Brasil

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Políticas y normativa

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Contenido

Fecha de actualización: diciembre de 2020

1. Resumen del marco normativo y estructura del sistema educativo nacional

2. Compromisos y obligaciones del Estado como garante del derecho a la educación

Cuando los Estados firman un tratado de derechos humanos, asumen la voluntad y el compromiso de crear las condiciones necesarias para transformar la situación en el sentido que allí se propone. El instrumento jurídico fija los principios de un nuevo pacto, que debieran guiar el horizonte de la política pública, dotar de sentido y legitimidad a las acciones que los Estados orienten para su cumplimiento efectivo.

En el marco del derecho, existen básicamente dos tipos de compromisos: aquellos que los Estados asumen en el ámbito internacional al ratificar instrumentos jurídicos regionales e internacionales, y los de alcance nacional, que se expresan generalmente en las leyes nacionales de educación. En el proceso de efectivización del derecho a la educación, los países avanzan en la armonización jurídica acorde a los compromisos asumidos y en la definición de un marco conceptual común desde donde interpretar las decisiones y las acciones que se lleven adelante. Es a partir del diseño y la formulación de planes, estrategias o políticas de gran alcance que los Estados direccionan y conducen las acciones orientadas a garantizar que todos los niños, niñas, adolescentes y jóvenes accedan y transiten la escuela, se gradúen e incorporen aprendizajes significativos.

El propósito de este documento es ofrecer información para dar cuenta de los avances de los Estados latinoamericanos en garantizar el pleno ejercicio del derecho a la educación.

2.1. Compromisos y obligaciones jurídicas en el ámbito internacional

Los instrumentos jurídicos de carácter internacional determinan los deberes y las obligaciones de los Estados en cuestiones relativas al respeto, la protección y el cumplimiento del derecho a la educación. El derecho internacional distingue entre instrumentos jurídicos vinculantes y no vinculantes. Los instrumentos vinculantes (principales convenciones y tratados) son aquellos a los que los Estados dan su consentimiento en obligarse legalmente –mediante su ratificación o adhesión– y, por lo tanto, asumen el compromiso de adecuar su normativa interna a los estándares internacionales. Por su parte, aquellos que no tienen carácter jurídicamente vinculante aportan una gran autoridad política y moral; a modo de ejemplo, la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Si bien los ODS no revisten obligatoriedad, las acciones que los países orienten para su implementación permiten vehiculizar el cumplimiento efectivo del derecho a la educación.

Brasil ratificó y adhirió a diferentes instrumentos jurídicos que ayudaron a la conformación de un cuerpo normativo relevante. Entre ellos se destacan: la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza, ratificada en 1968, la Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada en 1990, y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en 2016. El Decreto N° 49.980/19, modificado por el Decreto Nº 10.591/20, designa a la Secretaría Especial de Articulación Social la tarea de asistir al Ministro de Estado en asuntos relacionados con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

2.2. Compromisos y obligaciones jurídicas en el ámbito nacional

Los Estados asumen compromisos y obligaciones a nivel internacional que adecúan normativamente al interior de sus ordenamientos jurídicos. Dentro de este compendio, la constitución expresa la protección más alta del derecho a la educación. Su texto funciona como marco para las leyes nacionales y las políticas públicas. Asimismo, las leyes generales de educación amplían las obligaciones del Estado respecto a este derecho, definen y distribuyen las responsabilidades relativas a la dinámica del funcionamiento de los sistemas educativos, su ordenamiento y estructura.

En Brasil, el artículo 205 de la Constitución Nacional señala que se promoverá la educación, derecho de todas las personas y deber del Estado y de la familia, fomentado con la colaboración de la sociedad, buscando el pleno desarrollo de la persona, su preparación para el ejercicio de la ciudadanía y su calificación para el trabajo.

2.3. Planificación de la educación

Una de las formas de vincular la dimensión jurídica con las acciones programáticas es mediante los ejercicios de planificación. A través de los planes, los Estados legitiman, establecen prioridades y orientan el trabajo de los actores encargados de coordinar, ejecutar y monitorear las acciones destinadas a garantizar el derecho a la educación. En estos planes también suelen señalarse los enfoques y principios rectores que los guían.

En Brasil, el Plan Nacional de Educación (PNE) 2014 -2024 fue instituido por la Ley No 13.005 de 2014 y determina para el primer año de vigencia la elaboración o adecuación de los planes de educación estaduales, municipales y del Distrito Federal, en consonancia con el texto nacional. La construcción participativa del PNE generó diez lineamientos que, desde 2014, han orientado la política educativa en el marco de los 20 objetivos que estructuran el plan proyectado a diez años. Estos objetivos han buscado principalmente: universalizar la educación primaria; incrementar la tasa neta de matrícula en secundaria; universalizar, para la población de 4 a 17 años de edad con discapacidad y altas competencias o superdotación, el acceso a la educación básica y la asistencia educativa especializada; implementar y ampliar la educación a tiempo completo; promover la calidad de la educación básica; incrementar la escolaridad promedio de la población de 18 a 29 años; aumentar la tasa de alfabetización de la población de 15 años y más; y ofrecer matrícula para la educación de personas jóvenes y adultas en primaria, secundaria y educación profesional. En cuanto a la educación técnica, la formación docente y la educación superior, estos objetivos buscan incidir tanto en la matrícula de secundaria técnica y profesional, como en la de educación superior. De igual forma, sitúan la mejora en la calidad de la educación y la implementación de la Política Nacional de Formación de Profesores en el centro de la política. Finalmente, el PNE ha proyectado la ampliación de la inversión pública en educación para alcanzar, al menos, un nivel del 7% del Producto Interno Bruto (PIB) del país en el quinto año de vigencia de la ley, y por lo menos el equivalente al 10% del PIB al final de la década.

3. Caracterización de la política educativa nacional

Este apartado hace foco en el conjunto de acciones que el Estado está orientando para garantizar el derecho a la educación. La caracterización de la política educativa se abordará desde tres dimensiones. En primer lugar, se describirá la estructura y el tamaño del sistema educativo. En segundo lugar, se buscará indagar y caracterizar el conjunto de intervenciones a través de las cuales se busca mantener el sistema educativo en funcionamiento. Este análisis se realizará haciendo foco en: 1) currículo y modelos de gestión institucional; 2) docentes; 3) infraestructura, tecnología y equipamiento; 4) transferencias de bienes y recursos financieros con el fin de fortalecer el sostenimiento de las trayectorias escolares. Finalmente, se buscará dar cuenta del gobierno del sistema, tanto en sus arreglos organizativos e institucionales como en el financiamiento de la política educativa, y los sistemas de información, seguimiento y rendición de cuentas.

3.1. Estructura del sistema educativo nacional

La Ley N° 9394 de Directrices y Bases de la Educación Nacional, sancionada en 1996 y modificada en 2018, determina que el sistema federal de educación está conformado por la educación básica y la educación superior. La educación básica comprende la educación infantil, la enseñanza fundamental y la enseñanza media. Es obligatoria y gratuita entre los 4 y los 17 años.

Se ofrece educación en diversas modalidades: educación de jóvenes y adultos, educación especial con perspectiva inclusiva, educación profesional y tecnológica, educación básica del campo, educación escolar indígena, educación escolar quilombola, educación para las relaciones étnico-raciales, educación medioambiental, educación en derechos humanos y educación a distancia (Directrices Curriculares Nacionales de la Educación Básica). Los planes de estudio de la educación infantil, primaria y secundaria tendrán una base nacional común, para ser complementados, en cada sistema educativo y establecimiento escolar, por contenido diversificado, según las características regionales y locales de la sociedad, la cultura, la economía y el estudiantado.

La educación de jóvenes y adultos está dirigida a aquellas personas que no han tenido acceso o posibilidad de continuar los estudios. Será un instrumento para la educación y el aprendizaje a lo largo de la vida.

La educación especial se ofrece preferentemente en el sistema escolar regular, para estudiantes con discapacidades, trastornos generalizados del desarrollo y altas competencias o superdotación.

La educación escolar quilombola es una modalidad de educación básica destinada a personas afrodescendientes remanecientes de quilombos (espacios de resistencia negra generados en el período colonial). La Resolución CNE 08/2012 define los Lineamientos Curriculares Nacionales para la Educación Escolar Quilombola en Educación Básica, los cuales establecen la obligación de brindar a dicha población su propia pedagogía, respetando la especificidad étnico-racial y cultural de cada comunidad. Debe ser impartida en establecimientos educativos rurales y urbanos, ubicados en comunidades reconocidas por los organismos públicos responsables como quilombolas, así como en aquellas escuelas que reciben estudiantes quilombolas fuera de sus comunidades de origen.

Las instituciones educativas se clasifican administrativamente como públicas y privadas. Las instituciones privadas son de carácter particular, comunitario, cooperativo y filantrópico.

El título VI de la Ley N° 9394 de Directrices y Bases de la Educación Nacional se dedica a los profesionales de la educación, señalando los requisitos para trabajar en los diferentes niveles y disposiciones referidas a la promoción de la formación inicial y continua de los docentes.

a. Educación infantil

La educación infantil es la primera etapa de la educación básica. Su propósito es contribuir al desarrollo integral del niño y de la niña, en sus aspectos físicos, psicológicos, intelectuales y sociales, complementando la acción de la familia y la comunidad. La Enmienda constitucional No 59, incorporada en 2009, establece la obligatoriedad de la educación infantil desde los 4 años. Se diferencian dos tramos de educación infantil: guarderías, desde los 45 días hasta los 3 años, y preescolar, para niños y niñas de 4 y 5 años.

Las Directrices Curriculares Nacionales de la Educación Básica establecen una base nacional común, responsable de orientar la organización, la articulación, el desarrollo y la evaluación de las propuestas pedagógicas de todas las redes de educación brasileñas.

b. Enseñanza fundamental

La enseñanza fundamental es la segunda etapa de la educación básica. Es obligatoria. La edad de referencia abarca desde los 6 a los 14 años. Se divide en dos ciclos, el primero de cinco años y el segundo de cuatro.

Su propósito es contribuir al desarrollo de la capacidad de aprendizaje y comprensión del ambiente natural y social, del sistema político, de la tecnología, de las artes y de los valores en que se fundamenta la sociedad; y al fortalecimiento de los vínculos de familia, los lazos de solidaridad humana y la tolerancia recíproca.

c. Enseñanza media

La enseñanza media es la tercera y última etapa de la educación básica. Es obligatoria y gratuita. Consiste en un mínimo de tres años de escolarización. La edad de referencia abarca desde los 15 hasta los 17 años.

Su propósito es contribuir a la consolidación y a la profundización de los conocimientos adquiridos en la enseñanza fundamental, posibilitando la continuación de estudios y la participación en el trabajo.

La enseñanza media está compuesta por una base común curricular definida a nivel nacional y por itinerarios formativos, los cuales serán implementados según su relevancia para el contexto local. Los itinerarios formativos son: lenguajes y tecnologías, matemáticas y sus tecnologías, ciencias y tecnologías de la vida, ciencias humanas y sociales aplicadas, y formación técnica y profesional.

d. Educación profesional y tecnológica

La educación profesional y tecnológica se ofrece en la enseñanza media y en la educación superior. Se integra a los diferentes niveles y modalidades de educación, al trabajo, a la ciencia y la tecnología. Tiene por finalidad preparar para el ejercicio de las profesiones, contribuyendo a que el ciudadano pueda insertarse y actuar en el mundo del trabajo y en la vida en sociedad.

La Secretaría de Educación Profesional y Tecnológica (SETEC) del Ministerio de Educación y el Ministerio de Trabajo definen en conjunto la política de educación técnico profesional, la cual se implementa en escuelas agrotécnicas, centros federales de educación tecnológica (CEFET) y establecimientos del denominado Sistema S, un grupo de instituciones financiadas en parte por empresas del sector privado: SENAC (Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial), SESC (Servicio Social de Comercio), SENAI (Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial), SESI (Servicio Social de la Industria), SEST (Servicio Social de Transporte), SEBRAE (Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas) y SESCOOP (Servicio Nacional de Aprendizaje del Cooperativismo).

Los cursos de educación profesional y tecnológica pueden ser organizados por ejes tecnológicos, lo que permite la construcción de diferentes rutas de formación, con sujeción a las reglas del sistema y el nivel de educación correspondiente. La educación profesional se desarrolla en articulación con la enseñanza regular o por diferentes estrategias de educación continua, en instituciones especializadas o en el ambiente de trabajo.

La Ley No 11.892 de 2008 crea la Red Federal de Educación Profesional, Científica y Tecnológica, y los Institutos Federales de Educación, Ciencia y Tecnología. Las instituciones que la componen poseen autonomía administrativa, patrimonial, financiera, didáctico-pedagógica y disciplinar.

e. Educación superior

La educación superior está orientada a la población que completó la enseñanza media o equivalente. Las instituciones de la educación superior expiden títulos intermedios (tecnicaturas), de grado (licenciaturas) y de posgrado (especializaciones, perfeccionamientos, maestrías y doctorados).

La Secretaría de Educación Superior (SESU) es la unidad del Ministerio de Educación responsable de planificar, orientar, coordinar y supervisar el proceso de formulación e implementación de la Política Nacional de Educación Superior. Entre sus funciones se encuentra el mantenimiento, la supervisión y el desarrollo de las instituciones públicas federales de enseñanza superior y la supervisión de las instituciones privadas de nivel superior. En conjunto con el Fondo Nacional para el Desarrollo de la Educación (FNDE), es responsable de la política de oferta y financiamiento y apoyo a los estudiantes de educación superior. También establece políticas e implementa programas dirigidos a residencias de salud y programas de cooperación internacional, con el fin de incrementar el intercambio de personas y conocimientos, y aumentar la visibilidad internacional de la educación superior en Brasil.

En el ejercicio de su autonomía, las universidades pueden crear, organizar y extinguir, en su sede, cursos y programas de educación superior, obedeciendo a las normas generales de la Unión y, cuando sea el caso, del respectivo sistema de enseñanza. Asimismo, corresponde a la Unión asegurar, anualmente, en su presupuesto general, recursos suficientes para el mantenimiento y desarrollo de las instituciones de educación superior por ella financiadas.

Además de los aspectos estructurales, una parte de la caracterización de la política educativa consiste en el dimensionamiento del tamaño del sistema educativo.

De acuerdo a los datos del Censo de Educación Básica 2019, se registraron 47,9 millones de matrículas en las 180,6 mil escuelas de educación básica en Brasil. La matrícula en educación infantil creció un 12,6% de 2015 a 2019, alcanzando aproximadamente 9 millones en 2019. En la enseñanza fundamental se registraron 26,9 millones de matriculados y 7,5 millones en enseñanza media. Por su parte, la matrícula en la educación de jóvenes y adultos disminuyó 7,7%, llegando a 3,3 millones en 2019. En educación especial había 1,3 millones de matrículas en 2019.

En el mismo año, se registraron 2,2 millones de docentes, de los cuales el 63% trabajaba en enseñanza fundamental. En la educación infantil trabajan 599,5 mil docentes; 1,4 millones en educación fundamental; 507,9 mil en enseñanza media.

En 2019, Brasil contaba con 180.610 escuelas de educación básica, de las cuales el 60% eran municipales.

En educación superior, Brasil tiene hoy cerca de 8,5 millones de estudiantes, de los cuales 6,4 millones se encuentran en instituciones privadas; 1,3 millones, en instituciones federales y los demás, en universidades públicas de los estados.

3.2. Política educativa nacional

La política educativa está conformada por un conjunto de bienes, servicios y transferencias que los Estados movilizan para garantizar el derecho a la educación. El acceso, la permanencia, la adquisición de aprendizajes y la culminación del tramo escolar de los estudiantes dependen en gran medida de los recursos que los Estados orientan para garantizarlos. Estos recursos se concentran en –al menos– cuatro focos.

• Currículo y modelos de gestión: comprende todas las acciones orientadas a definir los contenidos de la educación, los materiales didácticos, los modelos de gestión institucional y la dinámica en que se inscriben los procesos de enseñanza y aprendizaje.

• Infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología en las escuelas: acciones dirigidas a mantener, ampliar, rehabilitar, equipar y dotar de tecnología a la red de servicios educativos.

• Docentes: una gran parte de los recursos que orientan los Estados se destinan a formar, evaluar, acreditar y sostener el ejercicio de la docencia. Estas acciones consisten en: formación inicial, formación continua, carrera docente y aseguramiento de las condiciones básicas para el desarrollo del trabajo.

• Fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes: se trata de las acciones de fortalecimiento de la demanda educativa. Dentro del conjunto de las experiencias agrupadas en este foco, se destacan las que se apoyan en la transferencia directa de recursos financieros y de bienes (alimentos, textos escolares, uniformes, entre otros) hacia las familias, a niños, niñas y adolescentes escolarizados o, incluso, hacia los responsables de la gestión de los establecimientos educativos.

Una mirada a los recursos que Brasil está movilizando para garantizar el derecho a la educación, de modo general y sin pretensión de exhaustividad, muestra las siguientes observaciones.

Dentro del conjunto de intervenciones se encuentra que el foco currículo y modelos de gestión se centra en la búsqueda de mayor igualdad de oportunidades. El diseño curricular se orienta a crear las condiciones para transformar las prácticas educativas y mejorar las oportunidades de aprendizaje de todos los estudiantes. Son ejemplo de ello el Programa de Promoción de la Escuela Secundaria a Tiempo Integral (EMTI), cuyo objetivo general es favorecer la expansión de educación a tiempo completo en la escuela secundaria en los estados y el distrito federal, basado en la educación integral y la expansión del día escolar; el Programa Novos Caminhos, que busca mejorar y fortalecer la oferta de educación profesional y tecnológica; y el Catálogo Nacional de Cursos Técnicos (CNCT), cuyo marco normativo guía a instituciones, estudiantes, educadores, sistemas, redes educativas y de la sociedad en general en cuanto a perfiles profesionales, campos de actividad y fortalecimiento de los cursos técnicos que lo integran. También se destacan el Programa de Apoyo a la Nueva Escuela Secundaria (PRONEM), que busca mejorar los indicadores de aprendizaje a través de apoyo técnico para la preparación e implementación del Plan de Implementación de la Nueva Escuela Secundaria; y la formación continua a través del Programa de Apoyo para la Implementación de la Base Nacional Común de Currículos (PROBNCC). En el nivel de educación técnica, se lleva adelante el Programa Nacional de Acceso a la Enseñanza Técnica y Empleo (PRONATEC), que ofrece diversos formatos de aprendizaje a través de intervenciones como Brasil Profesionalizado, la Red e-Tec Brasil, el Acuerdo de Gratuidad con los Servicios Nacionales de Aprendizaje, Bolsa Formação (Beca de Formación), y la expansión de la Red Federal de Educación Profesional, Científica y Tecnológica, cuyo fin es ampliar las oportunidades de inclusión social y de acceso a la educación y al trabajo decente.

El foco infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología se centra en el mejoramiento de la infraestructura y dotación de las escuelas, y en el avance de las tecnologías de la información y las comunicaciones dentro del proceso educativo. Muchos programas cuentan en su diseño con componentes de infraestructura; por ejemplo, el Programa Nacional de Educación del Campo (PRONACAMPO), el Programa Nacional de Escuelas Cívico-Militares y el Programa Educação Conectada. Otros programas han sido diseñados para la ejecución de acciones en aspectos puntuales relacionados con el nivel escolar o con procesos de inclusión; tal es el caso del Programa Escola Acessível y del Programa Proinfancia, que incluye proyectos de apoyo para el mantenimiento de la educación infantil con nuevos establecimientos, así como acciones de reestructuración y adquisición de equipos para la Red de Escuelas Públicas de Educación Infantil Temprana. Asimismo, se encuentran intervenciones integrales como el Programa de Dinero Directo en la Escuela (PDDE), el cual tiene como objetivo proporcionar asistencia financiera a las escuelas, con el fin de contribuir al mantenimiento y mejora de la infraestructura física y pedagógica.

Las acciones orientadas al foco docentes se centran en la formación, actualización y puesta en valor de los docentes como un mecanismo para fortalecer la calidad educativa. Dentro de las intervenciones orientadas a este objetivo, se destaca la Red Nacional de Formación Continua de Profesores, orientada a fortalecer las capacidades estatales para brindar educación de calidad y mejorar la formación continua y profesional de profesores de educación básica de los sistemas públicos. Este programa está dirigido a docentes de educación básica en ejercicio, directores de escuela, equipo gestor de la red nacional de formación continua y dirigentes de los sistemas públicos de educación. Además, se encuentran, dentro de la oferta programática a docentes desde la Coordinación para la Mejora del Personal de Educación Superior (CAPES), los Programas de Maestría Profesional para la Cualificación de Profesores de la Red Pública de Educación Básica (PROEB), el Programa Institucional de Becas de Iniciación Docente (PIBID), el Programa de Residencia Pedagógica, el Programa Nacional para la Formación de Profesores de Educación Básica (PARFOR) y los Programas de Cooperación Internacional para la Formación de Profesores de Educación Básica.

Las intervenciones del foco fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes, llevadas desde el Ministerio de Educación, buscan asegurar la inclusión y mejorar las condiciones de educación del estudiantado. Los servicios se centran principalmente en garantizar alimentación escolar, transporte, becas y espacios educativos pertinentes. Ejemplo de ello son el Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE) y el Programa Nacional de Apoyo al Transporte Escolar (PNATE). Además, se encuentran aquellos programas cuyas acciones promueven la inclusión y el fortalecimiento de aprendizajes. Tal es el caso del Programa PROJOVEM, que incluye las versiones PROJOVEM Urbano, PROJOVEM Trabajador y PROJOVEM Campo, con las que se busca, mediante un estímulo económico, que jóvenes de 18 a 29 años que no han concluido el primer tramo del nivel medio tengan acceso a actividades educativas complementarias al sistema educativo formal y formación laboral para ampliar sus oportunidades de acceso al trabajo decente. En el nivel de educación superior, el Programa Universidad para Todos (PROUNI) ofrece becas totales y parciales en instituciones privadas de educación superior en cursos de pregrado y secuenciales de capacitación específica a estudiantes brasileños sin un título de educación superior. En este programa pueden participar los estudiantes que han asistido a todas las escuelas secundarias en el sistema público o en el sistema privado como becarios completos en la escuela; estudiantes con discapacidad y docentes de escuelas públicas, en el ejercicio efectivo de la enseñanza de la educación básica; y miembros del personal permanente de las instituciones públicas.

 

3.3. El gobierno del sistema educativo

El gobierno del sistema educativo se compone por el conjunto de disposiciones legales y procedimientos que establecen, distribuyen y regulan las responsabilidades de los organismos y actores en distintos aspectos que inciden en el funcionamiento global del sistema. De acuerdo a la perspectiva de este documento, se abordará desde tres dimensiones: a) la organización y el modelo de gestión de la educación; b) el financiamiento de la política educativa; c) los sistemas de información y evaluación.

3.3.1 La organización y el modelo de gestión de la educación

Según lo que establecen la Constitución y la Ley de Educación Nacional (art. 8), la Unión, los estados, el distrito federal y los municipios organizan en conjunto los distintos sistemas educativos. El sistema educativo federal está conformado por instituciones educativas financiadas por la Unión e instituciones educativas de educación superior privadas. Los sistemas educativos de los estados y del distrito federal comprenden a las instituciones financiadas por los estados y el distrito federal, instituciones de educación superior financiadas por el gobierno municipal, instituciones del nivel primario y secundario privadas, y agencias de educación estaduales y del distrito federal. Forman parte del distrito federal las instituciones infantiles del sector privado. El sistema educativo municipal abarca a las instituciones de educación primaria, secundaria y primera infancia financiadas por el gobierno municipal, instituciones de la primera infancia del sector privado y las instituciones educativas municipales.

La Unión es la encargada de coordinar la política educativa nacional, articulando los diferentes niveles y sistemas, ejerciendo un rol normativo, redistributivo y complementario en relación con otras instancias educativas. Entre sus principales funciones se encuentran brindar asistencia técnica y financiera a los estados, el distrito federal y los municipios para el desarrollo de sus sistemas educativos y la asistencia prioritaria a la educación obligatoria; recopilar, analizar y difundir información sobre educación; asegurar un proceso nacional de evaluación del desempeño escolar en la educación primaria, secundaria y superior, en colaboración con los sistemas educativos; autorizar, reconocer, acreditar, supervisar y evaluar los cursos de las instituciones de educación superior y establecimientos de su sistema educativo. 

Los estados organizan, sostienen y desarrollan los organismos e instituciones oficiales de sus sistemas educativos. También definen junto con los municipios formas de colaboración en la provisión de educación básica, que deben asegurar la distribución proporcional de responsabilidades, de acuerdo con la población a ser atendida y los recursos financieros disponibles en cada una de estas esferas del poder público. Asimismo, elaboran y ejecutan políticas y planes educativos, de acuerdo con los lineamientos y planes nacionales de educación, integrando y coordinando sus acciones y las de sus municipios. Autorizan, reconocen, acreditan, supervisan y evalúan los cursos de las instituciones de educación superior y establecimientos de su sistema educativo. Fundamentalmente, garantizan la oferta de educación primaria y ofrecen, con carácter prioritario, la educación secundaria a todas las personas que la demanden.

Los municipios son responsables de organizar, mantener y desarrollar los órganos e instituciones oficiales de sus sistemas educativos, integrándolos con las políticas y planes educativos de la Unión y de los estados; así como de autorizar, acreditar y fiscalizar los establecimientos de su sistema educativo. Fundamentalmente ofrecen educación infantil en guarderías y centros preescolares, y, con prioridad, educación primaria. Están habilitados a trabajar en otros niveles de educación solo cuando las necesidades de su área de competencia estén plenamente satisfechas y con recursos por encima de los porcentajes establecidos para el mantenimiento y desarrollo de la educación. Los municipios también pueden optar por integrarse al sistema educativo estadual o componer con él un único sistema de educación básica.

El Ministerio de Educación es un órgano de la administración federal y tiene bajo su competencia la política educativa nacional. Entre sus funciones, se encuentran la educación en sus distintas modalidades y niveles; la evaluación; la información e investigación educativa; la investigación y extensión universitaria; y la enseñanza y asistencia financiera a familias necesitadas para la educación de sus hijos o dependientes.

El Consejo Nacional de Educación es responsable de formular y evaluar la política educativa nacional, velando por la calidad de la enseñanza, de garantizar el cumplimiento de la legislación educativa y de asegurar la participación de la sociedad en la mejora de la educación brasileña.

Finalmente, el Ministerio de Educación se organiza internamente en distintas áreas e instancias de dirección, coordinación y ejecución, que cumplen funciones específicas con respecto al diseño, la implementación y el seguimiento de la política educativa.

3.3.2 El financiamiento de la política educativa

Brasil se caracteriza por ser un país federal con un sistema descentralizado de asignación de recursos del sistema educativo. La Constitución Federal de 1988 establece dentro de sus postulados que el gobierno federal debe invertir al menos el 18% de sus ingresos fiscales en educación, menos las transferencias obligatorias que realiza a los estados, al distrito federal y a los municipios. No obstante, la aprobación de la Enmienda Constitucional n° 95 de 2016 establece un nuevo régimen fiscal, que congeló los gastos primarios del gobierno federal por 20 años, alterando indirectamente la asignación educativa, entre otras. Por su parte, los estados deben invertir en educación al menos el 25% de sus propios ingresos fiscales, más las transferencias que reciben del gobierno federal y cancelar las que transfieren a los municipios, y los municipios deben aplicar al menos el 25% de sus propios ingresos fiscales, más las transferencias que reciben del gobierno federal y del gobierno estadual respectivo.

El Fondo Nacional para el Desarrollo Educativo (FNDE) es el organismo federal encargado de implementar las políticas educativas en Ministerio de Educación. El FNDE contribuye a 26 estados, 5565 municipios y el distrito federal. Las transferencias de dinero se dividen en constitucionales, automáticas y voluntarias a través de convenios. El Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y Valorización de Profesionales de la Educación (FUNDEB) es un fondo especial, de carácter contable. Hasta 2020 fue de ámbito estadual, pero a partir de 2021 entra en vigencia el nuevo FUNDEB, a través de la Enmienda Constitucional nº 108/2020, que, entre otras disposiciones, establece que el modelo de asignación de recursos pasa a ser híbrido: por estados y municipios, a los fines de brindarle un carácter más justo y equitativo. Está constituido casi en su totalidad por recursos provenientes de impuestos y transferencias de los estados, el distrito federal y los municipios, vinculados a la educación en los términos del art. 212 de la Constitución Federal. Además de estos recursos, el FUNDEB también comprende una porción de los recursos federales, siempre que, dentro del ámbito de cada estado, su valor por estudiante no alcance el mínimo definido a nivel nacional. Independientemente de la fuente, todo el recurso generado se redistribuye para su aplicación exclusiva en la educación básica.

El mecanismo de asignación de recursos es a partir de la matrícula ponderada por el nivel educativo y modalidad. Se fija un gasto mínimo por estudiante nacional que debe ser alcanzado en todo el país. En caso contrario, el gobierno federal complementa con sus propios recursos hasta llegar al gasto mínimo.

Forman parte de la gestión y redistribución de los recursos: el Instituto Nacional de Estudios e Investigaciones Educativas Anísio Teixeira (INEP por sus siglas en portugués), que realiza el censo escolar y provee los datos estadísticos; el FNDE, que brinda soporte técnico sobre el fondo a estados, distrito federal, municipios, concejos y órganos de control, y monitorea la aplicación de recursos; el Ministerio de Economía, que pone a disposición los fondos recaudados para su distribución y asegura en el presupuesto los recursos federales que ingresen al fondo. El Banco de Brasil y la Caja Económica Federal son esenciales para la distribución de los fondos y el mantenimiento de las cuentas.

3.3.3 Sistemas de información y evaluación

El IBGE (Instituto de Estadística y Geografía) es un organismo dependiente del Ministerio de Economía que coordina, produce y divulga información estadística y geocientífica. En lo referente a educación, a través del Censo Nacional, la Encuesta Nacional de Muestra de. Hogares Contínua (PNAD Contínua) y la Encuesta Nacional de Salud Escolar (PENSE), concentra información acerca de la alfabetización, asistencia por nivel educativo y oferta escolar, entre otros aspectos.

El Instituto Nacional de Estudios e Investigaciones Educativas Anísio Teixeira (INEP) es un organismo federal vinculado al Ministerio de Educación, responsable de la producción estadística e indicadores, la implementación de evaluaciones y la gestión de la investigación educativa.

INEP es responsable de los sistemas de evaluación de educación básica y superior. Entre las evaluaciones del nivel básico se destacan: el Censo Educativo; el Examen Nacional de Enseñanza Media (ENEM); el Examen Nacional para Certificación de Competencias de Jóvenes y Adultos (ENCCEJA); el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Básica (SAEB); la Prova Brasil (Prueba Brasil); la Provinha Brasil (Pruebita Brasil); la Evaluación Nacional de la Alfabetización (ANA); y el Examen de Certificación de Competencia en Lengua Portuguesa de Brasil (CELPE-BRAS). En lo referente a la educación superior, se destacan: el Censo de la Educación Superior; el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Superior (SINAES), que incluye el Examen Nacional de Evaluación del Desempeño de Estudiantes (ENADE) y la Evaluación Externa de Instituciones de Educación Superior y Carreras de Grado; y el Examen Nacional de Revalidación de Diplomas de Medicina (REVALIDA).

INEP también es responsable de la coordinación e implementación de los sistemas de evaluación internacionales. En la última década, ha participado del Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA) en 2012, 2015 y 2018, con los objetivos de obtener un diagnóstico instantáneo del nivel de desempeño de niños, niñas y jóvenes en la administración única de la evaluación, monitorear su nivel de desempeño en la administración recurrente de la evaluación y planificar reformas de política educativa. Los estudiantes son mayores de 15 años y las áreas de conocimiento evaluadas son lectura, matemática y ciencias medioambientales. En simultáneo, el país ha participado en las pruebas internacionales del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE): PERCE 1997, SERCE 2006, TERCE 2013 y ERCE 2019, aplicada a niños, niñas y adolescentes de tercer y sexto grado de primaria.

Finalmente, en relación al seguimiento de los objetivos de desarrollo sostenible, Brasil presentó en 2017 el Informe Nacional Voluntario sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Allí da cuenta, para cada uno de los objetivos, de los esfuerzos realizados por el Estado para garantizar su cumplimiento.

4. La efectividad de la política educativa

Acceso, participación, trayectoria educativa y logros de aprendizaje.

Este apartado tiene como propósito ofrecer información sustantiva para realizar una aproximación a la efectividad de la política educativa, mediante el análisis de una serie de indicadores que permiten dar cuenta de la situación en que se encuentran niñas, niños, adolescentes, jóvenes y personas adultas con respecto al derecho a la educación.

4.1. Nivel educativo de la población

• La proporción de personas en situación de analfabetismo muestra una tendencia decreciente, siendo mayor entre aquellas provenientes de hogares con bajos ingresos y en las que residen en áreas rurales.

• El promedio de años de escolarización de la población aumentó tanto entre varones como entre mujeres, en todos los niveles de ingresos y lugar de residencia. Sin embargo, quienes residen en áreas rurales y provienen de hogares más desventajados concentran menor cantidad de años de escolarización.

• La proporción de personas adultas que finalizó la secundaria se duplicó con respecto a 2001, con un crecimiento mayor en personas que residen en áreas rurales y hogares con ingresos medios y bajos.

4.2. Educación inicial

• La proporción de niños y niñas que asistió a la escuela en el último año del nivel inicial muestra una tendencia de crecimiento sostenido en el periodo analizado, registrando un aumento de 29,5 puntos porcentuales con respecto al año 2001 y mostrando una distribución similar por sexo, área geográfica y nivel de ingresos.

4.3. Educación primaria

• La cantidad de varones y mujeres que asistieron al nivel primario muestra una tendencia creciente en el periodo analizado. No se registran prácticamente diferencias de género ni de lugar de residencia. Los niños y niñas en hogares con nivel de ingreso superior son los que levemente presentan una tasa mayor de asistencia escolar primaria.

• Se observa un aumento entre quienes lograron finalizar la educación primaria, siendo levemente mayor la cantidad de estudiantes mujeres, aquellos y aquellas que residen en áreas urbanas y provenientes de hogares con mayores ingresos.

4.4. Educación secundaria

• Se evidencia una tendencia creciente en la asistencia a la secundaria baja, sobre todo en la población rural y en los niveles de ingresos bajos y medios.

• El periodo 2001-2018 experimenta un crecimiento de los estudiantes que asistieron a la secundaria alta. Si bien dicho incremento ha sido más intenso entre los varones, la proporción de mujeres que asiste a dicho nivel es mayor. La brecha entre quienes asisten a la secundaria alta se reduce, aunque manteniéndose significativamente alta, mostrando una diferencia de 22 puntos porcentuales entre los hogares de mayores y menores ingresos.

• Se observa un aumento de quienes lograron finalizar el nivel secundario y una disminución de la sobreedad escolar.

4.5. Educación superior

• Durante el periodo 2001-2018 se duplicó la proporción de personas que asistieron a la educación superior. Las mujeres asisten en mayor proporción. La matrícula se concentra principalmente en personas que residen en áreas urbanas y provenientes de hogares de mayores niveles de ingresos.

• Entre la población adulta que logró finalizar la educación terciaria y universitaria se observa un incremento tanto entre varones como entre mujeres, mayoritariamente las últimas, y con mayor intensidad en personas provenientes de hogares urbanos y de ingresos altos.

5. Desafíos de la política educativa

A lo largo de este documento se intentó mostrar los avances a partir de los compromisos asumidos, haciendo foco en el conjunto de acciones que el país llevó adelante y los resultados de estos esfuerzos.

Desde la firma y ratificación de los distintos instrumentos jurídicos internacionales, Brasil asumió el compromiso y la obligación de garantizar el derecho a la educación. Gradualmente fue armonizando su cuerpo normativo y sus acciones programáticas según los principios previstos en los textos jurídicos.

En este sentido, la política educativa en Brasil se define en el conjunto amplio y diverso de estrategias y programas referidos, y que actualmente se llevan adelante desde el entramado institucional que conforma el sistema educativo. Los recursos y las acciones gestionados apuntan, además de garantizar el derecho a la educación, a cumplir las metas trazadas en el Plan Nacional de Educación 2014-2024. El informe MEC 2019 da cuenta de importantes avances alcanzados con la implementación de acciones y la inversión de recursos en distintos campos del sistema, así como de las proyecciones establecidas hacia el final de la década que cubre el PNE.

Pese a estos esfuerzos, los indicadores educativos plantean una serie de desafíos a la política educativa vigente. El diagnóstico realizado en el documento Compromiso Nacional por la Educación Básica, presentado por el Ministerio de Educación, hace foco en los desafíos prioritarios de la educación básica en Brasil. Según información del reporte, el fracaso escolar en educación básica es un problema concentrado en las acciones de la red pública de educación, teniendo en cuenta las tasas de reprobación y abandono escolar. Indica también que el bajo nivel educativo explica gran parte de la desigualdad social presente en el país. Además, señala la falta de atractivo de la escuela secundaria con base en las tasas de reprobación y deserción, y las tasas promedio de abandono, debido a incompatibilidad de horarios, falta de interés y baja calidad de la oferta que presenta la educación de jóvenes y adultos. En suma, se vinculan estos desafíos con el necesario fortalecimiento de la gestión de recursos y programas en curso que conforman la política educativa nacional, así como el fomento de nuevas acciones que hagan frente a estos retos.

Finalmente, se destaca la integración de los objetivos de la Agenda 2030 que Brasil ha llevado adelante mediante la creación, en 2016, de la Comisión Nacional para los ODS (CNODS), junto con la nacionalización de las metas, en 2018. Además, con el fin de fortalecer el proceso en el nivel descentralizado, se ha elaborado la Guía para Integración de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Con este instrumento se busca fortalecer la agenda a nivel local, llevando a todos los municipios brasileños orientaciones sobre cómo incorporar la Agenda de Desarrollo Sostenible, en general, y el ODS 4, en particular, en los procesos de planeamiento y gestión municipal.

Contenido

Con el apoyo de:

Fecha de actualización: diciembre de 2021

1. Información de contexto

La República Federativa de Brasil se encuentra ubicada en América del Sur. Limita al este con el océano Atlántico, al norte con Guayana Francesa, la República de Surinam, la República Cooperativa de Guyana y la República Bolivariana de Venezuela; al noroeste con la República de Colombia; al oeste con la República del Perú y con el Estado Plurinacional de Bolivia; al sureste con la República del Paraguay y la República Argentina; y al sur con la República Oriental del Uruguay. Tiene una superficie estimada de más de 8,5 millones de km2, que representa el 47% del territorio sudamericano. Se divide en 26 estados, un distrito federal y 5700 municipios. Jair Bolsonaro fue elegido presidente para el período 2019-2022.

Acceso a la tabla "Principales indicadores del país y promedio regional."

 

2. Brasil frente a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)

Brasil ratificó la CDN¹ en marzo de 1990 (Decreto N° 99.710) y le otorgó rango constitucional dentro de su ordenamiento jurídico. En 1990, promulgó el Estatuto del Niño y Adolescente a través de la Ley N°8.069, modificada en 2016 por la Ley N° 13.257. Allí se dispone sobre la protección integral al niño y al adolescente, estableciendo los principios y directrices para la formulación e implementación de políticas públicas para la primera infancia.

La CDN cuenta con tres protocolos facultativos que la amplían y complementan. El primer protocolo relativo a la participación de niños en los conflictos armados, junto con el segundo protocolo relativo a la venta de niños, prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía se suscribieron el 6 de septiembre de 2000, y se ratificaron conjuntamente el 27 de enero de 2004 ante la Secretaría de las Naciones Unidas. El tercer y más reciente protocolo relativo a la aceptación del procedimiento de comunicaciones, adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 19 de diciembre de 2011, fue ratificado el 29 de septiembre de 2017 por Decreto Legislativo N° 85/2017.

Acceso al gráfico "Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos."

2.1. Informes periódicos presentados ante el Comité de los Derechos del Niño y observaciones finales del Comité

En cumplimiento con los compromisos asumidos al momento de ratificar la CDN y sus protocolos facultativos, los Estados parte deben presentar informes periódicos cada cinco años ante el Comité de los Derechos del Niño, sobre los avances y medidas adoptadas en materia de promoción y protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes. El Comité de la CDN en base al estudio del informe entregado por el país, los informes de expertos independientes, sociedad civil y organizaciones no gubernamentales, emite las observaciones finales en respuesta al informe periódico presentado por el Estado parte.

Acceso a la tabla "Avances en el cumplimiento de los derechos reconocidos en la CDN."

 

2.2. La institucionalidad al servicio de la protección integral de los derechos de la infancia

Brasil promulgó el Estatuto del Niño y Adolescente a través de la Ley N° 8069 de 1990, mediante la cual establece principios y directrices en la formulación de políticas públicas para la primera infancia, considerando la especificidad y pertinencia en el desarrollo de los primeros años de vida. El Consejo Nacional de los Derechos del Niño y del Adolescente (CONANDA), creado mediante la Ley N° 8242 de 1991, es previsto por el estatuto de infancia como el órgano principal del sistema de garantía de derechos. Define junto al gobierno federal la política nacional de promoción, protección y defensa de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Supervisa las acciones tomadas por el gobierno con respecto al cuidado de niños y jóvenes, y define los lineamientos para el establecimiento y operación de los consejos estaduales, distritales, y municipales para los derechos de niños, niñas y adolescentes y consejos tutelares. Además, define la gestión del Fondo Nacional para la Infancia y la Adolescencia (FNCA), responsable de regular el uso de los recursos asegurando su destinación acorde con la defensa y protección de la infancia.

Desde 2016, el Ministerio de Desarrollo Social implementa el programa Criança Feliz (Niño Feliz, en traducción libre), que tiene como objetivo realizar la atención permanente de los niños en situación de vulnerabilidad, a través de visitas domiciliarias a las familias que participaban del programa Bolsa Família. Uno de los pilares del programa se sustenta en la articulación de iniciativas intersectoriales, con la finalidad de mejorar las políticas de asistencia social, salud y derechos humanos. La participación de los estados, municipios y el distrito federal se concretó por medio de adhesión. Los estados y municipios adheridos se comprometen a instituir, en el orden estadual y municipal, comités intersectoriales para la promoción del desarrollo infantil, y presentar su correspondiente plan para promoción del desarrollo infantil. En el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social se instituye el Comité Gestor del Programa Niño Feliz, encargado de planificar y articular los componentes del programa. 

La Portaria N° 664, de septiembre de 2021, consolida los actos normativos que regulan Niño Feliz en el Sistema Único de Asistencia Social (SUAS). En esta norma se señala que el programa será coordinado por la Secretaría Nacional de Atención a la Primera Infancia (SNAPI), dependiente del Ministerio de la Ciudadanía. Este ministerio fue creado recientemente por medio del Decreto N° 9674/2019 y el Decreto N°10.357/2020, a partir de la unificación de los ministerios de Deporte y Desarrollo Social.

 

3. La política pública para la Primera Infancia

3.1. Planificación

Los Estados desarrollan estrategias orientadas a direccionar y conducir el conjunto de acciones que destinan al cumplimiento efectivo de los derechos de niños y niñas durante la primera infancia. En muchos casos, los ejercicios de planificación estratégica dan lugar a documentos a los cuales se los denomina planes, estrategias o políticas de gran alcance. Si bien la CDN orienta la actividad de los Estados, no fija su contenido específico. Estos tienen que ajustar la orientación de la política pública existente a los principios que propone la CDN. Esto implica precisar un marco conceptual común desde el cual interpretar las decisiones y las acciones que se promueven y las que se llevan adelante.

El Plan Nacional de Primera Infancia (2010-2022/2020-2030) constituye el principal instrumento de planificación, el cual establece los objetivos estratégicos, los lineamientos y los mecanismos de coordinación entre los organismos que implementan políticas públicas destinadas a la primera infancia por los próximos doce años. Organiza las intervenciones según distintas dimensiones ordenadoras: salud, educación infantil, asistencia social, atención a niños y niñas en situación de vulnerabilidad, derecho al juego, medioambiente, atención a la diversidad, atención a la violencia hacia niños y niñas, identidad, protección de niños y niñas contra la presión consumista, los medios de comunicación y los accidentes.

El Plan Estratégico 2021-2022 del Ministerio de la Ciudadanía fue elaborado con el objetivo de orientar, articular y asistir a la gobernanza de las políticas públicas del órgano, representando la expectativa de establecer acciones más efectivas en las áreas de desarrollo social y deporte, y contribuyendo a la construcción de una gran red ciudadana, en la que los servicios y las acciones que presta el ministerio lleguen a la población con mayor eficiencia y cohesión. En este plan se enuncian doce proyectos prioritarios, en los cuales se encuentra el programa Niño Feliz y se establece como meta aumentar el 100% del número de niños, niñas y personas gestantes atendidos en relación con el año anterior.

 

3.2. Intervenciones

Una aproximación hacia las formas en que los distintos Estados de la región están avanzando hacia la implementación de sistemas integrales de protección de derechos implica hacer foco en todas las acciones que están direccionadas hacia la primera infancia. La matriz de análisis que emerge del estudio de la política actual para primera infancia en América Latina se compone de los distintos núcleos de intervención, en los cuales los Estados concentran la mayor parte de la actividad estatal orientada a niñas y niños en sus primeros años de vida. Pero el análisis de las políticas de primera infancia en la región permite también identificar momentos en los cuales se distribuyen y se articulan las intervenciones a lo largo del tramo que conforma la etapa del ciclo vital. A continuación, se ampliarán estos dos componentes de la matriz utilizada para el análisis de la política para primera infancia en la región.

Los núcleos de intervención que emergen del análisis de la política de primera infancia son: salud, cuidado y educación, y restitución de derechos vulnerados. En la actualidad, la agenda de la primera infancia reconoce y dialoga con estos tres grandes flujos de acción donde se concentra mayor actividad estatal.

El primer núcleo en el cual se concentra una parte importante de la actividad estatal, y el que tiene más historia, es el que hace foco en la atención de salud de las personas embarazadas, y de niños y niñas. El actor institucional central es el sistema de salud. Un rasgo importante es su pretensión de universalidad. Hoy por hoy, se registra un consenso muy fuerte en torno a que todas las personas gestantes, los niños y niñas tienen que tener garantizado el acceso oportuno a servicios de salud de calidad. Desde el momento de la gestación, se despliega un conjunto de intervenciones que se extienden a lo largo del ciclo vital del niño y la niña. Durante el primer año de vida, estas acciones se intensifican considerablemente y se centran básicamente en el seguimiento y control de la salud, estado nutricional y prevención de enfermedades. Estas prestaciones se desarrollan en los distintos dispositivos sanitarios de los tres niveles de atención, que trabajan de manera articulada, y se organizan según los problemas de salud que resuelven y no por las prestaciones que brindan. Aquí se observa cómo los distintos dispositivos de salud despliegan sus capacidades en el territorio y atienden las dimensiones del desarrollo biofísico y nutricional, al igual que las vulnerabilidades asociadas a la gestación y el parto, como la alimentación, lactancia, la salud mental y cuidados fundamentales.

El segundo foco en que se concentra la actividad estatal, con una historia más reciente, son los esfuerzos para garantizar la atención, cuidado y educación en la infancia. En particular, en el desarrollo de las capacidades cognitivas, afectivas, emocionales, sociales de niños y niñas pequeños, en las habilidades parentales de las madres, padres y cuidadores directos, y en el alivio de la carga de cuidado que enfrentan las familias durante la etapa de crianza. En este flujo participan una variedad de actores institucionales y profesionales de diversas disciplinas. Es una vertiente que, al igual que la anterior, acumula una intensa experiencia de territorialización de acciones y trabajo en contextos diversos, en donde el sector salud también tiene una presencia muy importante.

Las acciones orientadas a la protección y cuidado de la infancia se nutren de un conjunto diverso de instrumentos de políticas. A través de talleres en espacios públicos (jardines, escuelas, centros comunitarios) o visitas domiciliarias, se busca acompañar a las familias y fortalecerlas en sus habilidades parentales. Estos espacios constituyen instancias en las que se problematizan distintas dimensiones de la crianza, a la par que funciona como nexo para la articulación de otros servicios públicos. Otro tipo de intervenciones que hacen foco en el desarrollo de capacidades se basa en la atención institucionalizada de niños y niñas. Se trata de espacios en donde las familias dejan a sus hijos al cuidado de otras personas adultas durante un tiempo previamente establecido. Consiste en una oferta variada de servicios, que atiende de forma directa a niños y niñas, cuyas modalidades son diversas: centros de desarrollo infantil, hogares para niños sin cuidados parentales, espacios comunitarios, que por lo general dependen del Ministerio de Desarrollo Social o algún área semejante a nivel provincial o municipal. Muchos de estos servicios nacieron como experiencias comunitarias de cuidado en contextos en donde el Estado se encontraba ausente. En gran medida, porque estos servicios no solo brindan atención directa a niños y niñas, sino que también permiten aliviar la carga de cuidado que enfrentan las familias, liberando tiempo para que las personas adultas puedan trabajar fuera del hogar. Esta es una de las razones por las cuales el debate en torno a estos servicios atraviesa y articula la agenda de la primera infancia con la impulsada por los movimientos de mujeres; en particular, la agenda de los cuidados. Un rasgo común de esta oferta de servicios es que, en contraste con la primera vertiente –relacionada con la atención de la salud–, focaliza en los sectores más vulnerables. Es una red de servicios focalizada y presenta variaciones respecto de su calidad, pertinencia del servicio que brinda, y supervisión y apoyo que recibe por parte del Estado.

En este foco también confluyen los servicios educativos correspondientes al nivel inicial. El actor institucional que ofrece y garantiza el servicio es el Ministerio de Educación u organismos análogos. Aquí lo que se observa es la pretensión de universalizar el nivel inicial a edades más tempranas que, en la actualidad, establece la obligatoriedad en la mayoría de los países a la edad de 4 y 5 años.

Por último, se identificó un tercer núcleo de intervenciones, que se orientan a la restitución de derechos vulnerados. Se caracteriza por ser intensivo en recursos normativos. En este núcleo, el poder judicial tiene una presencia importante pero también participan otras áreas del Estado, como los organismos del sistema de seguridad social y los ministerios de desarrollo social. Algunos de los focos de intervención más relevantes son la prevención y la asistencia a niños y niñas víctimas de trata o explotación sexual y aquellos que son víctimas de otros tipos de violencia. Otro foco de intervención es la restitución del derecho a crecer en un entorno familiar para niños y niñas que no cuentan con cuidados parentales.

Se incluyen aquí acciones orientadas a restituir uno de los derechos más vulnerados en nuestra región: el derecho de niños y niñas a crecer en familias que cuenten con un flujo de ingresos constante, suficiente y protegido. Los instrumentos de política que se utilizan con más frecuencia son la transferencia de bienes y de recursos financieros a las familias, o el acceso gratuito o preferencial a alimentos.

Por otro lado, como se mencionó, a partir del análisis de las políticas de primera infancia, se constata que los países tienden a distinguir momentos según la etapa del ciclo vital. Y, en cada uno de ellos, varían la participación de los actores institucionales, los modos de intervención y los instrumentos de política empleados. Al hacer foco en las prestaciones (es decir, los bienes, servicios y transferencias), se observa que éstas se distribuyen y articulan a lo largo del tramo que conforma esta etapa del ciclo vital, y que se atiende en forma simultánea a las distintas dimensiones que impulsan el desarrollo de las capacidades de niños y niñas durante este periodo en particular. Estos momentos son el pregestacional, el gestacional, el parto y puerperio, el primer año de vida y el período entre los 45 días a los 4 años e ingreso a educación obligatoria.

Momento pregestacional

Los Estados desarrollan acciones orientadas a ampliar las oportunidades de inclusión social de las mujeres y varones jóvenes a través, fundamentalmente, de la culminación del tramo de escolarización obligatoria, talleres para la promoción de la maternidad y paternidad responsables, y de la salud sexual y reproductiva.

Momento gestacional

La actividad estatal se concentra intensamente en garantizar el derecho a la salud de las personas embarazadas y de los niños y niñas por nacer. En situaciones adversas –distancia geográfica, por ejemplo–, se desarrollan acciones orientadas a garantizar el parto institucionalizado. A través de transferencias monetarias, se busca atender oportunamente situaciones de vulnerabilidad social. Las consejerías estructuradas interdisciplinarias asisten a las mujeres en conflicto con la maternidad. En paralelo, los talleres y consejerías orientadas a las mujeres gestantes, sus parejas y/o acompañantes buscan fortalecer y desarrollar habilidades para la crianza.

Parto y puerperio

La prevención y el control de la salud, y la captación temprana de enfermedades en las madres y los niños o niñas recién nacidos, así como el registro de su identidad, son objetivos destacados entre las intervenciones que desarrollan los Estados durante el parto y el puerperio. Por ello, garantizar que el parto ocurra en establecimientos de salud, atendido por profesionales capacitados en un abordaje humanizado, es central. La atención de las vulnerabilidades sociales, emocionales y el desarrollo de habilidades para la crianza que se iniciaron en etapas previas, continúan. Las licencias parentales constituyen una de las formas en que los Estados protegen el derecho de niños y niñas a recibir cuidados sin que esto implique resignar ingresos.

Primer año de vida

En esta etapa de la cadena prestacional se adicionan servicios para la atención de la salud, el cuidado directo y la educación institucionalizada de niños y niñas. Uno de los objetivos explicitados de estos servicios es facilitar la participación de las madres en actividades que generan ingresos. En casos de abandono, violencia, negligencia u otras formas graves de vulneración de derechos, la restitución del derecho de niños y niñas a vivir en entornos familiares se transforma en prioridad.

De 45 días a 4 años e ingreso a educación obligatoria

Este momento, que se solapa con el anterior, se identifica por la centralidad que gradualmente adquiere el componente educativo dentro de los servicios de atención y educación de la primera infancia (AEPI). En gran parte de los países de la región, los Estados comienzan a ofrecer educación escolarizada. Entre los 3 y 5 años, se establece el inicio del tramo obligatorio de escolarización, que culmina entre los 14 y 17 años según el país.

Más allá de las intervenciones que se definen en cada momento, hay estrategias nacionales que abarcan la atención integral de la primera infancia. En estos países se enfatiza que el acceso de las familias a un flujo constante de ingresos, al trabajo decente, a una vivienda adecuada y a servicios básicos de saneamiento constituyen derechos irrenunciables para garantizar e igualar las oportunidades de niños y niñas a desarrollar todo su potencial. El entramado normativo, orientado a regular el vínculo entre niños, niñas y personas adultas, por ejemplo, para prevenir y penalizar el uso de la violencia como forma de disciplinamiento al interior de las familias o en las escuelas, es otra de las instancias cruciales que sostienen la conformación de un sistema integral para la protección de los derechos de la primera infancia.

A continuación, se presenta un conjunto relevante –pero no exhaustivo– de acciones que dan cuentan de los avances realizados en Brasil para dotar de integralidad a la política para la primera infancia y garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de niños y niñas pequeños. Las mismas se presentan agrupadas por núcleos de intervención según los momentos del ciclo vital.

 

 

3.3. Evaluación y monitoreo

Se registran diversos avances en la construcción de sistemas de información y evaluación de la política pública para la primera infancia. Muchos países ponen a disposición datos estadísticos e investigaciones, generalmente evaluaciones de impacto de algunos componentes puntuales de sus políticas, memorias, informes de auditoría, estudios sobre temas específicos, solicitados a universidades y organismos nacionales y extranjeros, a través de los cuales cubren, en parte, la demanda de información para el análisis de la situación de la primera infancia y de los esfuerzos que realizan los Estados para garantizar el cumplimiento efectivo de sus derechos.

A continuación, se presenta un conjunto breve de acciones orientadas a fortalecer las decisiones del Estado y su capacidad para sostener la política pública de la primera infancia. Se hace foco en las intervenciones públicas dirigidas a monitorear y fortalecer el diseño y la implementación de la política y la ampliación de participación ciudadana.

4. Agenda actual de la Primera Infancia

A partir de la ratificación de la CDN –hace casi tres décadas– Brasil ha demostrado amplios esfuerzos por armonizar los principios propuestos por la Convención en su ordenamiento jurídico interno, su institucionalidad y acciones programáticas. En este sentido, la agenda actual de la primera infancia constituye un diálogo permanente de estas tres dimensiones para dotar de integralidad la política pública orientada a niñas y niños pequeños.

La situación del país, comparada con el promedio regional para cada indicador, muestra que Brasil se caracteriza por presentar una menor proporción de población indígena (0,4%) y una mayor proporción de población urbana (87,1%). Respecto a los indicadores económicos, el PIB per cápita lo sitúa dentro de los países de ingreso medio en la región. El porcentaje de individuos en situación de pobreza es algo menor que el promedio regional (19,2%), a la vez que el gasto social en porcentaje del PIB es superior (17,7%). Los indicadores de salud, en términos generales, sitúan al país en las posiciones promedio, mostrando un mejor desempeño respecto a la cobertura de atención prenatal y en el porcentaje de partos hospitalarios. La tasa de mortalidad maternal es algo superior a la tendencia regional (64,4 por cada 100.000 nacidos vivos). Los indicadores educativos de la primera infancia muestran a Brasil como un país de desempeño algo superior al promedio, alcanzando una tasa de escolarización para niños y niñas de 5 años del 95,5%.

Brasil ha realizado significativos avances en la construcción de un Sistema Integral de Protección de Derechos. Ha diseñado y organizado las acciones estratégicas a través del Plan Nacional de la Primera Infancia, que contó con una amplia participación de las organizaciones sociales. Asimismo, el despliegue de un conjunto de acciones que se distribuyen a lo largo del ciclo vital de niños y niñas. Entre ellas, la oferta de servicios de atención, educación y cuidado de la primera infancia, los recursos para el fortalecimiento de la infraestructura y equipamiento escolar, las acciones orientadas a fortalecer el ingreso de las familias, atención y seguimiento de la salud del niño y la madre gestante, el conjunto de acciones y recursos públicos orientados a reparar situaciones de vulneración de derechos. Por otro lado, ha desarrollado políticas dirigidas a monitorear y evaluar las acciones orientadas a la primera infancia, entre ellas, la unificación de la información de los servicios y destinatarios del mismo a través del Sistema Unificado de Asistencia Social.

Uno de los principales desafíos que enfrenta Brasil es desarrollar estrategias específicas para atender a las poblaciones más vulnerables, como son las niñeces pobres, migrantes y con discapacidades. Otro aspecto a fortalecer es el relacionado a los sistemas de monitoreo y evaluación de la política de primera infancia en forma constante. Por último, el desarrollo de protocolos o estándares de calidad para los servicios de atención y cuidado a la primera infancia redundaría en mayor equidad.

 

  Finalmente, el principal desafío que prevalece en América Latina es la alta desigualdad social y de carácter estructural que prima en los países. Una desigualdad social elevada genera condiciones extremadamente desfavorables para efectivizar los derechos de la primera infancia. La carencia persistente de ingresos se encuentra sobrerrepresentada en los grupos sociales históricamente rezagados –población indígena, afrodescendiente, que reside en áreas rurales, en la población migrante, entre otras– y se inscribe frecuentemente en procesos históricos de acumulación intergeneracional de desventajas sociales que generan condiciones que no contribuyen en la apropiación de los beneficios potenciales que supone acceder a los bienes y servicios públicos. El beneficio social se diluye si no se resuelve la base estructural de redistribución social de la riqueza. Promover una mayor igualdad social implica no solo impulsar un crecimiento y desarrollo sostenible sobre bases más sólidas, sino también contribuir a la realización de los derechos sociales, económicos y culturales de las personas durante todo su ciclo vital.  

 

 

5. Notas al pie

[1] La Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (CDN) es el tratado internacional al que más países han adherido, 196 países incluidos los 19 latinoamericanos lo han ratificado. Constituye el primer tratado internacional de derechos humanos que sitúa a niños y niñas como sus titulares directos. Desde el momento de su ratificación, los Estados asumen el compromiso de garantizar los principios y derechos contenidos en el instrumento jurídico.

 

[2] Después de la aprobación de un tratado de derechos humanos se suelen añadir “protocolos facultativos”, mecanismos jurídicos que complementan y añaden provisiones al tratado. Un protocolo es “facultativo” porque no vincula automáticamente a los Estados que ya han ratificado el tratado original. Estas obligaciones en el protocolo son adicionales y pueden ser más exigentes que las que aparecían en la Convención original, por lo que los estados deben escoger de manera independiente si quieren vincularse o no al protocolo. Su objetivo es profundizar sobre algunas cuestiones o temas que ya existían en el tratado original, abordar una preocupación nueva o añadir algún procedimiento para su aplicación. En definitiva, amplían las obligaciones del tratado original (UNICEF).

 

[3] Los instrumentos internacionales de derechos humanos como la Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos Facultativos se negocian entre los Estados miembros de las Naciones Unidas y son jurídicamente vinculantes para cada uno de los Estados que sean parte del instrumento. Hay dos maneras en que un Estado puede llegar a ser parte: mediante la firma y ratificación o mediante la adhesión.

Al ratificar la Convención o un Protocolo Facultativo, un Estado acepta la obligación de respetar, proteger, promover o satisfacer los derechos enumerados, incluida la adopción o el cambio de leyes y políticas que pongan en vigor las disposiciones de la Convención o Protocolo. La Convención considera que todos los derechos de la infancia tienen la misma importancia. No existe ningún derecho "menor", ni ninguna jerarquía entre los derechos humanos. Estos derechos son indivisibles y están mutuamente relacionados, y se centran en todos los aspectos del niño. Las decisiones de los gobiernos con respecto a cualquiera de los derechos deben hacerse a la luz de los otros derechos de la Convención (UNICEF).