Guatemala

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Políticas y normativa

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Contenido

Fecha de actualización: diciembre de 2020

1. Resumen del marco normativo y estructura del sistema educativo nacional

2. Compromisos y obligaciones del Estado como garante del derecho a la educación

Cuando los Estados firman un tratado de derechos humanos, asumen la voluntad y el compromiso de crear las condiciones necesarias para transformar la situación en el sentido que allí se propone. El instrumento jurídico fija los principios de un nuevo pacto, que debieran guiar el horizonte de la política pública, dotar de sentido y legitimidad a las acciones que los Estados orienten para su cumplimiento efectivo.

En el marco del derecho, existen básicamente dos tipos de compromisos: aquellos que los Estados asumen en el ámbito internacional al ratificar instrumentos jurídicos regionales e internacionales, y los de alcance nacional, que se expresan generalmente en las leyes nacionales de educación. En el proceso de efectivización del derecho a la educación, los países avanzan en la armonización jurídica acorde a los compromisos asumidos y en la definición de un marco conceptual común desde donde interpretar las decisiones y las acciones que se lleven adelante. Es a partir del diseño y la formulación de planes, estrategias o políticas de gran alcance que los Estados direccionan y conducen las acciones orientadas a garantizar que todos los niños, niñas, adolescentes y jóvenes accedan y transiten la escuela, se gradúen e incorporen aprendizajes significativos.

El propósito de este documento es ofrecer información para dar cuenta de los avances de los Estados latinoamericanos en garantizar el pleno ejercicio del derecho a la educación.

2.1. Compromisos y obligaciones jurídicas en el ámbito internacional

Los instrumentos jurídicos de carácter internacional determinan los deberes y las obligaciones de los Estados en cuestiones relativas al respeto, la protección y el cumplimiento del derecho a la educación. El derecho internacional distingue entre instrumentos jurídicos vinculantes y no vinculantes. Los instrumentos vinculantes (principales convenciones y tratados) son aquellos a los que los Estados dan su consentimiento en obligarse legalmente –mediante su ratificación o adhesión– y, por lo tanto, asumen el compromiso de adecuar su normativa interna a los estándares internacionales. Por su parte, aquellos que no tienen carácter jurídicamente vinculante aportan una gran autoridad política y moral; a modo de ejemplo, la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Si bien los ODS no revisten obligatoriedad, las acciones que los países orienten para su implementación permiten vehiculizar el cumplimiento efectivo del derecho a la educación.

Guatemala ratificó y adhirió a diferentes instrumentos jurídicos que ayudaron a la conformación de un cuerpo normativo relevante. Entre ellos se destacan: la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza ratificada en 1963; la Convención sobre los Derechos del Niño ratificada en 1990; y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en 2016. En relación a esta última, el país busca armonizar sus objetivos a través de la Estrategia de articulación de la Agenda de Objetivos de Desarrollo Sostenible con el Plan y la Política Nacional de Desarrollo K´atun: nuestra Guatemala 2032.

2.2. Compromisos y obligaciones jurídicas en el ámbito nacional

Los Estados asumen compromisos y obligaciones a nivel internacional que adecúan normativamente al interior de sus ordenamientos jurídicos. Dentro de este compendio, la constitución expresa la protección más alta del derecho a la educación. Su texto funciona como marco para las leyes nacionales y las políticas públicas. Asimismo, las leyes generales de educación amplían las obligaciones del Estado respecto a este derecho, definen y distribuyen las responsabilidades relativas a la dinámica del funcionamiento de los sistemas educativos, su ordenamiento y estructura.

En Guatemala, el art.33 de la Ley de Educación Nacional establece como obligaciones del Estado garantizar la libertad de enseñanza y criterio docente; propiciar una educación gratuita y obligatoria dentro de los límites de edad que fija el reglamento; propiciar y facilitar la educación a los habitantes sin discriminación alguna; y garantizar el desarrollo integral de todo ser humano y el conocimiento de la realidad del país.

2.3. Planificación de la educación

Una de las formas de vincular la dimensión jurídica con las acciones programáticas es mediante los ejercicios de planificación. A través de los planes, los Estados legitiman, establecen prioridades y orientan el trabajo de los actores encargados de coordinar, ejecutar y monitorear las acciones destinadas a garantizar el derecho a la educación. En estos planes también suelen señalarse los enfoques y principios rectores que los guían.

La Política General de Gobierno 2020-2024 define, entre sus objetivos estratégicos, mejorar la calidad de vida de la ciudadanía guatemalteca, especialmente de los grupos más vulnerables y de las familias que se encuentran en estado de pobreza y pobreza extrema, por medio de la provisión y facilitación efectiva y oportuna de infraestructura social, priorizada en educación, salud, nutrición y vivienda popular. Entre los objetivos sectoriales, se destaca el mejoramiento del acceso en todos los niveles educativos; la implementación del sistema de protección de derechos de niños y niñas de las familias más vulnerables; la valorización del cuerpo docente y de sus competencias; la ampliación y el mejoramiento de la infraestructura escolar; y la elaboración de estrategias pedagógicas contextualizadas para la mejora de los logros de aprendizaje en aquellos centros educativos por debajo de la medial escolar nacional.

El Plan Estratégico de Educación 2016-2020 define los objetivos e indicadores de los ejes prioritarios: cobertura, calidad, equidad e inclusión, modalidades diversas de entrega escolar y extraescolar, espacios dignos y saludables para el aprendizaje, y gestión institucional.

 

3. Caracterización de la política educativa nacional

Este apartado hace foco en el conjunto de acciones que el Estado está orientando para garantizar el derecho a la educación. La caracterización de la política educativa se abordará desde tres dimensiones. En primer lugar, se describirá la estructura y el tamaño del sistema educativo. En segundo lugar, se buscará indagar y caracterizar el conjunto de intervenciones a través de las cuales se busca mantener el sistema educativo en funcionamiento. Este análisis se realizará haciendo foco en: 1) currículo y modelos de gestión institucional; 2) docentes; 3) infraestructura, tecnología y equipamiento; 4) transferencias de bienes y recursos financieros con el fin de fortalecer el sostenimiento de las trayectorias escolares. Finalmente, se buscará dar cuenta del gobierno del sistema, tanto en sus arreglos organizativos e institucionales como en el financiamiento de la política educativa, y los sistemas de información, seguimiento y rendición de cuentas.

3.1. Estructura del sistema educativo nacional

En la Ley de Educación Nacional (Decreto legislativo N° 12/1991), se define el sistema educativo como el conjunto ordenado e interrelacionado de elementos, procesos y sujetos a través de los cuales se desarrolla la acción educativa, de acuerdo con las características, necesidades e intereses de la realidad histórica, económica y cultural del país. El sistema educativo está conformado por dos subsistemas: el de educación escolar y el de educación extraescolar o paralela.

El subsistema de educación escolar está organizado en niveles, ciclos, grados y etapas de educación acelerada para personas adultas, con programas estructurados en los currículos establecidos. Los niveles que lo conforman son educación inicial, educación preprimaria (párvulos 1, 2 y 3), educación primaria y educación media (ciclo de educación básica y ciclo de educación diversificada).

El subsistema de educación extraescolar o paralela es una forma de realización del proceso educativo que el Estado y las instituciones proporcionan a la población que ha estado excluida o no ha tenido acceso a la educación escolar y a la que, habiéndolo tenido, desea ampliarla. Se caracteriza por enmarcarse en principios didáctico-pedagógicos, no estar sujeta a grados ni edades, y capacitar a las personas en el desarrollo de habilidades sociales, culturales y académicas. Las modalidades de alternancia, de enseñanza libre y educación a distancia son centrales en su funcionamiento. En Guatemala, como parte de este subsistema, el Ministerio de Educación ofrece primaria acelerada, ciclo básico y ciclo diversificado en modalidad flexible, cursos y certificación de competencias laborales, de forma presencial, semipresencial y a distancia con el Programa Nacional de Educación Alternativa (PRONEA) para adolescentes, personas jóvenes y adultas que, por diferentes razones, quedaron fuera del sistema escolarizado. En este subsistema también existe oferta educativa desde el sector privado.

El Comité Nacional de Alfabetización (CONALFA), entidad descentralizada, formada por los sectores público y privado, tiene una oferta educativa dirigida a personas de 15 años y más de edad con escolaridad inconclusa, en la etapa inicial de alfabetización y posalfabetización. 

Los centros educativos pueden ser públicos, por cooperativa, municipales o privados. Los centros por cooperativa son establecimientos no lucrativos, que funcionan para prestar servicios educativos por medio del financiamiento aportado por la municipalidad, los padres y las madres de familia y el Ministerio de Educación. Los centros privados deben ajustarse a los reglamentos y disposiciones aprobados por el Ministerio de Educación, que a la vez tiene la responsabilidad de velar por su correcta aplicación y cumplimiento.

La Ley de dignificación y catalogación del magisterio nacional (Decreto N° 1485/1961) rige las relaciones de los miembros del magisterio nacional con el Estado en los niveles preprimaria, primaria, secundaria y normal, educación vocacional y técnica, educación especial, y en las áreas de trabajo técnico o técnico-administrativo.

El art. 76 de la Constitución dispone que la administración del sistema educativo debe ser descentralizada y regionalizada, y que, en las escuelas establecidas en zonas de predominante población indígena, la enseñanza debe impartirse preferentemente en forma bilingüe.

La Dirección General del Currículo (DIGECUR) define el currículo nacional base para el nivel inicial y preprimaria, primaria, ciclo básico y diversificado, modalidades educativas especiales y por pueblos indígenas.

a. Educación Inicial y preprimaria

En la Ley de Educación Nacional se diferencian dos tramos de educación destinados a niños y niñas de 0 a 6 años: inicial y preprimaria. Se ofrece educación inicial a niños y niñas hasta los 3 años en modalidad no formal. Las casas cuna y guarderías atienden a niños y niñas hasta los 2 años. Los centros de estimulación atienden a niños y niñas de 2 y 3 años. La educación preprimaria está destinada a niños y niñas de 4 a 6 años, se ofrece tanto en el sector público como privado y se debe impartir de forma obligatoria.

b. Educación primaria

La educación primaria está destinada a niños, niñas y adolescentes de 7 a 12 años. Es obligatoria. Comprende seis años de estudio divididos en dos ciclos de tres años cada uno: ciclo de educación fundamental y ciclo de educación complementaria.

c. Educación media básica y media diversificada

La educación de nivel medio comprende un ciclo básico o de formación general, de tres años de duración, y un ciclo diversificado o de formación profesional, cuya duración es de dos o tres años, según la carrera elegida.

Se ofrece educación media básica en modalidad regular en institutos nacionales de educación básica (INEB); en modalidad telesecundaria en los institutos nacionales de educación básica de telesecundaria; en modalidad por alternancia en los núcleos familiares educativos para el desarrollo (NUFED); en modalidad por cooperativa en los institutos por cooperativa de enseñanza; y en modalidad ocupacional en los institutos experimentales de educación básica con orientación ocupacional (PEMEM). Así también en institutos municipales de educación básica, en modalidades flexibles de educación extraescolar presencial, semipresencial y a distancia, y otras modalidades distribuidas en el sector privado entre lo escolar y extraescolar. También se ofrece educación media diversificada en la modalidad regular en: institutos nacionales de educación diversificada (INED); institutos técnicos; institutos tecnológicos; institutos de ciencias comerciales; institutos de formación secretarial; escuelas e institutos normales; institutos municipales de educación diversificada; modalidades flexibles de educación extraescolar presencial, semipresencial y a distancia; y centros educativos del sector privado en escolar y extraescolar.

d. Educación técnico profesional

En Guatemala, se ofrece educación técnico profesional a adolescentes y jóvenes en la media básica, en modalidad no formal y en el nivel superior. Los institutos experimentales de educación básica con orientación ocupacional (PEMEM) incorporan asignaturas del área ocupacional (comercial, industrial y agropecuaria) a la educación media básica. Los egresados pueden seguir estudiando el nivel diversificado o dedicarse a un área específica de la producción. El sistema escolar cuenta con institutos técnicos, institutos tecnológicos y centros educativos privados en lo escolar y extraescolar.

El Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP), creado en 1972, ofrece capacitación y certificación de competencias laborales. Es el órgano técnico especializado en formación técnico profesional. Es una entidad descentralizada, no lucrativa, con patrimonio propio, fondos privativos y plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones.

Se ofrecen carreras técnicas de nivel superior en la universidad pública y en universidades privadas.

e. Educación superior

La educación superior está orientada a las personas que completaron el nivel medio ciclo diversificado. Expide títulos de nivel terciario (formación docente y educación técnica de nivel superior), de grado (licenciaturas) y de posgrado (especializaciones, maestrías y doctorados). El marco normativo que regula el nivel superior en Guatemala está conformado por la Constitución Política, la Ley Orgánica de la Universidad de San Carlos de Guatemala, la Ley de Universidades Privadas y la Ley de Colegiación Profesional.

La Universidad de San Carlos de Guatemala (única universidad de gestión estatal) es una institución autónoma con personalidad jurídica. Dirige, organiza y desarrolla la educación superior del Estado y la educación profesional universitaria estatal.

En Guatemala funcionan catorce universidades privadas. Son instituciones autónomas. El Consejo de la Enseñanza Privada Superior tiene la responsabilidad de velar por el nivel académico en las universidades privadas, sin menoscabo de su independencia. Está integrado por un delegado de la Universidad de San Carlos de Guatemala, dos delegados por las universidades privadas y un delegado electo por los presidentes de los colegios profesionales, que no ejerce cargo alguno en ninguna universidad. Estas universidades se rigen por la Constitución Política de la República de Guatemala, la Ley de Universidades Privadas y el Reglamento de la Ley de Universidades Privadas.

Además de los aspectos estructurales, una parte de la caracterización de la política educativa consiste en el dimensionamiento del tamaño del sistema educativo. Según los datos de UIS para 2018, la distribución de estudiantes en Guatemala según el nivel educativo fue la siguiente: 23.001 del nivel inicial; 603.637 de preprimaria; 2.362.116 de nivel primario; 805.074 de secundaria baja; 422.117 de secundaria alta; y 366.674 correspondientes al nivel terciario (2015). Entre los docentes, se registró un total de 116.577 para el nivel primario, 65.176 en la secundaria baja y 51.776 secundaria alta.

 

3.2. Política educativa nacional

La política educativa está conformada por un conjunto de bienes, servicios y transferencias que los Estados movilizan para garantizar el derecho a la educación. El acceso, la permanencia, la adquisición de aprendizajes y la culminación del tramo escolar de los estudiantes dependen en gran medida de los recursos que los Estados orientan para garantizarlos. Estos recursos se concentran en –al menos– cuatro focos.

▪ Currículo y modelos de gestión: comprende todas las acciones orientadas a definir los contenidos de la educación, los materiales didácticos, los modelos de gestión institucional y la dinámica en que se inscriben los procesos de enseñanza y aprendizaje.

▪ Infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología en las escuelas: acciones dirigidas a mantener, ampliar, rehabilitar, equipar y dotar de tecnología a la red de servicios educativos.

▪ Docentes: una gran parte de los recursos que orientan los Estados se destinan a formar, evaluar, acreditar y sostener el ejercicio de la docencia. Estas acciones consisten en: formación inicial, formación continua, carrera docente y aseguramiento de las condiciones básicas para el desarrollo del trabajo.

▪ Fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes: se trata de las acciones de fortalecimiento de la demanda educativa. Dentro del conjunto de las experiencias agrupadas en este foco, se destacan las que se apoyan en la transferencia directa de recursos financieros y de bienes (alimentos, textos escolares, uniformes, entre otros) hacia las familias, a niños, niñas y adolescentes escolarizados o, incluso, hacia los responsables de la gestión de los establecimientos educativos.

 

Una mirada desde los recursos que Guatemala está movilizando para garantizar el derecho a la educación, de modo general y sin pretensión de exhaustividad, permite realizar las siguientes observaciones.

Guatemala despliega múltiples esfuerzos en el mejoramiento de la calidad de los aprendizajes. Los lineamientos conceptuales se organizan en el Marco General para la Transformación Curricular (2003) y se consolidan en el currículo nacional base (CNB). Dentro de las acciones relacionadas con el currículo y modelos de gestión, se destacan los avances en el despliegue de acciones con foco en atender las trayectorias escolares inconclusas o interrumpidas. Entre las diversas estrategias, se destacan las desarrolladas por la Dirección General de Educación Extraescolar, que hacen foco en la adopción de formatos flexibles del servicio educativo. Las acciones relativas a la alfabetización son coordinadas por CONALFA, y para niños y niñas de distintas etnias que ingresarán a primer grado y no asistieron al nivel preescolar, la oferta educativa de los CENACEP. En otros ámbitos, como el caso de los NUFED, se ofrece una educación de carácter autogestiva en áreas campesinas e indígenas, con el apoyo de organizaciones nacionales e internacionales.

En cuanto al foco de intervención infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología, tienen centralidad las acciones tendientes a fortalecer la conectividad y el equipamiento digital de escuelas y estudiantes a través de los programas Escuelas del Futuro y Tecnología para educar.

Se observa que las acciones orientadas al mejoramiento de la inclusión y calidad educativa, en sus distintas dimensiones, desde la retención de estudiantes con riesgo de abandono escolar, la introducción de nuevas tecnologías en el aula o la implementación de nuevos formatos o modelos educativos, implican en simultáneo acciones de fortalecimiento de las capacidades docentes.

Finalmente, el Ministerio de Educación destina diversos recursos para fortalecer las condiciones de niños y niñas, y sostener las trayectorias escolares, a través de la provisión de alimentación y la asistencia médica del estudiantado a través de un seguro escolar. Se destaca el Bono Social (ex Bono Seguro) como mecanismo de transferencia de recursos financieros sumamente útil para garantizar un piso mínimo de bienestar para las familias con claras desventajas sociales.

 

3.3. El gobierno del sistema educativo

El gobierno del sistema educativo se compone por el conjunto de disposiciones legales y procedimientos que establecen, distribuyen y regulan las responsabilidades de los organismos y actores en distintos aspectos que inciden en el funcionamiento global del sistema. De acuerdo a la perspectiva de este documento, se abordará desde tres dimensiones: a) la organización y el modelo de gestión de la educación; b) el financiamiento de la política educativa; c) los sistemas de información y evaluación.

3.3.1 La organización y el modelo de gestión de la educación

Según lo que establece la Ley de Educación Nacional, el Despacho Ministerial está a cargo del ministro, quien es la máxima autoridad. Acorde a las funciones establecidas en el art. 194 de la Constitución Política de la República de Guatemala, es responsable, en coordinación con el Consejo Nacional de Educación, de establecer las políticas educativas del país, de garantizar su operatividad y la del sistema educativo en todos los niveles e instancias que lo conforman.

El Consejo Nacional de Educación es un órgano multisectorial educativo, encargado de conocer, analizar y aprobar, conjuntamente con el Despacho Ministerial, las principales políticas, estrategias y acciones de la administración educativa, tendientes a mantener y mejorar los avances que en materia de educación se hubiesen logrado.

El ministerio cuenta con direcciones generales de educación, que son dependencias técnico-administrativas con jurisdicción nacional, y se encargan de coordinar y cumplir las políticas y directrices que genera la Dirección Superior y orientar la ejecución de los planes, programas y actividades del sistema educativo nacional. Entre ellas, la Dirección General de Gestión de Calidad Educativa es el órgano a cargo de velar por la implementación del currículo nacional base, en cada uno de los niveles, modalidades, programas y proyectos de los subsistemas escolar conforme a las atribuciones que le otorga el Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Educación.

A su vez, cuenta con direcciones regionales de educación, dependencias técnico-administrativas creadas para desconcentrar y descentralizar las políticas y acciones educativas, adaptándolas a las necesidades y características regionales.

Finalmente, el Ministerio de Educación se organiza internamente en distintas áreas e instancias de dirección, coordinación y ejecución, que cumplen funciones específicas con respecto al diseño, la implementación y el seguimiento de la política educativa.

3.3.2 El financiamiento de la política educativa

Guatemala es un país de organización institucional unitaria y asignación de recursos centralizada al sistema educativo. La normativa que regula y dispone sobre el financiamiento de la política educativa es la Ley de Educación Nacional (Decreto legislativo No 12).

El modelo de financiamiento es por asignación de recursos del lado de la oferta. El art. 89 de la Ley de Educación Nacional señala que el Régimen Económico Financiero para la Educación Nacional está constituido por los recursos financieros no menores del 35% de los ingresos ordinarios del presupuesto general del Estado, incluyendo las otras asignaciones constitucionales, y por recursos provenientes de donaciones, aportes, subvenciones y cualquier otro tipo de transferencias corrientes y de capital, que provengan de personas individuales o jurídicas, nacionales o internacionales. Las transferencias provenientes de personas individuales o jurídicas, privadas, son deducibles del impuesto sobre la renta. También se cuenta con fondos privativos provenientes de cuentas escolares y actividades de autofinanciamiento que realizan las comunidades escolares de conformidad con el Acuerdo gubernativo No 399 del 3 de octubre de 1968. Los fondos obtenidos por concepto de cuotas de Operación Escuela deberán destinarse para financiar reparaciones de los centros educativos. Estos recursos serán administrados en concepto de fondo privativo por los comités de finanzas de cada escuela. Finalmente, hay aportes económicos de las municipalidades destinados para programas de inversión y/o funcionamiento, y otros que se obtienen de actividades de financiamiento diverso.

3.3.3 Sistemas de información y evaluación

El Instituto de Estadísticas (INE) es un organismo descentralizado encargado de recolectar, elaborar y publicar estadísticas oficiales. En lo que respecta a los datos educativos, consolida la información generada anualmente por diversas instituciones que brindan educación en Guatemala, como el Ministerio de Educación en sus niveles de preprimaria, primaria, básico y diversificado, y los correspondientes a la educación superior o terciaria, que se ofrece en catorce universidades privadas y la universidad estatal.

El Ministerio de Educación cuenta con instrumentos de medición y seguimiento de los principales indicadores estadísticos. La Dirección de Planificación tiene bajo su órbita la Subdirección de Análisis Estadístico e Información Educativa, encargada de monitorear y dar seguimiento a los indicadores y las estadísticas del sector a escala nacional, departamental, municipal y escolar. La información se consolida y publica mediante el Sistema Nacional de Indicadores Educativos.

Del Vicedespacho de Diseño y Verificación de la Calidad Educativa dependen la Dirección General de Monitoreo y Verificación de la Calidad (DIGEMOCA) y la Dirección General de Evaluación e Investigación Educativa (DIGEDUCA).

DIGEMOCA es la dependencia del Ministerio de Educación encargada de verificar la calidad en el proceso educativo de manera sistemática y permanente. Entre sus funciones se encuentran el monitoreo del proceso educativo en el aula; la verificación de la existencia y funcionalidad de los bienes y servicios que ofrece el Ministerio de Educación; la recolección de información sobre infraestructura, asistencia e inscripción de estudiantes y docentes; y la aplicación de las pruebas elaboradas por DIGEDUCA.

DIGEDUCA es la encargada de velar y ejecutar los procesos de evaluación e investigación educativa para asegurar la calidad del servicio, por medio del acopio de información puntual y apropiada para la toma de decisiones. En este marco, provee de información sobre la calidad de los aprendizajes, posibilitando al Ministerio de Educación planificar y ejecutar acciones de mejoramiento de las prácticas educativas y de rendición de cuentas; así como obtener insumos para el desarrollo de evaluaciones de impacto de políticas y programas.

DIGEDUCA es el organismo responsable de las evaluaciones de aprendizajes y competencias. Anualmente desde 2006 implementa la Evaluación Nacional de Graduandos en estudiantes de 3.er grado, con el propósito de certificar su conclusión de grado o ciclo. En 2010, 2013, 2014 y 2019 se implementó la Evaluación Nacional de Primaria en 3.er y 6.to grado para medir los niveles de lectura y matemática. Asimismo, la Evaluación de Tercero Básico en 2013 y 2019, con el objetivo de monitorear el desempeño de los adolescentes de 3.ro de la media básica.

En simultáneo, el país ha participado en distintas pruebas internacionales. Entre ellas se destacan SERCE en 2006, TERCE en 2013 y ERCE en 2019 del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE). En 2018 participó del Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA).

En 2019, Guatemala presentó la Revisión Nacional Voluntaria 2019 de los objetivos de la Agenda 2030, en la que se busca mostrar en qué punto está situado el país y cuánto le falta para lograr los objetivos que allí se propone.

 

4. La efectividad de la política educativa

Acceso, participación, trayectoria educativa y logros de aprendizaje.

Este apartado tiene como propósito ofrecer información sustantiva para realizar una aproximación a la efectividad de la política educativa, mediante el análisis de una serie de indicadores que permiten dar cuenta de la situación en que se encuentran niñas, niños, adolescentes, jóvenes y personas adultas con respecto al derecho a la educación.

4.1. Nivel educativo de la población

▪ La proporción de personas en situación de analfabetismo muestra una tendencia decreciente, siendo mayor la disminución entre personas que residen en áreas urbanas y provenientes de hogares de bajos ingresos.

▪ El promedio de años de escolarización de la población registra un leve aumento, aunque sigue siendo bajo en comparación con otros países de la región.

▪ La proporción de personas adultas que finalizó la secundaria se mantuvo relativamente estable durante el periodo 2006-2014, siendo mayor el aumento entre personas provenientes de áreas rurales y hogares socialmente más desfavorecidos.

4.2. Educación inicial

▪ Casi la mitad de los niños y las niñas asistieron al último año del nivel preprimario, mostrando una tendencia decreciente a lo largo del periodo estudiado.

4.3. Educación primaria

▪ La cantidad de varones y mujeres que asistieron al nivel primario muestra una tendencia oscilante, registrando un incremento porcentual hacia 2011 y una disminución en 2014.

▪ Se observa un aumento entre quienes lograron finalizar la educación primaria, evidenciando una brecha de 22 puntos porcentuales entre las personas provenientes de hogares con bajos y altos ingresos.

4.4. Educación secundaria

▪ Se evidencia un aumento en los últimos años en la asistencia a la secundaria baja, sobre todo entre personas que residen en áreas rurales y provenientes de hogares de ingresos medios y en menor medida de bajos ingresos.

▪ El periodo 2006-2014 experimenta un crecimiento de los estudiantes que asistieron la secundaria alta, levemente mayor entre mujeres, habitantes de áreas rurales y hogares de ingresos medios. En 2014 la brecha entre quienes asisten a la secundaria alta muestra una diferencia de 33,2 puntos porcentuales entre los hogares de mayores y menores ingresos.

▪ Se observa un aumento entre quienes lograron finalizar el nivel secundario hacia 2011 y una disminución de la sobreedad escolar.

4.5. Educación superior

▪ Durante el periodo 2006-2014 disminuyó la proporción de personas que asistieron a la educación superior.

▪ Entre la población adulta que logró finalizar la educación terciaria y universitaria se observa una tendencia decreciente, sobre todo en varones, en áreas urbanas y personas provenientes de hogares de altos ingresos.

4.6. Becas y programas de transferencias condicionadas

▪ Se observa una tendencia creciente en la proporción de estudiantes de primaria y secundaria que perciben algún tipo de beca, siendo mayor este aumento entre quienes se encuentran cursando el nivel primario.

5. Desafíos de la política educativa

A lo largo de este documento se intentó mostrar los avances a partir de los compromisos asumidos, haciendo foco en el conjunto de acciones que el país llevó adelante y los resultados de estos esfuerzos. Desde la firma y ratificación de los distintos instrumentos jurídicos internacionales, Guatemala asumió el compromiso y la obligación de garantizar el derecho a la educación. Gradualmente fue armonizando su cuerpo normativo y sus acciones programáticas según los principios previstos en los textos jurídicos. 

En los principales instrumentos de planificación, Guatemala se propone jerarquizar una meta estratégica de desarrollo que abarque principios de calidad y aprendizaje, participación de la población y terminalidad en el sistema educativo, así como un servicio de educación incluyente y gratuito. En el informe voluntario sobre la Agenda 2030, el país identifica como problemáticas la deserción, repitencia y sobreedad del estudiantado, que inciden en las dificultades en la adquisición de competencias y capacidades suficientes de la población para su desarrollo. Esto se encuentra estrechamente vinculado con que el país aún presenta dificultades para atender capacidades distintas del estudiante y, en virtud de ello, retenerlo en el sistema. El mismo documento señala que –siendo Guatemala un país plurilingüe– se observa que la población indígena cuenta con pocas opciones de formación educativa en su propio idioma y cultura, lo cual tiene como consecuencia inmediata la repitencia escolar. La incorporación del estudiante al trabajo, la migración internacional y, en menor escala, movilidad interna de la población constituyen otros factores relacionados con la deserción escolar. El plan de Desarrollo K’atun además agrega que se observa un vacío en las oportunidades de formación técnica y en el acceso a tecnología de la información y comunicación; en parte debido a que la oferta educativa en el ciclo diversificado es principalmente proporcionada por el sector privado y que el presupuesto por estudiante en el sector público es escaso. Entre los desafíos que el Ministerio de Educación tiene por delante, se encuentran mejorar y ampliar la infraestructura y la información sobre la disponibilidad de centros educativos.

Pese a los problemas que se advierten en el sector, se destacan los esfuerzos por mejorar las competencias y aprendizajes de los estudiantes (sobre todo en matemática, donde se presentan los resultados más bajos), la calidad educativa a través de la elaboración de lineamientos y marcos conceptuales curriculares, el fortalecimiento de las capacidades docentes y el desarrollo de modelos educativos flexibles dentro de la oferta extraescolar. Sobre esto último, desde el Ministerio de Educación se presenta una oferta educativa diversa para los estudiantes que se encuentran fuera del sistema educativo o que cuentan con dificultades para poder llevar adelante sus trayectorias escolares.

Una mirada de largo plazo muestra una tendencia oscilante y en algunos casos decreciente de los principales indicadores educativos. En este marco, Guatemala tiene entre sus principales desafíos educativos expandir la matrícula de niños y niñas del nivel preprimario, fortalecer la permanencia de estudiantes en el nivel primario y, sobre todo, mejorar las condiciones para el acceso, la permanencia y culminación de la escolarización en el nivel secundario, especialmente en los últimos años, donde la asistencia es muy baja, rondando casi el 23%.

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CON EL APOYO DE:

Fecha de actualización: marzo de 2020

1. Información de contexto

La República de Guatemala se encuentra ubicada en el extremo noroccidental de América Central. Limita al oeste y al norte con los Estados Unidos Mexicanos, al este con Belice y el Golfo de Honduras, al sureste con la República de Honduras y República de El Salvador, y al sur con el océano Pacífico. Tiene una superficie continental de 108.889 km2 y está dividida en 22 departamentos y 340 municipios. Alejandro Eduardo Giammattei Falla fue elegido presidente para el período 2020-2024.

Acceso a la tabla "Principales indicadores del país y promedio regional."

 

2. Guatemala frente a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)

Guatemala suscribe a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)¹ el 26 de enero de 1990, el 6 de junio de 1990 la ratifica ante la Secretaría de Naciones Unidas, entrando en vigor el 2 de septiembre del mismo año. A nivel interno aprueba la CDN a través del Decreto Nº 27 de 1990 y le otorga rango supranacional dentro de su ordenamiento jurídico.

La CDN cuenta con tres Protocolos facultativos específicos que la amplían². El primer protocolo facultativo relativo a la participación de niños en los conflictos armados, y el segundo sobre la venta de niños, prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía, se ratificaron conjuntamente el 9 de mayo de 2002 ante la Secretaría de la ONU. El tercer y más reciente protocolo facultativo relativo a la aceptación del procedimiento de comunicaciones, adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 19 de diciembre de 2011, se encuentra a la espera de ser aceptado por la República de Guatemala.

Acceso al gráfico "Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos."

 

2.1. Informes periódicos presentados ante el Comité de los Derechos del Niño y Observaciones finales del Comité

En cumplimiento de los compromisos asumidos al momento de ratificar la CDN y sus Protocolos facultativos, los Estados partes deben presentar informes periódicos cada cinco años ante el Comité de los Derechos del Niño, sobre los avances y medidas adoptadas en materia de promoción y protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes a nivel interno. El Comité de la CDN, en base al estudio del informe entregado por el país, los informes de expertos independientes, de la sociedad civil y de ONGs, emite las observaciones finales en respuesta al informe periódico presentado por el Estado parte.

Acceso a la tabla "Avances en el cumplimiento de los derechos reconocidos en la CDN."

 

2.2. La institucionalidad al servicio de la Protección Integral de los Derechos de la Infancia

Guatemala promulgó la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (PINA) a través del Decreto Nº 27 de 2003, instrumento jurídico de integración familiar y promoción social, el cual busca el desarrollo integral y sostenible de la niñez y adolescencia en el territorio nacional. Posiciona el interés superior como garantía frente a toda decisión que se adopte contra los niños, niñas y adolescentes, asegurando el ejercicio y disfrute de sus derechos, respetando los vínculos familiares, origen étnico, religioso, cultural y lingüístico teniendo en cuenta siempre su opinión en función de la edad y madurez. Corresponde al Estado el deber de promover y adoptar medidas necesarias para proteger a la familia, jurídica y socialmente, así como garantizarle a padres, madres y tutores, el cumplimiento de sus obligaciones. Así mismo otorga una protección jurídica preferente a la niñez. Establece la Comisión Nacional de la Niñez y la Adolescencia, responsable de la formulación de las políticas de protección integral de la niñez y la adolescencia, de velar por su cumplimiento y de adoptar las acciones pertinentes que lleven a la mayor eficiencia dicha protección.

Las autoridades competentes para el restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes en el territorio nacional están a cargo de la Defensoría de los Derechos de la Niñez y Adolescencia. Se trata de un organismo encargado de la defensa, protección y divulgación de los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes ante la sociedad en general, así como el efectivo cumplimiento de las disposiciones establecidas en el marco constitucional, la CDN y demás instrumentos internacionales en la materia. Además es el encargado de supervisar instituciones gubernamentales y no gubernamentales que atienden a niños, niñas y adolescentes para verificar las condiciones en que estas se encuentran, realizar acciones de prevención dirigidas a la protección de la niñez, coordinar con el director de promoción y educación de la procuraduría acciones encaminadas a promover y educar a la población infantil, jóvenes y adultos en los derechos y deberes de la niñez y los mecanismos de protección.

La Procuraduría de la Niñez y la Adolescencia (PNA) es la entidad encargada de la promoción y representación de la protección de los derechos e interés superior de las niñas, niños y adolescentes. Entre las funciones y competencias se destacan: representar legalmente a los niños, niñas y adolescentes cuando carezcan de ella; presentar denuncia ante el Ministerio Público cuando se comete delito en contra de niños, niñas y adolescentes, y defender sus intereses; emitir opinión jurídica en los procesos judiciales, notariales y administrativos garantizando sus derechos. El Procurador General de la Nación es la autoridad superior de la Procuraduría General de la Nación, ejerce la representación del Estado, y es nombrado por el Presidente de la República.

 

3. La política pública para la Primera Infancia

3.1. Planificación

Los Estados desarrollan estrategias orientadas a direccionar y conducir el conjunto de acciones que destinan al cumplimiento efectivo de los derechos de los niños y niñas durante la primera infancia. En muchos casos, los ejercicios de planificación estratégica dan lugar a documentos a los cuales se los denomina planes, estrategias o políticas de gran alcance. Si bien la CDN orienta la actividad de los Estados, no fija su contenido específico. Éstos tienen que ajustar la orientación de la política pública existente a los principios que propone la CDN. Esto implica precisar un marco conceptual común desde el cual interpretar las decisiones y las acciones que se promueven y las que se llevan adelante.

La Política Pública de Desarrollo Integral de la Primera Infancia, “Guatemala invierte en el desarrollo integral de la primera infancia 2010-2020”, establece los objetivos estratégicos y los mecanismos de coordinación entre los organismos que proveen bienes, servicios y transferencias a embarazadas, niñas y niños pequeños. Su propósito es contribuir a la conformación de un sistema integral de protección de los derechos de la primera infancia. Con el diseño y puesta en marcha de esta política se posiciona a la Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia de la República como el órgano coordinador del sistema, y se definen los objetivos específicos y las prestaciones asociadas a cada organismo sectorial.

Con la Política de Protección Integral a la Niñez y la Adolescencia 2017-2032, la Comisión Nacional de la Niñez y la Adolescencia presenta y organiza los ejes y acciones de la política. Con ello se busca unificar las prioridades y enfoques de las instituciones del Estado para hacer efectivos los derechos de los niños, niñas y adolescentes, promueve una mayor la coordinación e integralidad en las acciones emprendidas por las instituciones gubernamentales, las organizaciones no gubernamentales y la cooperación internacional, para generar sostenibilidad en la ejecución y plantear un marco para el monitoreo del cumplimiento de los derechos humanos de la niñez y adolescencia. La política considera niño o niña a toda persona desde su concepción hasta que cumple trece años de edad.

La oferta de la educación inicial y preescolar la gestiona el Ministerio de Educación. En la Ley de Educación se diferencian dos tramos de educación destinados a niños y niñas de 0 a 6 años: inicial y preprimaria. Se ofrece educación inicial a niños y niñas hasta los 3 años en modalidad no formal. Las “Casas Cuna” y guarderías atienden niños y niñas hasta los 2 años. Los centros de estimulación atienden niños y niñas de entre 2 y 3 años. La educación preprimaria es obligatoria, se ofrece en colegios infantiles y está destinada a niños y niñas de 4 a 6 años. Se ofrece en modalidad regular y modalidad bilingüe. En 2016 se presenta el presenta el Plan Estratégico de Educación 2016-2020. Este plan constituye un instrumento para implementar las políticas y estrategias encaminadas a mejorar los servicios educativos, con un enfoque integral.

 
 

3.2. Intervenciones

Una aproximación hacia las formas en que los distintos Estados de la región están avanzando hacia la implementación de Sistemas Integrales de Protección de Derechos implica hacer foco en todas las acciones que están direccionadas hacia la primera infancia. La matriz de análisis que emerge del estudio de la política actual para primera infancia en América Latina se compone de los distintos núcleos de intervención en los cuales los Estados concentran la mayor parte de la actividad estatal orientada a niñas y niños en sus primeros años de vida. Pero el análisis de las políticas de primera infancia en la región permite también identificar momentos en los cuales se distribuyen y se articulan las intervenciones a lo largo del tramo que conforma la etapa del ciclo vital. A continuación, se ampliarán estos dos componentes de la matriz utilizada para el análisis de la política para la primera infancia en la región.

Los núcleos de intervención que emergen del análisis de la política de primera infancia son: salud, cuidado y educación, y restitución de derechos vulnerados. En la actualidad, la agenda de la primera infancia reconoce y dialoga con estos tres grandes flujos de acción donde se concentra mayor actividad estatal.

El primer núcleo, en el cual se concentra una parte importante de la actividad estatal y es el que más historia tiene, hace foco en la atención de salud de las embarazadas, los niños y las niñas. El actor institucional central es el sistema de salud. Un rasgo importante es su pretensión de universalidad. Hoy por hoy, se registra un consenso muy fuerte en torno a que todas las mujeres gestantes, los niños y niñas tienen que tener garantizado el acceso oportuno a servicios de salud de calidad. Desde el momento de la gestación se despliegan un conjunto de intervenciones que se extienden a lo largo del ciclo vital del niño y la niña. Durante el primer año de vida, estas acciones se intensifican considerablemente y se centran básicamente en el seguimiento y control de la salud, estado nutricional y prevención de enfermedades. Estas prestaciones se desarrollan en los distintos dispositivos sanitarios de los tres niveles de atención que trabajan de manera articulada, que se organizan según los problemas de salud que resuelven y no por las prestaciones que estos brindan. Aquí se observa cómo los distintos dispositivos de salud despliegan sus capacidades en el territorio y atienden las dimensiones del desarrollo biofísico y nutricional –al igual que las vulnerabilidades asociadas a la gestación y al parto– como la alimentación, la lactancia, la salud mental y los cuidados fundamentales.

El segundo núcleo en que se concentra la actividad estatal, con una historia aún más reciente, la constituyen los esfuerzos para garantizar la atención, el cuidado y la educación en la infancia. En particular, en el desarrollo de las capacidades cognitivas, afectivas, emocionales, y sociales de niños y niñas pequeños; en las habilidades parentales de las madres, padres y cuidadores directos; y en el alivio de la carga de cuidado que enfrentan las familias durante la etapa de crianza. En este flujo participan una variedad de actores institucionales y profesionales de diversas disciplinas. Es una vertiente que, al igual que la anterior, acumula una intensa experiencia de territorialización de acciones, trabajo en contextos diversos, en donde el sector de salud también tiene una presencia muy importante.

Las acciones orientadas a la protección y cuidado de la infancia se nutren de un conjunto diverso de instrumentos de políticas. A través de talleres en espacios públicos (jardines, escuelas, centros comunitarios) o visitas domiciliarias, se busca acompañar a las familias y fortalecerlas en sus habilidades parentales. Estos espacios constituyen instancias en las que se problematizan distintas dimensiones de la crianza, a la par que funciona como nexo para la articulación de otros servicios públicos. Otro tipo de intervenciones que hacen foco en el desarrollo de capacidades se basa en la atención institucionalizada de niños y niñas. Se trata de espacios en donde las familias dejan a sus hijos al cuidado de otros adultos durante un tiempo previamente establecido. Consiste en una oferta variada de servicios que atiende de forma directa a los niños y niñas, cuyas modalidades son diversas: centros de desarrollo infantil, hogares para niños sin cuidados parentales, espacios comunitarios, que por lo general dependen del Ministerio de Desarrollo Social o algún área semejante a nivel provincial o municipal. Muchos de estos servicios nacieron como experiencias comunitarias de cuidado en contextos en donde el Estado se encontraba ausente. En gran medida porque estos servicios no solo brindan atención directa a los niños y niñas, sino que también permiten aliviar la carga de cuidado que enfrentan las familias liberando tiempo para que los adultos puedan trabajar fuera del hogar. Esta es una de las razones por las cuales el debate en torno a estos servicios atraviesa y articula la agenda de la primera infancia con la agenda de los cuidados impulsada por los movimientos de mujeres. Un rasgo común de esta oferta de servicios es que, en contraste con la primera vertiente relacionada con la atención de la salud, estas focalizan en los sectores más vulnerables. Es una red de servicios focalizada y presenta variaciones respecto de la calidad, la pertinencia del servicio que brindan, y la supervisión y apoyo que reciben por parte del Estado.

En este foco también confluyen los servicios educativos correspondientes al nivel inicial. El actor institucional que ofrece y garantiza el servicio es el Ministerio de Educación u organismos análogos. Aquí lo que se observa es la pretensión de universalizar el nivel inicial a edades más tempranas, que en la actualidad, establece la obligatoriedad en la mayoría de los países a la edad de 4 y 5 años. 

Por último, se identificó un tercer núcleo de intervenciones, que se orientan a la restitución de derechos vulnerados. Se caracteriza por ser intensivo en recursos normativos, donde el poder judicial tiene una presencia importante, pero en la que también participan otras áreas del Estado, como los organismos del sistema de seguridad social y los ministerios de desarrollo social. Algunos de los focos de intervención más relevantes son la prevención y la asistencia a los niños y niñas víctimas de trata o explotación sexual y de los niños y niñas víctimas de otros tipos de violencia. Otro foco de intervención es la restitución del derecho de los niños y niñas que no cuentan con cuidados parentales a crecer en un entorno familiar.

Se incluyen aquí acciones orientadas a restituir uno de los derechos más vulnerados en nuestra región: el derecho de los niños y niñas a crecer en familias que cuenten con un flujo de ingresos constante, suficiente y protegido. Los instrumentos de política que se utilizan con más frecuencia son la transferencia de bienes y de recursos financieros a las familias, o el acceso gratuito o preferencial a alimentos.

Por otro lado, como se mencionó, a partir del análisis de las políticas de primera infancia, se constata que los países tienden a distinguir momentos según la etapa del ciclo vital. Y en cada uno de ellos, varían la participación de los actores institucionales, los modos de intervención y los instrumentos de política que se utilizan en cada etapa. Al hacer foco en las prestaciones, es decir, en los bienes, servicios y transferencias, se observa que éstas se distribuyen y articulan a lo largo del tramo que conforma a esta etapa del ciclo vital, y que se atiende en forma simultánea a las distintas dimensiones que impulsan el desarrollo de las capacidades de los niños y niñas durante este periodo en particular. Estos momentos en los que se segmentan son:

Momento pregestacional

Los Estados desarrollan acciones orientadas a ampliar las oportunidades de inclusión social de las mujeres y varones jóvenes a través de, fundamentalmente, la culminación del tramo de escolarización obligatoria, talleres para la promoción de la maternidad y paternidad responsable, y de la salud sexual y reproductiva.

Momento gestacional

La actividad estatal se concentra intensamente en garantizar el derecho a la salud de las embarazadas y de los niños y niñas por nacer. En situaciones adversas –distancia geográfica, por ejemplo– se desarrollan acciones orientadas a garantizar el parto institucionalizado. A través de transferencias monetarias se busca atender oportunamente situaciones de vulnerabilidad social. Las consejerías estructuradas interdisciplinarias asisten a las mujeres en conflicto con la maternidad. En paralelo, los talleres y consejerías orientadas a las mujeres gestantes, sus parejas y/o acompañantes buscan fortalecer y desarrollar habilidades para la crianza.

Parto y puerperio

La prevención y control de la salud, y la captación temprana de enfermedades en las madres y los niños o niñas recién nacidos, así como el registro de su identidad son objetivos destacados entre las intervenciones que desarrollan los Estados durante el parto y el puerperio. Por ello, garantizar que el nacimiento ocurra en establecimientos de salud atendido por profesionales capacitados en el abordaje humanizado del parto es central. La atención de las vulnerabilidades sociales, emocionales y el desarrollo de habilidades para la crianza que se iniciaron en etapas previas, continúan. Las licencias parentales constituyen una de las formas en que los Estados protegen el derecho de los niños y niñas a recibir cuidados sin que esto implique resignar ingresos.

Primer año de vida

En esta etapa, a la cadena prestacional se adicionan servicios para la atención de la salud, el cuidado directo y la educación institucionalizada de los niños y niñas. Uno de los objetivos explicitados de estos servicios es facilitar la participación de las madres en actividades que generan ingresos. En casos de abandono, violencia, negligencia u otras formas graves de vulneración de derechos, la restitución del derecho de los niños y niñas a vivir en entornos familiares se transforma en una prioridad.

De 45 días a 4 años e ingreso a educación obligatoria

Este momento, que se solapa con el anterior, se identifica por la centralidad que gradualmente adquiere el componente educativo dentro de los servicios AEPI. En gran parte de los países de la región, los Estados comienzan a ofrecer educación escolarizada. Entre los 3 y 5 años, se establece el inicio del tramo obligatorio de escolarización que culmina entre los 14 y 17 años según el país.

Más allá de las intervenciones que se definen, en cada momento hay estrategias nacionales que abarcan la atención integral de la primera infancia. En estos países se enfatiza que el acceso de las familias a un flujo constante de ingresos, al trabajo decente, a una vivienda adecuada y a servicios básicos de saneamiento constituyen derechos irrenunciables para garantizar e igualar las oportunidades de niños y niñas a desarrollar todo su potencial. El entramado normativo orientado a regular el vínculo entre los niños y los adultos para, por ejemplo, prevenir y penalizar el uso de la violencia como forma de disciplinamiento al interior de las familias o en las escuelas, es otra de las instancias cruciales que sostienen la conformación de un Sistema Integral para la Protección de los Derechos de la Primera Infancia.

A continuación, se presenta un conjunto relevante –pero no exhaustivo– de acciones que dan cuenta de los avances realizados en Argentina para dotar de integralidad a la política para la primera infancia y garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de los niños y niñas pequeños. Las mismas se presentan agrupadas por núcleos de intervención según los momentos del ciclo vital.

 

 

3.3. Evaluación y monitoreo

Se registran diversos avances en la construcción de sistemas de información y evaluación de la política pública para la primera infancia. Muchos países ponen a disposición datos estadísticos e investigaciones, generalmente evaluaciones de impacto de algunos componentes puntuales de sus políticas, memorias, informes de auditoría, estudios sobre temas específicos, solicitados a universidades y organismos nacionales y extranjeros, a través de los cuales cubren, en parte, la demanda de información para el análisis de la situación de la primera infancia y de los esfuerzos que realizan los Estados para garantizar el cumplimiento efectivo de sus derechos.

A continuación, se presenta un conjunto breve de acciones orientadas a fortalecer las decisiones del Estado y su capacidad para sostener la política pública de la primera infancia. Se hace foco en las intervenciones públicas dirigidas a monitorear el diseño e implementación de la política y la ampliación de la participación ciudadana.

4. Agenda actual de la Primera Infancia

A partir de la ratificación de la CDN –hace casi tres décadas– Guatemala ha demostrado amplios esfuerzos por armonizar los principios propuestos por la Convención en su ordenamiento jurídico interno, su institucionalidad y acciones programáticas. En este sentido, la agenda actual de la primera infancia constituye un diálogo permanente de estas tres dimensiones para dotar de integralidad la política pública orientada a las niñas y niños pequeños.

Comparando la situación del país con el promedio regional para cada indicador, Guatemala se caracteriza por tener una alta proporción de población indígena (43,6%) y una menor proporción de población urbana (60%). Respecto a los indicadores económicos, el PIB per cápita lo sitúa dentro de los países de ingreso bajo en la región. El porcentaje de individuos en situación de pobreza es bastante superior al promedio regional (65,9%), a la vez que presenta un bajo porcentaje de gasto social y un reducido índice de desarrollo humano. Los indicadores de salud, en términos generales, sitúan al país por debajo del promedio en todos los indicadores, a excepción de la lactancia materna exclusiva. Los indicadores educativos de la primera infancia muestran a Guatemala como un país de bajo desempeño, alcanzando una tasa de escolarización para niños de 5 años del 52,7% y una tasa de asistencia al nivel pre-escolar de 15%.

Guatemala ha evidenciado avances en el cumplimiento de los compromisos asumidos ante la CDN. En primer lugar, ha diseñado una estrategia de primera infancia que se propone contribuir a la construcción de un Sistema Integral de Protección de Derechos. Allí, se definen los lineamientos básicos de la política pública y se distribuyen las principales responsabilidades. En segundo lugar, se observa la movilización de un flujo consistente de bienes y servicios a lo largo del ciclo vital de los niños y niñas. Se destaca el rol preponderante de la Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia, en la provisión de servicios de atención y cuidado, y en la articulación y gestión de acciones orientadas a proteger y reparar situaciones de vulneración de derechos, como violencia, trata, acogimiento, entre otras. Por otro lado, se registra escasa información sobre la evaluación y el monitoreo de la política para la primera infancia. Poder avanzar en la construcción de ambos sistemas es relevante a fin de mejorar y fortalecer la toma de decisiones.

 

  Finalmente, el principal desafío que prevalece en América Latina es la alta desigualdad social de carácter estructural que prima en todos los países. Una desigualdad social elevada genera condiciones extremadamente desfavorables para efectivizar los derechos de la primera infancia. La carencia persistente de ingresos se encuentra sobrerrepresentada en los grupos sociales históricamente rezagados –población indígena, afrodescendiente, migrante, que residen en áreas rurales, entre otros– y se inscribe frecuentemente en procesos históricos de acumulación intergeneracional de desventajas sociales que generan condiciones que no contribuyen en la apropiación de los beneficios potenciales que supone acceder a los bienes y servicios públicos. El beneficio social se diluye si no se resuelve la base estructural de redistribución social de la riqueza. Promover una mayor igualdad social implica no sólo impulsar un crecimiento y desarrollo sostenible sobre bases más sólidas, sino también contribuir a la realización de los derechos sociales, económicos y culturales de las personas durante todo su ciclo vital.  

 

 

5. Notas al pie

[1] La Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) es el tratado internacional al que más países han adherido: en total 193, incluidos los 19 latinoamericanos, lo han ratificado. Constituye el primer tratado internacional de derechos humanos que sitúa a los niños y niñas como sus titulares directos. Desde el momento de su ratificación, los Estados asumen la obligación de garantizar los principios y derechos contenidos en el instrumento jurídico.

 

[2] Después de la aprobación de un tratado de derechos humanos se suelen añadir “protocolos facultativos”, que son mecanismos jurídicos que complementan y añaden provisiones al tratado. Un protocolo es “facultativo” porque no vincula automáticamente a los Estados que ya han ratificado el tratado original. Estas obligaciones en el protocolo son adicionales y pueden ser más exigentes que las que aparecían en la Convención original, por lo que los Estados deben escoger de manera independiente si quieren vincularse o no al protocolo. Su objetivo es profundizar sobre algunas cuestiones o temas que ya existían en el tratado original, abordar una preocupación nueva o añadir algún procedimiento para su aplicación. En definitiva, amplían las obligaciones del tratado original (UNICEF).

 

[3] Los instrumentos internacionales de derechos humanos como la Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos se negocian entre los Estados miembros de las Naciones Unidas y son jurídicamente vinculantes para cada uno de los Estados que sean parte del instrumento. Hay dos maneras en que un Estado puede llegar a ser parte: mediante la firma y ratificación, o mediante la adhesión.

Al ratificar la Convención o un Protocolo facultativo, un Estado acepta la obligación de respetar, proteger, promover o satisfacer los derechos enumerados, incluida la adopción o el cambio de leyes y políticas que pongan en vigor las disposiciones de la Convención o Protocolo. La Convención considera que todos los derechos de la infancia tienen la misma importancia. No existe ningún derecho "menor", ni ninguna jerarquía entre los derechos humanos. Estos derechos son indivisibles y están mutuamente relacionados, y se centran en todos los aspectos del niño. Las decisiones de los gobiernos con respecto a cualquiera de los derechos deben hacerse a la luz de los otros derechos de la Convención (UNICEF).