena, la enseñanza debe impartirse preferentemente en forma bilingüe.

La Dirección General del Currículo (DIGECUR) define el currículo nacional base para el nivel inicial y preprimaria, primaria, ciclo básico y diversificado, modalidades educativas especiales y por pueblos indígenas.

El nuevo currículum nacional base de los niveles de educación preprimaria y primaria se basa en la persona humana como ente promotor del desarrollo personal, del desarrollo social, de las características culturales y de los procesos participativos que favorecen la convivencia armónica. Hace énfasis en la valoración de la identidad cultura, de la interculturalidad y en las estructuras organizativas para el intercambio social en los centros y ámbitos educativos.

Los principios del currículum son: la equidad, la pertinencia, la sostenibilidad, la participación y compromiso social y el pluralismo. Las políticas que rigen el currículo hacen foco en: el fortalecimiento de los valores de respeto, la responsabilidad, la solidaridad y la honestidad; el impulso al desarrollo de cada pueblo y comunidad lingüística; la promoción del bilingüismo y del multilingüismo a favor del diálogo intercultural; el fomento a la igualdad de oportunidades de las personas y de los pueblos; el énfasis en la promoción para la productividad y la laboriosidad; el impulso al desarrollo de la ciencia y la tecnología; el énfasis en la calidad educativa; el establecimiento de la descentralización curricular; y la atención a la población con necesidades educativas especiales.

A partir de la estrategia de rediseño del currículo nacional base (CNB) del ciclo de educación básica se definen 15 áreas y subáreas curriculares. Se cuenta con el CNB para las siguientes áreas: emprendimiento para la productividad ciclo básico; tecnología del aprendizaje y la comunicación básico; ciencias naturales ciclo básico; ciencias sociales ciclo básico; comunicación y lenguaje idioma español; comunicación y lenguaje idioma extranjero; cultura e idiomas maya, garífuna o xinca; educación artística ciclo básico; educación física ciclo básico, matemáticas ciclo básico y emprendimiento para la productividad orientación agropecuaria.

a. Educación Inicial y preprimaria

En la Ley de Educación Nacional se diferencian dos tramos de educación destinados a niños y niñas de 0 a 6 años: inicial y preprimaria. Se ofrece educación inicial a niños y niñas hasta los 4 años en modalidad no formal. Las casas cuna y guarderías atienden a niños y niñas desde los 8 a 45 días de nacer. Los centros de estimulación atienden a niños y niñas de 2 y 4 años. Los colegios infantiles atienden a niños y niñas de 2 a 6 años. La educación preprimaria está destinada a niños y niñas de 4 a 6 años, se ofrece tanto en el sector público como privado y se debe impartir de forma obligatoria.

b. Educación primaria

La educación primaria está destinada a niños, niñas y adolescentes de 7 a 12 años. Es obligatoria. Comprende seis años de estudio divididos en dos ciclos de tres años cada uno: ciclo de educación fundamental y ciclo de educación complementaria.

c. Educación media básica y media diversificada

La educación de nivel medio comprende un ciclo básico o de formación general, de tres años de duración, y un ciclo diversificado o de formación profesional, cuya duración es de dos o tres años, según la carrera elegida.

Se ofrece educación media básica en modalidad regular en institutos nacionales de educación básica (INEB); en modalidad telesecundaria en los institutos nacionales de educación básica de telesecundaria; en modalidad por alternancia en los núcleos familiares educativos para el desarrollo (NUFED); en modalidad por cooperativa en los institutos por cooperativa de enseñanza; y en modalidad ocupacional en los institutos experimentales de educación básica con orientación ocupacional (PEMEM). Así también en institutos municipales de educación básica, en modalidades flexibles de educación extraescolar presencial, semipresencial y a distancia, y otras modalidades distribuidas en el sector privado entre lo escolar y extraescolar. También se ofrece educación media diversificada en la modalidad regular en: institutos nacionales de educación diversificada (INED); institutos técnicos; institutos tecnológicos; institutos de ciencias comerciales; institutos de formación secretarial; escuelas e institutos normales; institutos municipales de educación diversificada; modalidades flexibles de educación extraescolar presencial, semipresencial y a distancia; y centros educativos del sector privado en escolar y extraescolar.

d. Educación técnico profesional

En Guatemala, se ofrece educación técnico profesional a adolescentes y jóvenes en la media básica, en modalidad no formal y en el nivel superior. Los institutos experimentales de educación básica con orientación ocupacional (PEMEM) incorporan asignaturas del área ocupacional (comercial, industrial y agropecuaria) a la educación media básica. Los egresados pueden seguir estudiando el nivel diversificado o dedicarse a un área específica de la producción. El sistema escolar cuenta con institutos técnicos, institutos tecnológicos y centros educativos privados en lo escolar y extraescolar.

El Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP), creado en 1972 por el decreto 17, ofrece capacitación y certificación de competencias laborales. Es el órgano técnico especializado en formación técnico profesional. Es una entidad descentralizada, no lucrativa, con patrimonio propio, fondos privativos y plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones.

Se ofrecen carreras técnicas de nivel superior en la universidad pública y en universidades privadas.

e. Educación superior

La educación superior está orientada a las personas que completaron el nivel medio ciclo diversificado. Expide títulos de nivel terciario (formación docente y educación técnica de nivel superior), de grado (licenciaturas) y de posgrado (especializaciones, maestrías y doctorados). El marco normativo que regula el nivel superior en Guatemala está conformado por la Constitución Política, la Ley Orgánica de la Universidad de San Carlos de Guatemala, la Ley de Universidades Privadas y la Ley de Colegiación Profesional Obligatoria

La política educativa está conformada por un conjunto de bienes, servicios y transferencias que los Estados movilizan para garantizar el derecho a la educación. El acceso, la permanencia, la adquisición de aprendizajes y la culminación del tramo escolar de los estudiantes dependen en gran medida de los recursos que los Estados orientan para garantizarlos. Estos recursos se concentran en –al menos– cuatro focos.

• Currículo y modelos de gestión: comprende todas las acciones orientadas a definir los contenidos de la educación, los materiales didácticos, los modelos de gestión institucional y la dinámica en que se inscriben los procesos de enseñanza y aprendizaje.
• Infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología en las escuelas: acciones dirigidas a mantener, ampliar, rehabilitar, equipar y dotar de tecnología a la red de servicios educativos, en todos sus niveles.
• Docentes: una gran parte de los recursos que orientan los Estados se destinan a formar, evaluar, acreditar y sostener el ejercicio de la docencia. Estas acciones consisten en: formación inicial, formación continua, carrera docente y aseguramiento de las condiciones básicas para el desarrollo del trabajo.
• Fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes: se trata de las acciones de fortalecimiento de la demanda educativa. Dentro del conjunto de las experiencias agrupadas en este foco, se destacan las que se apoyan en la transferencia directa de recursos financieros y de bienes (alimentos, textos escolares, uniformes, becas, entre otros) hacia las familias, a niños, niñas y adolescentes escolarizados o, incluso, hacia los responsables de la gestión de los establecimientos educativos.

A modo de síntesis, y sin pretensión de exhaustividad, pueden señalarse las siguientes observaciones.

En el foco currículo y modelos de gestión, se destacan los programas para lograr la culminación de las trayectorias escolares: el Programa de Educación Primaria para Estudiantes con sobreedad, el Programa Me supero, el Programa de Educación de Adultos por Correspondencia (PEAC), el Programa Centros Municipales de Capacitación y Formación Humana (CEMUCAF), entre otros.

En el foco infraestructura se priorizan las acciones dirigidas a mejorar la infraestructura escolar, enfocadas, especialmente, en su remozamiento.

En el foco docentes se destacan acciones de fortalecimiento de sus capacidades, como es el caso del Programa Académico de Desarrollo Profesional Docente (PADEP/D) y la realización de materiales especialmente diseñados para docentes como aquellos del Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de Educación Matemática del Ciclo Básico (GUATEMÁTICA).

En el foco políticas de fortalecimiento, el Ministerio de Educación dedica esfuerzos para sostener las trayectorias escolares a través de la provisión de alimentación, la asistencia médica a estudiantes mediante un seguro escolar y la dotación de materiales y recursos de enseñanza (valija didáctica).

El gobierno del sistema educativo se compone por el conjunto de disposiciones legales y procedimientos que establecen, distribuyen y regulan las responsabilidades de los organismos y actores en distintos aspectos que inciden en el funcionamiento global del sistema. De acuerdo con la perspectiva de este documento, se abordará desde tres dimensiones: a) la organización y el modelo de gestión de la educación; b) el financiamiento de la política educativa; c) los sistemas de información y evaluación.

3.3.1 La organización y el modelo de gestión de la educación

El Consejo Nacional de Educación es un órgano multisectorial educativo, encargado de conocer, analizar y aprobar, conjuntamente con el Despacho Ministerial, las principales políticas, estrategias y acciones de la administración educativa, tendientes a mantener y mejorar los avances que en materia de educación se hubiesen logrado.

El ministerio cuenta con direcciones generales de educación, que son dependencias técnico-administrativas con jurisdicción nacional, y se encargan de coordinar y cumplir las políticas y directrices que genera la Dirección Superior y orientar la ejecución de los planes, programas y actividades del sistema educativo nacional. Entre ellas, la Dirección General de Gestión de Calidad Educativa es el órgano a cargo de velar por la implementación del currículo nacional base, en cada uno de los niveles, modalidades, programas y proyectos de los subsistemas escolar conforme a las atribuciones que le otorga el Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Educación.

A su vez, cuenta con direcciones regionales de educación, dependencias técnico-administrativas creadas para desconcentrar y descentralizar las políticas y acciones educativas, adaptándolas a las necesidades y características regionales.

Finalmente, el Ministerio de Educación se organiza internamente en distintas áreas e instancias de dirección, coordinación y ejecución, que cumplen funciones específicas con respecto al diseño, la implementación y el seguimiento de la política educativa.

En Guatemala funcionan catorce universidades privadas, todas ellas instituciones autónomas. El Consejo de la Enseñanza Privada Superior tiene la responsabilidad de velar por el nivel académico en las universidades privadas, sin afectar su independencia. Está integrado por un delegado de la Universidad de San Carlos de Guatemala, dos delegados por las universidades privadas y un delegado electo por los presidentes de los colegios profesionales, que no ejerce cargo alguno en ninguna universidad.

3.3.2 El financiamiento de la política educativa

Guatemala es un país de organización institucional unitaria y asignación de recursos centralizada al sistema educativo. La normativa que regula y dispone sobre el financiamiento de la política educativa es la Ley de Educación Nacional (decreto legislativo 12/1991).

El modelo de financiamiento es por asignación de recursos del lado de la oferta. El art. 89 de la Ley de Educación Nacional señala que el Régimen Económico Financiero para la Educación Nacional está constituido por los recursos financieros no menores del 35% de los ingresos ordinarios del presupuesto general del Estado, incluyendo las otras asignaciones constitucionales, y por recursos provenientes de donaciones, aportes, subvenciones y cualquier otro tipo de transferencias corrientes y de capital, que provengan de personas individuales o jurídicas, nacionales o internacionales. Las transferencias provenientes de personas individuales o jurídicas, privadas, son deducibles del impuesto sobre la renta. También se cuenta con fondos privativos provenientes de cuentas escolares y actividades de autofinanciamiento que realizan las comunidades escolares de conformidad con el acuerdo gubernativo 399 del 3 de octubre de 1968. Los fondos obtenidos por concepto de cuotas de Operación Escuela deberán destinarse para financiar reparaciones de los centros educativos. Estos recursos serán administrados en concepto de fondo privativo por los comités de finanzas de cada escuela. Finalmente, hay aportes económicos de las municipalidades destinados para programas de inversión y/o funcionamiento, y otros que se obtienen de actividades de financiamiento diverso.

3.3.3 Sistemas de información y evaluación

El Instituto de Estadísticas (INE) es un organismo descentralizado encargado de recolectar, elaborar y publicar estadísticas oficiales. En lo que respecta a los datos educativos, consolida la información generada anualmente por diversas instituciones que brindan educación en Guatemala, como el Ministerio de Educación en sus niveles de preprimaria, primaria, básico y diversificado, y los correspondientes a la educación superior o terciaria, que se ofrece en catorce universidades privadas y la universidad estatal.

El Ministerio de Educación cuenta con instrumentos de medición y seguimiento de los principales indicadores estadísticos. La Dirección de Planificación tiene bajo su órbita la Subdirección de Análisis Estadístico e Información Educativa, encargada de monitorear y dar seguimiento a los indicadores y las estadísticas del sector a escala nacional, departamental, municipal y escolar. La información se consolida y publica mediante el Sistema Nacional de Indicadores Educativos.

Del Vicedespacho de Diseño y Verificación de la Calidad Educativa dependen la Dirección General de Monitoreo y Verificación de la Calidad (DIGEMOCA) y la Dirección General de Evaluación e Investigación Educativa (DIGEDUCA).

La DIGEMOCA es la dependencia del Ministerio de Educación encargada de verificar la calidad en el proceso educativo de manera sistemática y permanente. Entre sus funciones se encuentran el monitoreo del proceso educativo en el aula; la verificación de la existencia y funcionalidad de los bienes y servicios que ofrece el Ministerio de Educación; la recolección de información sobre infraestructura, asistencia e inscripción de estudiantes y docentes; y la aplicación de las pruebas elaboradas por DIGEDUCA.

La DIGEDUCA es la encargada de velar y ejecutar los procesos de evaluación e investigación educativa para asegurar la calidad del servicio, por medio del acopio de información puntual y apropiada para la toma de decisiones. En este marco, provee de información sobre la calidad de los aprendizajes, posibilitando al Ministerio de Educación planificar y ejecutar acciones de mejoramiento de las prácticas educativas y de rendición de cuentas; así como obtener insumos para el desarrollo de evaluaciones de impacto de políticas y programas.

En simultáneo, el país ha participado en distintas pruebas internacionales. Entre ellas se destacan SERCE en 2006, TERCE en 2013 y ERCE en 2019 del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE). En 2018 participó del Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA).

• Más de la mitad de los niños y las niñas asistieron al último año del nivel preprimario, mostrando una tendencia creciente entre 2000 y 2011, que decrece significativamente en 20% hacia 2014.