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Políticas e regulamentações

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Conteúdo

data de atualização: dezembro de 2020

1. Resumo do marco regulatório e estrutura do sistema nacional de educação

2. Compromissos e obrigações do Estado como garantidor do direito à educação

Ao firmarem um tratado de direitos humanos, os Estados assumem a vontade e o compromisso de criar as condições necessárias para transformar uma situação no sentido proposto pelo instrumento jurídico. Este último estabelece os princípios de um novo pacto, que devem orientar o horizonte das políticas públicas, assim como dar sentido e legitimidade às ações a serem executadas pelos Estados para seu efetivo cumprimento.

No âmbito do direito, há basicamente dois tipos de compromissos: (i) os que os Estados assumem em nível internacional ao ratificarem os instrumentos jurídicos regionais e internacionais; e (ii) os de alcance nacional, geralmente expressos nas leis nacionais de educação. No processo de efetivação do direito à educação, os países avançam na harmonização jurídica segundo os compromissos assumidos, bem como na definição de um marco conceitual comum a partir do qual seja possível interpretar as decisões e ações realizadas. A partir da concepção e formulação de planos, estratégias ou políticas de grande alcance, os Estados direcionam e conduzem as ações para garantir que todas as crianças, adolescentes e jovens tenham acesso e frequentem a escola, concluam seus estudos e incorporem uma aprendizagem significativa.

Este documento tem o propósito de oferecer informações sobre os avanços, dos Estados da América Latina, na garantia do pleno exercício do direito à educação.

2.1. Compromissos e obrigações jurídicas em âmbito internacional

Os instrumentos jurídicos de caráter internacional determinam os deveres e obrigações dos Estados em matéria de respeito, proteção e cumprimento do direito à educação. O direito internacional faz distinção entre instrumentos jurídicos vinculantes e não vinculantes. Os instrumentos vinculantes (principais convenções e tratados) são aqueles em que há um consentimento e obrigação legal – mediante ratificação ou adesão – por parte dos Estados, os quais assumem o compromisso de adequar seus regulamentos internos às normas internacionais. Por sua vez, os instrumentos não vinculantes fornecem grande autoridade política e moral, como por exemplo a Agenda 2030 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Embora os ODS não sejam obrigatórios, as ações empreendidas pelos países para implementá-los permitem o efetivo cumprimento do direito à educação.

O Brasil ratificou e aderiu a diversos instrumentos jurídicos que ajudaram a criar um corpo normativo relevante, com destaque para os seguintes: a Convenção relativa à Luta contra a Discriminação na Esfera do Ensino, ratificada em 1968; a Convenção sobre os Direitos da Criança, em 1990; e a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, em 2016. O Decreto nº 49.980/2019, alterado pelo Decreto nº 10.591/2020, atribui à Secretaria Especial de Articulação Social a tarefa de auxiliar o Ministro de Estado em assuntos relacionados aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.

2.2. Compromissos e obrigações jurídicas em âmbito nacional

Os Estados assumem compromissos e obrigações em nível internacional, adequando-os, normativamente, nos seus ordenamentos jurídicos internos. Dentro deste compêndio, a Constituição expressa a mais alta proteção do direito à educação: seu texto funciona como um marco para as leis nacionais e as políticas públicas. Além disso, as leis gerais da educação ampliam as obrigações do Estado sobre tal direito, bem como definem e distribuem responsabilidades ligadas à dinâmica de funcionamento dos sistemas educacionais, seu ordenamento e estrutura.

No Brasil, o art. 205 da Constituição estabelece que a educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

2.3. Planejamento da educação

Uma das formas de vincular a dimensão jurídica às ações programáticas é mediante exercícios de planejamento. Através de planos, os Estados legitimam, estabelecem prioridades e orientam o trabalho dos atores responsáveis pela coordenação, execução e monitoramento de ações voltadas à garantia do direito à educação. Geralmente, tais documentos também contêm princípios orientadores e abordagens.

No Brasil, o Plano Nacional de Educação (PNE) 2014-2024 foi instituído pela Lei nº 13.005/2014, determinando para o primeiro ano de vigência a elaboração ou adequação dos planos estaduais, distrital e municipais de educação, em consonância com o texto nacional. A construção participativa do PNE gerou dez diretrizes que, desde 2014, orientam a política educacional tendo em vista as 20 metas que estruturam o plano projetado para dez anos. Essas metas buscam, principalmente, universalizar a educação infantil na pré-escola, aumentar a taxa líquida de matrícula no ensino fundamental, universalizar para a população de 4 a 17 anos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação o acesso à educação básica e ao atendimento educacional especializado, implementar e ampliar a educação em tempo integral, fomentar a qualidade da educação básica, elevar a escolaridade média da população de 18 a 29 anos, aumentar a taxa de alfabetização da população com 15 anos ou mais, assim como oferecer matrícula para a educação de jovens e adultos nos ensinos fundamental e médio, na forma integrada à educação profissional. No que diz respeito à educação técnica, formação docente e educação superior, as metas procuram incidir sobre a matrícula no ensino médio técnico e profissional, bem como no nível superior. Além disso, essas metas colocam em posição central a melhoria da qualidade da educação e a implementação da Política Nacional de Formação de Professores. O PNE estima que a ampliação do investimento público em educação alcance, no mínimo, 7% do Produto Interno Bruto (PIB) do país no quinto ano de vigência da lei e, pelo menos, o equivalente a 10% do PIB no final da década.

3. Caracterização da política nacional de educação

Esta seção trata do conjunto de ações que o Estado tem destinado para assegurar o direito à educação. A caracterização da política educacional é abordada a partir de três dimensões, iniciando pela apresentação da estrutura e do tamanho do sistema de educação, para, em segundo lugar, observar e descrever o conjunto de intervenções através das quais o país busca manter tal sistema em funcionamento. Trata-se de uma análise com foco nos seguintes elementos: (1) currículo e modelos de gestão institucional; (2) docentes; (3) infraestrutura, tecnologia e equipamentos; e (4) transferências de bens e recursos financeiros para fortalecer a manutenção das trajetórias escolares. Por fim, a atenção recai sobre a governança do sistema: arranjos organizacionais e institucionais, financiamento da política educacional e sistemas de informação, monitoramento e prestação de contas.

3.1. Estrutura do sistema nacional de educação

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, sancionada em 1996 e alterada em 2018, estabelece que o sistema federal de ensino é formado pela educação básica e educação superior. A educação básica compreende a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio. É obrigatória e gratuita. Destina-se a pessoas de 4 a 17 anos.

A educação é oferecida em diversas modalidades: educação de jovens e adultos, educação especial com perspectiva inclusiva, educação profissional e tecnológica, educação básica do campo, educação escolar indígena, educação escolar quilombola, educação das relações étnico-raciais, educação ambiental, educação em direitos humanos e educação a distância (Diretrizes Curriculares Nacionais da Educação Básica). Os currículos da educação infantil, do ensino fundamental e do ensino médio devem ter base nacional comum, a ser complementada, em cada sistema de ensino e em cada estabelecimento escolar, por uma parte diversificada, exigida pelas características regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia e dos educandos.

A educação de jovens e adultos é voltada a pessoas que não tiveram acesso ou possibilidade de continuar os estudos. Trata-se de um instrumento para a educação e a aprendizagem ao longo da vida.

A educação especial é oferecida preferencialmente no sistema escolar regular, para estudantes com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação.

A educação escolar quilombola é uma modalidade de educação básica voltada a pessoas afrodescendentes remanescentes de quilombos. A Resolução CNE 08/2012 define as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Escolar Quilombola na Educação Básica, as quais estabelecem a obrigação de oferecer a tal população uma pedagogia própria, respeitando a especificidade étnico-racial e cultural de cada comunidade. Essa modalidade deve ser ministrada em estabelecimentos de ensino rurais e urbanos, localizados em comunidades reconhecidas pelos órgãos públicos como quilombolas, além de escolas que recebem estudantes quilombolas fora das suas comunidades de origem.

As instituições de ensino são classificadas, administrativamente, como públicas e privadas. As instituições privadas são de natureza particular, comunitária, cooperativa e filantrópica.

O Título VI, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, é dedicado aos profissionais da educação e indica os requisitos para atuar nos diversos níveis, além das disposições sobre a promoção da formação inicial e continuada dos docentes.

a. Educação infantil

A educação infantil é a primeira etapa da educação básica. Seu propósito é contribuir para o desenvolvimento integral da criança, nos seus aspectos físicos, psicológicos, intelectuais e sociais, complementando a ação da família e da comunidade. A Emenda Constitucional nº 59, incorporada em 2009, estabelece a obrigatoriedade da educação infantil a partir dos 4 anos. Divide-se em creches, para crianças de 45 dias a 3 anos, e pré-escola, para crianças de 4 e 5 anos.

As Diretrizes Curriculares Nacionais da Educação Básica definem uma base nacional comum, responsável por orientar a organização, a articulação, o desenvolvimento e a avaliação das propostas pedagógicas de todas as redes de ensino brasileiras.

b. Ensino fundamental

O ensino fundamental é a segunda etapa da educação básica. É obrigatório. A idade de referência é de 6 a 14 anos. Divide-se em dois ciclos: um com cinco anos de duração e outro com quatro.

Seu propósito é contribuir para o desenvolvimento da capacidade de aprender, para a compreensão do ambiente natural e social, do sistema político, da tecnologia, das artes e dos valores em que se fundamenta a sociedade, assim como para o fortalecimento dos vínculos de família, dos laços de solidariedade humana e de tolerância recíproca.

c. Ensino médio

O ensino médio é a terceira e última etapa da educação básica. É obrigatório e gratuito. Consiste em um período mínimo de três anos de escolaridade. A idade de referência é de 15 a 17 anos.

Seu propósito é contribuir para a consolidação e o aprofundamento dos conhecimentos adquiridos no ensino fundamental, possibilitando o prosseguimento de estudos e a participação no trabalho.

O ensino médio é constituído de uma base nacional comum curricular, definida em nível nacional, e itinerários formativos, implementados em função da sua relevância para o contexto local: linguagens e suas tecnologias, matemática e suas tecnologias, ciências da natureza e suas tecnologias, ciências humanas e sociais aplicadas, bem como formação técnica e profissional.

d. Educação profissional e tecnológica

A educação profissional e tecnológica é oferecida no ensino médio e na educação superior. Integra-se nos diferentes níveis e modalidades de educação, trabalho, ciência e tecnologia. Sua finalidade é preparar para o exercício das profissões, ajudando o cidadão a se inserir e atuar no mundo do trabalho e na vida em sociedade.

A Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica (SETEC), do Ministério da Educação, e o Ministério do Trabalho são responsáveis por definir a política de educação profissional e tecnológica, a qual é implementada em escolas agrotécnicas, centros federais de educação tecnológica (CEFET) e estabelecimentos do “Sistema S”, grupo de instituições financiadas em parte por empresas do setor privado: SENAC (Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial), SESC (Serviço Social do Comércio), SENAI (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial), SESI (Serviço Social da Indústria), SEST (Serviço Social do Transporte), SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas) e SESCOOP (Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo).

Os cursos de educação profissional e tecnológica podem ser organizados por eixos tecnológicos, o que permite a construção de diversos itinerários formativos, respeitando-se as regras do sistema e do nível educacional. A educação profissional é desenvolvida em articulação com o ensino regular ou por diferentes estratégias de educação continuada, em instituições especializadas ou no ambiente de trabalho.

A Lei nº 11.892/2008 institui a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica e cria os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia. As instituições que compõem a rede têm autonomia administrativa, patrimonial, financeira, didático-pedagógica e disciplinar.

e. Educação superior

A educação superior é destinada à população que concluiu o ensino médio ou equivalente. As instituições de ensino superior emitem títulos intermediários (técnicos), de graduação (bacharelado e licenciatura) e de pós-graduação (especialização, aperfeiçoamento, mestrado e doutorado).

A Secretaria de Educação Superior (SESU) é a unidade do Ministério da Educação responsável por planejar, orientar, coordenar e supervisionar o processo de formulação e implementação da Política Nacional de Educação Superior. Entre suas funções, estão a manutenção, acompanhamento e desenvolvimento de instituições públicas federais de ensino superior e a supervisão de instituições privadas de nível superior. Em conjunto com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), a SESU é encarregada da política de oferta, financiamento e apoio aos estudantes da educação superior, além de estabelecer políticas e implementar programas voltados a residências em saúde e programas de cooperação internacional, a fim de aumentar o intercâmbio de pessoas e conhecimentos, bem como a visibilidade internacional da educação superior do Brasil.

No exercício da sua autonomia, as universidades podem criar, organizar e extinguir, na sua sede, cursos e programas de educação superior, obedecendo às normas gerais da União e, quando for o caso, do respectivo sistema de ensino. Também cabe à União assegurar, anualmente, no seu orçamento geral, recursos suficientes para a manutenção e desenvolvimento das instituições de ensino superior por ela financiadas.

Além de aspectos estruturais, uma parte da caracterização da política educacional consiste em dimensionar o tamanho do sistema de educação.

Segundo dados do Censo da Educação Básica de 2019, havia 47,9 milhões de matrículas nas 180,6 mil escolas de educação básica do Brasil. As matrículas na educação infantil cresceram 12,6% de 2015 a 2019, atingindo aproximadamente 9 milhões. Havia 26,9 milhões de estudantes no ensino fundamental e 7,5 milhões no ensino médio. As matrículas na educação de jovens e adultos diminuíram 7,7%, chegando a 3,3 milhões. Na educação especial, havia 1,3 milhão de estudantes.

Em 2019, havia 2,2 milhões de docentes, dos quais 63% atuavam no ensino fundamental. 599,5 mil eram profissionais que trabalhavam na educação infantil, 1,4 milhão no ensino fundamental e 507,9 mil no ensino médio.

Naquele ano, o Brasil contava com 180.610 escolas de educação básica, das quais 60% eram municipais.

Na educação superior, o país tem cerca de 8,5 milhões de estudantes, dos quais 6,4 milhões estão em instituições privadas, 1,3 milhão em instituições federais e o restante em universidades públicas estaduais.

3.2. Política nacional de educação

A política educacional é constituída por um conjunto de bens, serviços e transferências que os Estados mobilizam para garantir o direito à educação. O acesso, a permanência, a aquisição de aprendizagem e a conclusão de etapas escolares por estudantes dependem, em grande parte, dos recursos destinados pelo Estado, que se concentram em pelo menos quatro focos de intervenção:

• Currículo e modelos de gestão: abrange todas as ações voltadas à definição dos conteúdos da educação, os materiais didáticos, os modelos de gestão institucional, bem como a dinâmica dos processos de ensino e aprendizagem.

• Infraestrutura, equipamentos e fornecimento de tecnologia nas escolas: trata-se das ações para manter, ampliar, reabilitar, equipar e fornecer tecnologia à rede de serviços educacionais.

• Docentes: grande parte dos recursos dos Estados é destinada à formação, avaliação, credenciamento e manutenção do exercício da docência. As ações consistem em: formação inicial, formação continuada, carreira docente e garantia de condições básicas para o desenvolvimento do trabalho.

• Fortalecimento das condições de vida de crianças, adolescentes e jovens: ações para fortalecer a demanda de educação. Neste item, destacam-se as experiências que apoiam a transferência direta de recursos financeiros e bens (alimentação, material didático, uniforme, entre outros) às famílias, às crianças e adolescentes que frequentam as escolas ou, inclusive, a responsáveis pela gestão das instituições de ensino.

Levando em conta os recursos que o Brasil está mobilizando para garantir o direito à educação, de forma geral e sem a pretensão de uma análise exaustiva, observa-se o seguinte:

No conjunto de intervenções, observa-se, sobre o currículo e modelos de gestão, uma ênfase em maior igualdade de oportunidades. O desenho curricular busca criar condições para transformar as práticas pedagógicas e melhorar as oportunidades de aprendizagem para todos os estudantes. Alguns exemplos são os seguintes: o Programa de Fomento às Escolas de Ensino Médio em Tempo Integral (EMTI), que tem o objetivo geral de promover a expansão da educação em tempo integral no ensino médio nos estados e no Distrito Federal, com base na educação integral e na ampliação da jornada escolar; o Programa Novos Caminhos, que busca melhorar e fortalecer a oferta de educação profissional e tecnológica; e o Catálogo Nacional de Cursos Técnicos (CNCT), cujo marco regulatório orienta instituições, estudantes, educadores, sistemas, redes educacionais e a sociedade em geral, no que diz respeito a perfis profissionais, campos de atuação e fortalecimento dos cursos técnicos que integram a iniciativa. Destaca-se o Programa de Apoio ao Novo Ensino Médio (ProNEM), que busca melhorar os indicadores de aprendizagem através de suporte técnico para a preparação e execução do Plano de Implementação do Novo Ensino Médio, além da formação continuada mediante o Programa de Apoio à Implementação da Base Nacional Comum Curricular (ProBNCC). No nível da educação técnica, existe o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC), que oferece diversos formatos de aprendizagem através de intervenções como a do Brasil Profissionalizado, Rede e-Tec Brasil, Acordo de Gratuidade com os Serviços Nacionais de Aprendizagem, Bolsa Formação, assim como a expansão da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, que tem o objetivo de ampliar as oportunidades de inclusão social e de acesso à educação e ao trabalho decente.

No foco infraestrutura, equipamentos e fornecimento de tecnologia, as ações são orientadas à melhoria da infraestrutura e fornecimento nas escolas, além do avanço das tecnologias da informação e comunicação dentro do processo educacional. Muitas iniciativas têm componentes de infraestrutura na sua proposta, como por exemplo o Programa Nacional de Educação do Campo (PRONACAMPO), o Programa Nacional das Escolas Cívico-Militares e o Programa Educação Conectada. Outros programas foram criados para ações em aspectos pontuais ligados ao nível escolar ou processos de inclusão, como é o caso do Programa Escola Acessível e do Proinfância, que envolvem projetos de apoio à manutenção da educação infantil com novos estabelecimentos, bem como ações de reestruturação e aquisição de equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil. Também há intervenções integrais, como o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), que tem o objetivo de proporcionar assistência financeira às escolas, a fim de contribuir para a manutenção e melhoria da infraestrutura física e pedagógica.

As ações voltadas a docentes enfatizam a formação, atualização e valorização de tais profissionais como um mecanismo para fortalecer a qualidade educacional. Entre as intervenções direcionadas a esse foco, destaca-se a Rede Nacional de Formação Continuada de Professores, que busca fortalecer as capacidades do Estado para oferecer uma educação de qualidade, bem como melhorar a formação continuada e profissional dos docentes da educação básica nos sistemas públicos. A iniciativa é voltada a professores em exercício, diretores de escola, equipe de gestão da rede nacional de formação continuada e também dirigentes dos sistemas públicos de educação. Além disso, no âmbito da oferta programática desenvolvida pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e orientada aos docentes, encontram-se os Programas de Mestrado Profissional para Qualificação de Professores da Rede Pública de Educação Básica (ProEB), o Programa Institucional de Bolsas de Iniciação à Docência (PIBID), o Programa de Residência Pedagógica, o Programa Nacional de Formação de Professores da Educação Básica (PARFOR) e os Programas de Cooperação Internacional de Formação de Professores da Educação Básica.

As intervenções de fortalecimento das condições de vida de crianças, adolescentes e jovens, realizadas pelo Ministério da Educação, buscam garantir a inclusão e melhorar as condições educacionais dos estudantes. Os serviços se concentram em assegurar alimentação escolar, transporte, bolsas e espaços educacionais, como por exemplo o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE). Além disso, há iniciativas com ações que promovem a inclusão e o fortalecimento da aprendizagem, como é o caso do PROJOVEM, que abrange as versões PROJOVEM Urbano, PROJOVEM Trabalhador e PROJOVEM Campo. Através de um estímulo econômico, o programa busca proporcionar o acesso, de jovens entre 18 e 29 anos que não concluíram o ensino fundamental, a atividades educacionais complementares ao sistema educacional formal e também formação profissional, de modo que possam ampliar suas oportunidades de acesso ao trabalho decente. No nível da educação superior, o Programa Universidade para Todos (ProUni) oferece bolsas integrais e parciais em instituições privadas para cursos de graduação e de capacitação específica, uma iniciativa voltada a estudantes brasileiros sem formação superior. Podem participar do ProUni estudantes que cursaram o ensino médio em escolas públicas ou no sistema privado com bolsa integral, estudantes com deficiência, docentes de escolas públicas em exercício na educação básica, além de membros do quadro permanente das instituições públicas.

3.3. Governança do sistema educacional

A governança do sistema educacional é composta do conjunto de dispositivos legais e procedimentos que estabelecem, distribuem e regulam as responsabilidades dos órgãos e atores nos diferentes aspectos que afetam o funcionamento geral do sistema. Na perspectiva adotada neste documento, a governança é abordada a partir de três dimensões: (a) organização e modelo de gestão da educação; (b) financiamento da política educacional; e (c) sistemas de informação e avaliação.

3.3.1 Organização e modelo de gestão da educação

De acordo com a Constituição e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (art. 8), a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios organizam, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino. O sistema federal de ensino é composto de estabelecimentos financiados pela União e instituições de educação superior mantidas pela iniciativa privada Os sistemas de ensino dos estados e do Distrito Federal compreendem instituições de ensino mantidas, respectivamente, pelo poder público estadual e pelo Distrito Federal, instituições de educação superior mantidas pelo poder público municipal, instituições de ensino fundamental e médio criadas e mantidas pela iniciativa privada e órgãos de educação estaduais e do Distrito Federal. As instituições de educação infantil da iniciativa privada, no Distrito Federal, integram o sistema de ensino deste último. Os sistemas municipais de ensino abrangem instituições de ensino fundamental, ensino médio e educação infantil mantidas pelo poder público municipal, instituições de educação infantil da iniciativa privada e órgãos municipais de educação.

A União é responsável por coordenar a política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais. Como funções principais da União, encontram-se as seguintes: prestar assistência técnica e financeira aos estados, Distrito Federal e municípios, para o desenvolvimento dos seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória; coletar, analisar e disseminar informações sobre a educação; assegurar um processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, ensino médio e educação superior, em colaboração com os sistemas de ensino; autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino; entre outras.     

Os estados são responsáveis por organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino. Eles também definem, em conjunto com os municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do poder público. Além disso, os estados elaboram e executam políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes e planos nacionais de educação, integrando e coordenando suas ações e as dos seus municípios. Os estados são encarregados de autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino. Por fim, os estados garantem o ensino fundamental e oferecem, prioritariamente, o ensino médio a todas as pessoas que o demandarem.

Os municípios são responsáveis por organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos estados, bem como por autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino. Os municípios oferecem educação infantil em creches e pré-escolas e, com prioridade, o ensino fundamental. Eles só podem atuar em outros níveis quando estiverem atendidas, plenamente, as necessidades da sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos para a manutenção e desenvolvimento do ensino. Os municípios também podem optar por se integrarem ao sistema estadual de ensino ou compor, com ele, um sistema único de educação básica.

O Ministério da Educação, órgão da administração federal, é responsável pela política nacional de educação. Suas funções incluem a educação nas suas diferentes modalidades e níveis, avaliação, informações e pesquisas em educação, pesquisa e extensão universitária, bem como assistência financeira a famílias necessitadas para a educação dos filhos ou dependentes.

O Conselho Nacional de Educação é encarregado de formular e avaliar a política nacional de educação, garantindo a qualidade do ensino, o cumprimento da legislação educacional e a participação da sociedade na melhoria da educação brasileira.

O Ministério da Educação tem uma organização interna em diferentes áreas e instâncias de direção, coordenação e execução, que desempenham funções específicas no que diz respeito à formulação, implementação e acompanhamento da política educacional.

3.3.2 Financiamento da política educacional

O Brasil se caracteriza por ser um país federativo, com um sistema descentralizado de alocação de recursos do sistema educacional. A Constituição de 1988 estabelece que o governo federal deve investir em educação pelo menos 18% da sua receita fiscal, além das transferências obrigatórias realizadas aos estados, Distrito Federal e municípios. No entanto, a aprovação da Emenda Constitucional nº 95/2016 determina um novo regime fiscal, que congela as despesas primárias do governo federal por 20 anos, alterando, indiretamente, a alocação de recursos voltados à educação, entre outras áreas. Os estados devem investir em educação pelo menos 25% das suas receitas fiscais, sem considerar no cálculo as transferências recebidas do governo federal e os repasses feitos aos municípios. Estes últimos também devem aplicar em educação pelo menos 25% da sua receita resultante de impostos, além das transferências recebidas dos governos federal e estadual.

O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) é o órgão federal responsável pela implementação das políticas educacionais do Ministério da Educação. O FNDE contribui com 26 estados, 5.565 municípios e o Distrito Federal. As transferências de dinheiro são divididas em constitucionais, automáticas e voluntárias através de convênios. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) é um fundo especial, de natureza contábil. Até 2020, o fundo era de âmbito estadual, mas a partir de 2021 entra em vigor o novo FUNDEB, por meio da Emenda Constitucional nº 108/2020, que, entre outras disposições, estabelece que o modelo de alocação de recursos passa a ser híbrido: por estados e municípios, buscando um caráter mais justo e equitativo. É constituído quase que integralmente por recursos provenientes de impostos e transferências dos estados, Distrito Federal e municípios vinculados à educação, nos termos do art. 212, da Constituição Federal. O FUNDEB também envolve uma parcela de recursos federais, desde que, no âmbito de cada estado, seu valor por estudante não atinja o mínimo definido em nível nacional. Independentemente da fonte, todo recurso gerado é redistribuído para aplicação exclusiva na educação básica.

O mecanismo de alocação de recursos é baseado na matrícula ponderada por nível educacional e modalidade. É definido um gasto mínimo por estudante, nacionalmente, que deve ser realizado em todo o país. Caso contrário, o governo federal complementa com recursos próprios até atingir o gasto mínimo.

Fazem parte da gestão e redistribuição de recursos: o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), que realiza o censo escolar e fornece dados estatísticos; o FNDE, que oferece suporte técnico sobre o fundo a estados, Distrito Federal, municípios, conselhos e órgãos de controle, além de monitorar a aplicação dos recursos; e o Ministério da Economia, que disponibiliza os recursos arrecadados para distribuição e garante, no orçamento, os recursos federais que ingressam no fundo. O Banco do Brasil e o Caixa Econômica Federal são essenciais para a distribuição dos recursos e a manutenção das contas.

3.3.3 Sistemas de informação e avaliação

O IBGE, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, é um órgão dependente do Ministério da Economia que coordena, produz e divulga informações estatísticas e geocientíficas. No que diz respeito à educação, através do Censo Nacional, da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD Contínua) e da Pesquisa Nacional de Saúde do Escolar (PeNSE), o IBGE concentra informações sobre alfabetização, frequência por nível educacional e oferta escolar, entre outros aspectos.

O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) é um órgão federal vinculado ao Ministério da Educação, responsável pela produção de estatísticas e indicadores, pela execução de avaliações e pela gestão da pesquisa educacional.

O INEP é responsável pelos sistemas de avaliação da educação básica e da educação superior. Entre as avaliações do nível básico, destacam-se o Censo Escolar, o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), o Exame Nacional para Certificação de Competências de Jovens e Adultos (ENCCEJA), o Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), a Prova Brasil, a Provinha Brasil, a Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA) e o Certificado de Proficiência em Língua Portuguesa para Estrangeiros (CELPE-BRAS). Sobre o nível superior, há o Censo da Educação Superior, o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), o Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE), a Avaliação Externa de Instituições de Educação Superior e Cursos de Graduação, assim como o Exame Nacional de Revalidação de Diplomas Médicos Expedidos por Instituição de Educação Superior Estrangeira (REVALIDA).

O INEP também é responsável pela coordenação e implementação de sistemas internacionais de avaliação. Na última década, o Brasil participou do Programa de Avaliação Internacional de Estudantes (PISA), em 2012, 2015 e 2018, com o propósito de obter um diagnóstico instantâneo do nível de desempenho de crianças e jovens na administração única da avaliação, monitorar seu nível de desempenho na administração recorrente da avaliação e planejar reformas de política educacional. Os estudantes têm mais de 15 anos e as áreas de conhecimento avaliadas são leitura, matemática e ciências ambientais. Além disso, o país participou de provas internacionais do Laboratório Latino-Americano de Avaliação da Qualidade da Educação (LLECE): PERCE (1997), SERCE (2006), TERCE (2013) e ERCE (2019), aplicadas a crianças e adolescentes do 3º e 6º anos do ensino fundamental.

Por fim, no que diz respeito ao acompanhamento dos ODS, o Brasil apresentou, em 2017, o Relatório Nacional Voluntário sobre os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, documento que expressa os esforços realizados pelo Estado para garantir o cumprimento de cada objetivo.

4. Efetividade da política educacional

Acesso, participação, trajetória educacional e conquistas de aprendizagem.

Esta seção oferece informações substantivas para uma aproximação à efetividade da política educacional, mediante a análise de uma série de indicadores que permitem observar a situação de crianças, adolescentes, jovens e pessoas adultas em relação ao direito à educação. 

4.1. Nível educacional da população

• A proporção de pessoas em situação de analfabetismo mostra uma tendência decrescente, com uma diminuição mais intensa entre aquelas que pertencem a famílias de baixa renda e que vivem em áreas rurais.

• Houve um aumento da média de anos de escolaridade em homens e mulheres, em todos os níveis de renda e áreas geográficas. Contudo, as pessoas que vivem em áreas rurais e pertencem a famílias mais desfavorecidas concentram uma menor quantidade de anos de escolaridade.

• Em comparação com o ano de 2001, duplicou a proporção de pessoas adultas que concluíram a educação secundária, com um crescimento maior entre pessoas que vivem em áreas rurais e famílias de renda média e baixa.

4.2. Educação infantil

• A proporção de crianças que frequentaram a escola no último ano da educação infantil mostra uma tendência de crescimento sustentado no período analisado, registrando um aumento de 29,5 pontos percentuais em relação ao ano de 2001, além de uma distribuição similar por sexo, área geográfica e nível de renda.

4.3. Educação primária

• O percentual de homens e mulheres que frequentaram a educação primária mostra uma tendência crescente no período analisado. Praticamente não há diferenças de gênero ou área geográfica. A taxa de frequência escolar é um pouco maior entre as crianças que pertencem a famílias com um nível superior de renda.

• Observa-se um aumento de estudantes que concluíram a educação primária, sendo maior entre mulheres, entre pessoas que residem em áreas urbanas e entre famílias de renda alta.

4.4. Educação secundária

• Observa-se uma tendência crescente na frequência considerando o primeiro nível da educação secundária, sobretudo na população rural e em famílias de renda baixa e média.

• No período de 2001-2018, houve um crescimento do percentual de estudantes que frequentaram o segundo nível da educação secundária. Apesar do aumento mais intenso entre homens, a proporção de mulheres que frequentam o nível é maior. Há uma redução da lacuna entre as pessoas que frequentam o segundo nível da educação secundária, embora ainda permaneça significativamente elevada, com uma diferença de 22 pontos percentuais entre as famílias de renda mais alta e as de renda mais baixa.

• Observa-se um aumento do percentual de pessoas que concluíram a educação secundária, além de uma redução da distorção idade-série.

4.5. Educação superior

• Durante o período de 2001-2018, duplicou a proporção de pessoas que frequentaram a educação superior. Há mais mulheres que cursam o nível em questão. As matrículas se concentram, principalmente, entre pessoas que residem em áreas urbanas e famílias com níveis mais altos de renda.

• Entre a população adulta que concluiu a educação terciária e universitária, observa-se um aumento considerando homens e mulheres, principalmente estas últimas, e maior intensidade entre pessoas que residem em áreas urbanas e famílias de renda alta.

5. Desafios da política educacional

Ao longo deste documento, buscou-se mostrar os avanços alcançados pelo país em relação aos compromissos assumidos, enfatizando o conjunto de ações empreendidas e também os resultados.

A partir da assinatura e ratificação de diferentes instrumentos jurídicos internacionais, o Brasil assumiu o compromisso e a obrigação de garantir o direito à educação e, gradualmente, foi harmonizando seu corpo normativo e suas ações programáticas de acordo com os princípios estabelecidos nos textos legais.

Nesse sentido, a política educacional do Brasil é definida em um amplo e diversificado conjunto de estratégias e programas, que, atualmente, estão sendo executados a partir do arcabouço institucional que compõe o sistema educacional. Os recursos e ações administradas buscam, além de garantir o direito à educação, o cumprimento das metas estabelecidas no Plano Nacional de Educação (PNE) 2014-2024. O Balanço MEC 2019 registra que foram alcançados importantes avanços com a implementação de ações e recursos em diferentes áreas do sistema, bem como em relação às projeções para o final da década contemplada pelo PNE.

Apesar desses esforços, os indicadores educacionais demonstram que há uma série de desafios para a política educacional. O diagnóstico realizado no documento Compromisso Nacional pela Educação Básica, apresentado pelo Ministério da Educação, enfatiza desafios prioritários da educação básica no Brasil. Segundo informações do relatório, o fracasso escolar na educação básica é um problema que se concentra nas ações da rede pública de ensino, levando em conta as taxas de reprovação e evasão escolar. O documento também indica que o baixo nível educacional explica grande parte da desigualdade social existente no país. Além disso, é mencionada a falta de atratividade do ensino médio, com base nas taxas de reprovação e evasão, assim como nas taxas médias de abandono, por incompatibilidade de horários, falta de interesse e baixa qualidade da oferta apresentada pela educação de jovens e adultos. Em suma, esses desafios estão ligados ao necessário fortalecimento da gestão dos recursos e programas em andamento que compõem a política nacional de educação, além da promoção de novas ações para enfrentá-los.

Por fim, destaca-se a integração dos objetivos da Agenda 2030 realizada pelo Brasil a partir da criação, em 2016, da Comissão Nacional para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (CNODS), juntamente com a nacionalização das metas, em 2018. Além disso, para fortalecer o processo no nível descentralizado, foi elaborado o Guia para a Integração dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. Esse instrumento busca fortalecer a agenda em nível local, orientando os municípios brasileiros sobre como incorporar a Agenda de Desenvolvimento Sustentável, em geral, e o ODS 4, em especial, nos processos de planejamento e gestão municipal.

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data de atualização: março de 2020

1. Informações de contexto

A República Federativa do Brasil está localizada na América do Sul, limitando-se a leste pelo Oceano Atlântico, ao norte pela Guiana Francesa, República do Suriname, República Cooperativa da Guiana e República Bolivariana da Venezuela, a noroeste pela República da Colômbia, a oeste pela República do Peru e Estado Plurinacional da Bolívia, a sudoeste pela República do Paraguai e República Argentina e ao sul pela República Oriental do Uruguai. O país tem uma área estimada de mais de 8,5 milhões de km2, o que representa 47% do território sul-americano. Está dividido em 26 estados, um distrito federal e 5.700 municípios. Jair Bolsonaro foi eleito presidente para o período 2019-2022.

Acesso à tabela "Principales indicadores del país y promedio regional."

 

2. Brasil e a Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC)

O Brasil ratificou a Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC)¹ em março de 1990 (Decreto nº 99.710), concedendo-lhe status constitucional dentro do seu sistema jurídico. Nesse mesmo ano, o país promulgou o Estatuto da Criança e do Adolescente através da Lei nº 8.069, modificada em 2016 pela Lei nº 13.257, que trata da proteção integral de crianças e adolescentes.

A CDC conta com três Protocolos Facultativos específicos, responsáveis por ampliá-la².O primeiro Protocolo, relativo ao envolvimento de crianças em conflitos armados, assim como o segundo Protocolo, sobre a venda de crianças, prostituição e pornografia infantis, foram assinados em 6 de setembro de 2000 e ratificados conjuntamente em 27 de janeiro de 2004 perante o Secretariado das Nações Unidas. O terceiro e mais recente Protocolo, referente a um procedimento de comunicação, adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 19 de dezembro de 2011, foi assinado em 12 de fevereiro de 2012 e atualmente aguarda ser aceito pelo Estado-parte.

Acesso à tabela "Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos."

2.1. Relatórios periódicos apresentados ao CDC e suas observações finais

Em cumprimento aos compromissos assumidos no momento da ratificação da Convenção sobre os Direitos da Criança e dos seus Protocolos Facultativos, os Estados-partes devem apresentar relatórios periódicos, a cada cinco anos, ao Comitê dos Direitos da Criança, sobre o progresso e as medidas adotadas internamente em matéria de promoção e proteção dos direitos das crianças e adolescentes. A partir do estudo do relatório apresentado pelo país, além de relatórios de especialistas independentes, sociedade civil e ONGs, o Comitê da CDC emite suas observações finais.

Acesso à tabela "Avances en el cumplimiento de los derechos reconocidos en la CDN."

 

2.2. A institucionalidade a serviço da Proteção Integral dos Direitos da Criança

O Brasil promulgou o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) através da Lei 8.069/1990, a qual estabelece princípios e diretrizes para a formulação de políticas públicas voltadas à primeira infância, considerando as especificidades e relevância no desenvolvimento dos primeiros anos de vida. O Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), criado pela    Lei 8.242/1991, é instituído pelo ECA como o órgão principal do sistema de garantia de direitos, elaborando, em conjunto com o governo federal, a política nacional de promoção, proteção e defesa dos direitos da criança e adolescente. Supervisiona as ações tomadas pelo poder público no atendimento às crianças e jovens, estabelecendo diretrizes para a implementação e funcionamento dos conselhos estaduais, distritais e municipais dos direitos da criança e adolescente, bem como conselhos tutelares. Além disso, define a gestão do Fundo Nacional para a Criança e o Adolescente (FNCA), encarregada de regular o uso dos recursos e garantir sua destinação de acordo com a defesa e proteção da infância.

Em 2016, o Ministério do Desenvolvimento Social implantou o Programa Criança Feliz, que tem como objetivo o atendimento permanente de crianças em situação de vulnerabilidade por meio de visitas domiciliares às famílias participantes do “Bolsa Família”. Essas visitas periódicas são realizadas por pessoal capacitado, reforçando o apoio às gestantes e habilidades familiares para favorecer o desenvolvimento da primeira infância. Para isso, o Programa alia esforços buscando garantir a capacitação e formação continuada dos profissionais responsáveis pelas visitas. Um dos pilares se baseia na articulação de iniciativas intersetoriais com a finalidade de melhorar as políticas de assistência social, saúde e direitos humanos. A participação no programa dos estados, municípios e distrito federal foi feita através de adesão. Os Estados-membros e municípios se comprometem a instituir, nos níveis estadual e municipal, Comitês Intersetoriais de Promoção do Desenvolvimento Infantil e a apresentar o respectivo Plano de Promoção do Desenvolvimento Infantil. No âmbito do Ministério do Desenvolvimento Social, é instituído o Comitê Gestor do Programa Criança Feliz, encarregado de planejar e articular os componentes do programa.

 

3. Políticas públicas para a primeira infância

3.1. Planejamento

Os Estados desenvolvem estratégias para direcionar e conduzir o conjunto de ações voltadas ao efetivo cumprimento dos direitos das crianças durante a primeira infância. Em muitos casos, os exercícios de planejamento estratégico dão origem a documentos denominados planos, estratégias ou políticas de grande alcance. Embora a CDC oriente a atividade dos Estados, ela não estabelece seu conteúdo específico, os quais devem ajustar a orientação da política pública existente aos princípios propostos pela Convenção. Isso implica definir um marco conceitual comum a partir do qual seja possível interpretar as decisões e ações que são promovidas e também as que são executadas.

O Plano Nacional pela Primeira Infância (2011-2022) constitui o principal instrumento de planejamento, estabelecendo os objetivos estratégicos, diretrizes e mecanismos de coordenação entre os órgãos que implementam as políticas públicas voltadas à primeira infância nos próximos 12 anos. O Plano organiza as intervenções a partir de diferentes dimensões: saúde, educação infantil, assistência social, atenção à criança em situação de vulnerabilidade, direito de brincar, meio ambiente, atenção à diversidade, atenção à violência contra a criança, identidade, proteção da criança contra pressões consumistas, meios de comunicação e acidentes.

 
 

3.2. Intervenções

Uma abordagem sobre como os diferentes Estados da região estão avançando em direção à implementação de Sistemas Integrais de Proteção de Direitos implica focar em todas as ações voltadas à primeira infância. A matriz de análise que emerge do estudo da política atual para a primeira infância na América Latina é composta pelos diferentes núcleos de intervenção nos quais os Estados concentram a maior parte da atividade estatal orientada aos primeiros anos de vida das crianças. Além disso, a análise das políticas da primeira infância na região permite identificar os momentos em que as intervenções são distribuídas e articuladas ao longo desta etapa que compõe o ciclo de vida. A seguir, ampliam-se esses dois componentes da matriz utilizada para a análise da política da primeira infância na América Latina.

Os núcleos de intervenção que emergem da análise das políticas da primeira infância são os seguintes: saúde; educação e cuidados; e restituição de direitos violados. Atualmente, a agenda da primeira infância reconhece e dialoga com esses três grandes fluxos de ação em que se concentra a maior atividade do Estado.

O primeiro núcleo, que reúne uma parte importante da atividade estatal e que existe há mais tempo, concentra-se na atenção à saúde de mulheres grávidas e crianças. O ator institucional central é o sistema de saúde. Uma característica importante é sua reivindicação à universalidade. Hoje, existe um consenso bastante forte de que todas as mulheres grávidas e crianças devem ter acesso oportuno a serviços de saúde de qualidade. Desde o momento da gestação, realiza-se uma série de intervenções que se estendem ao longo do ciclo de vida da criança. Durante o primeiro ano de vida, essas ações se intensificam de forma considerável, concentrando-se, basicamente, no monitoramento e controle da saúde, estado nutricional e prevenção de doenças. Esses benefícios são desenvolvidos nos diferentes dispositivos de saúde dos três níveis de atenção, que trabalham de forma articulada e são organizados de acordo com os problemas de saúde aos quais se dedicam, não a partir dos benefícios que proporcionam. Aqui, é possível observar como os diferentes dispositivos de saúde implementam suas capacidades no território e atendem às dimensões do desenvolvimento biofísico e nutricional – além das vulnerabilidades associadas à gestação e ao parto –, como alimentação, aleitamento materno, saúde mental e cuidados fundamentais.

O segundo foco de intervenção em que se concentra a atividade estatal, com uma história ainda mais recente, diz respeito aos esforços para garantir assistência, educação e cuidados na infância, especialmente no desenvolvimento de capacidades cognitivas, afetivas, emocionais e sociais de crianças pequenas, nas habilidades parentais das mães, pais e cuidadores diretos, bem como na diminuição da carga de cuidado que as famílias enfrentam durante a etapa de criação dos filhos. Neste fluxo, há participação de uma variedade de atores institucionais e profissionais de diversas disciplinas. Trata-se de uma vertente que, assim como a anterior, acumula uma intensa experiência de territorialização de ações e trabalho em diversos contextos, na qual o setor da saúde também tem uma presença bastante importante.

As ações que visam a proteção e o cuidado das crianças são nutridas por um conjunto diversificado de instrumentos de política. Por meio de oficinas em espaços públicos (jardins, escolas, centros comunitários) ou visitas domiciliares, o objetivo é acompanhar as famílias e fortalecer suas habilidades parentais. Esses espaços constituem instâncias em que diferentes dimensões da parentalidade são problematizadas, ao mesmo tempo em que funcionam como elo de articulação de outros serviços públicos.

As ações voltadas à proteção e cuidado das crianças se sustentam através de um conjunto diversificado de instrumentos políticos. Por meio de oficinas em espaços públicos (centros de educação infantil, escolas e centros comunitários) ou visitas domiciliares, busca-se acompanhar as famílias e fortalecer suas habilidades parentais. Esses espaços constituem instâncias em que diferentes dimensões da criação são problematizadas, funcionando também como um elo para a articulação de outros serviços públicos. Outro tipo de intervenção com ênfase no desenvolvimento de capacidades é o atendimento institucionalizado de crianças. Trata-se de espaços onde as famílias deixam seus filhos sob os cuidados de outros adultos durante um tempo previamente estabelecido. Consiste em uma oferta variada de serviços que atendem diretamente às crianças, cujas modalidades são diversas: centros de desenvolvimento infantil, lares para crianças sem cuidados parentais e espaços comunitários, que, em geral, dependem do Ministério do Desenvolvimento Social ou área similar em nível provincial/estadual ou municipal. Muitos desses serviços nasceram como experiências comunitárias de assistência em contextos nos quais havia ausência do Estado, principalmente porque tais serviços não apenas fornecem atendimento direto às crianças, mas também permitem diminuir a carga de cuidado que as famílias enfrentam, disponibilizando tempo para os adultos trabalharem fora de casa. Esta é uma das razões pelas quais o debate em torno desses serviços atravessa e articula a agenda da primeira infância com a agenda de cuidados promovida pelos movimentos das mulheres. Em comparação com a primeira vertente, relacionada aos cuidados de saúde, uma característica comum desta oferta é que seus serviços se concentram nos setores mais vulneráveis. É uma rede de serviços com foco específico, que apresenta variações em qualidade e relevância do serviço prestado, bem como em supervisão e apoio recebidos do Estado.

Neste foco de intervenção, também estão os serviços educacionais correspondentes à educação infantil. O ator institucional que oferece e garante o serviço é o Ministério da Educação ou organizações similares. Aqui, observa-se o objetivo de universalizar a educação infantil contemplando crianças menores, a qual, atualmente, estabelece a obrigatoriedade aos 4 e 5 anos de idade na maioria dos países.

Por fim, identificou-se um terceiro núcleo de intervenções, orientado à restituição de direitos violados. Caracteriza-se por ser intensivo em recursos normativos, no qual o poder judiciário tem uma presença importante, juntamente com a participação de outras áreas do Estado, como os órgãos do sistema de seguridade social e os ministérios do desenvolvimento social. Alguns dos focos de intervenção mais relevantes são a prevenção e assistência a crianças vítimas de tráfico ou exploração sexual e crianças vítimas de outros tipos de violência. Outro foco de intervenção é a restituição do direito das crianças sem cuidados parentais de crescerem em um ambiente familiar.

Incluem-se, aqui, ações destinadas a restaurar um dos direitos mais violados na nossa região: o direito de as crianças crescerem em famílias com um fluxo de renda constante, suficiente e protegido. Os instrumentos políticos mais utilizados são a transferência de bens e recursos financeiros para as famílias, ou o acesso gratuito ou preferencial a alimentos.

Por outro lado, conforme mencionado, a partir da análise das políticas da primeira infância, verifica-se que os países tendem a distinguir momentos de acordo com a etapa do ciclo de vida. Em cada um deles, variam a participação dos atores institucionais, os modos de intervenção e os instrumentos políticos empregados nas fases. Ao focar nos benefícios, isto é, nos bens, serviços e transferências, observa-se que eles são distribuídos e articulados ao longo do período que compõe esta etapa do ciclo de vida, atendendo-se, de forma simultânea, às diferentes dimensões que promovem o desenvolvimento das capacidades das crianças durante esse período específico. Os momentos nos quais os benefícios se dividem são os seguintes:

Momento pré-gestacional

Os Estados desenvolvem ações orientadas à ampliação das oportunidades de inclusão social de mulheres e homens jovens mediante, fundamentalmente, a conclusão do período de escolaridade obrigatória e oficinas para a promoção da maternidade e paternidade responsáveis, além de saúde sexual e reprodutiva.

Momento gestacional

A atividade do Estado se concentra, intensamente, em garantir o direito à saúde das mulheres grávidas e das crianças que estão por nascer. Em situações adversas – distância geográfica, por exemplo –, são desenvolvidas ações para garantir o parto institucionalizado. Através de transferências monetárias, o objetivo é atender oportunamente a situações de vulnerabilidade social. O aconselhamento interdisciplinar estruturado auxilia mulheres em conflito com a maternidade. Paralelamente, oficinas e aconselhamento voltados a mulheres grávidas, parceiros e/ou acompanhantes buscam fortalecer e desenvolver habilidades parentais.

Parto e puerpério

A prevenção e controle da saúde, a captação precoce de doenças em mães e crianças recém-nascidas, bem como o registro da sua identidade, são objetivos de destaque entre as intervenções desenvolvidas pelos Estados durante o parto e o puerpério. Portanto, é fundamental garantir que o nascimento das crianças ocorra em estabelecimentos de saúde atendidos por profissionais com formação na abordagem humanizada do parto. A atenção às vulnerabilidades sociais e emocionais, assim como o desenvolvimento de habilidades parentais, iniciados nas fases anteriores, seguem acontecendo. As licenças-maternidade e paternidade são uma das formas a partir das quais os Estados protegem o direito de as crianças receberem cuidados, sem que isso implique renunciar à renda.

Primeiro ano de vida

Nesta etapa, serviços de atenção à saúde, atendimento direto e educação institucionalizada de crianças são adicionados à cadeia de prestação. Um dos objetivos explícitos desses serviços é favorecer a participação das mães em atividades geradoras de renda. Em casos de abandono, violência, negligência ou outras formas graves de violação de direitos, torna-se prioridade a restituição do direito de as crianças viverem em ambientes familiares.

De 45 dias a 4 anos e ingresso na educação obrigatória

Este momento, que se sobrepõe ao anterior, é identificado pela centralidade que o componente educacional adquire gradualmente nos serviços de Educação e Cuidados na Primeira Infância (ECPI). Na maioria dos países da região, os Estados estão começam a oferecer educação escolarizada nesta etapa. A idade estabelecida como início do período de escolaridade obrigatória é dos 3 aos 5 anos, sendo esta última concluída entre os 14 e 17 anos, a depender do país.

Além das intervenções definidas, em cada momento existem estratégias nacionais que envolvem a atenção integral da primeira infância. Nesses países, enfatiza-se que o acesso das famílias a um fluxo constante de renda, trabalho decente, moradia adequada e serviços de saneamento básico são direitos inalienáveis para garantir e igualar as oportunidades de as crianças desenvolverem todo o seu potencial. O quadro normativo destinado a regular o vínculo entre crianças e adultos, para, por exemplo, prevenir e penalizar o uso de violência como forma de disciplina nas famílias ou escolas, é outra instância crucial que sustenta a conformação de um Sistema Integral de Proteção dos Direitos da Primeira Infância.

A seguir, apresenta-se um conjunto relevante – mas não exaustivo – de ações que demonstram o progresso feito no Brasil para fornecer integralidade às políticas da primeira infância e garantir o efetivo cumprimento dos direitos das crianças pequenas. As ações estão organizadas em grupos, por núcleos de intervenção, de acordo com os momentos do ciclo de vida.

 

 

3.3. Avaliação e monitoramento

Registram-se diversos avanços na construção de sistemas de informação e avaliação de políticas públicas voltadas à primeira infância. Muitos países disponibilizam dados estatísticos e pesquisas, geralmente avaliações dos impactos de alguns componentes específicos das suas políticas, relatórios, auditorias e estudos sobre temas específicos, solicitados a universidades e organizações nacionais e estrangeiras, os quais cobrem, parcialmente, a demanda por informações para a análise da situação da primeira infância e os esforços dos Estados para garantir o efetivo cumprimento dos direitos.

A seguir, apresenta-se um breve conjunto de ações que visam ao fortalecimento das decisões do Estado e da sua capacidade de apoiar as políticas públicas da primeira infância. O foco recai sobre as intervenções públicas orientadas a monitorar a formulação e implementação das políticas, além da ampliação da participação do cidadão.

4. Agenda atual da primeira infância

Desde a ratificação da CDC – há quase três décadas –, o Brasil tem feito grandes esforços para harmonizar os princípios propostos pela Convenção no seu sistema jurídico interno, marco institucional e ações programáticas. Nesse sentido, a agenda atual da primeira infância constitui um diálogo permanente dessas três dimensões, no sentido de oferecer integralidade às políticas públicas voltadas a crianças pequenas.

A situação do país, comparada com a média regional de cada indicador, demonstra que o Brasil se caracteriza por ter uma proporção menor de população indígena e uma proporção maior de população urbana. Em relação aos indicadores econômicos, o PIB per capita coloca o país entre os de renda média da região. O percentual de pessoas que vivem na pobreza é um pouco inferior à média regional (25,4%), enquanto o gasto social em % do PIB é maior (15,1). Em termos gerais, os indicadores de saúde situam o país em posições médias, apresentando melhor desempenho quanto à cobertura de cuidados pré-natais e ao percentual de partos hospitalares. A taxa de mortalidade materna é um pouco mais alta do que a tendência regional (64,4 por 100.000 nascidos vivos). Os indicadores de educação infantil mostram o Brasil como um país com desempenho ligeiramente superior à média, atingindo uma taxa de matrícula escolar de crianças de 5 anos de 95,5%.

O Brasil avançou significativamente na construção de um Sistema Integral de Proteção de Direitos, formulando e preparando ações estratégicas através do Plano Nacional pela Primeira Infância, que contou com ampla participação de organizações sociais, além da implementação de um conjunto de ações que se distribuem ao longo do ciclo de vida das crianças. Entre elas, a oferta de serviços de atenção, educação e cuidados da primeira infância, recursos para a melhoria da infraestrutura e equipamentos escolares, ações voltadas ao fortalecimento da renda das famílias, atendimento e acompanhamento da saúde da criança e da mãe gestante, bem como um conjunto de ações e recursos públicos orientados ao reparo de situações de violação de direitos. O país também desenvolve políticas para o monitoramento e avaliação de ações voltadas à primeira infância, incluindo a unificação das informações sobre os serviços e seu público através do Sistema Único de Assistência Social.

 

  Finalmente, o principal desafio que se destaca na América Latina é a alta desigualdade social de caráter estrutural que prevalece em todos os países. Uma desigualdade social elevada produz condições extremamente desfavoráveis para a realização dos direitos da primeira infância. A persistente falta de renda é super-representada em grupos sociais historicamente negligenciados – populações indígena, afrodescendente, migrante, que reside em áreas rurais, entre outras – e, com frequência, está presente em processos históricos de acúmulo intergeracional de desvantagens sociais, que criam condições que não contribuem para a apropriação dos potenciais benefícios do acesso a bens e serviços públicos. O benefício social acaba se diluindo quando a base estrutural da redistribuição social da riqueza não é resolvida. Promover uma maior igualdade social envolve não apenas impulsionar o crescimento e desenvolvimento sustentável de forma mais sólida, mas também contribuir para a realização dos direitos sociais, econômicos e culturais das pessoas ao longo do seu ciclo de vida.  

 

5. Notas de rodapé

[1] A Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC) é o tratado internacional ao qual mais países aderiram, com um total de 193, incluindo os 19 latino-americanos, que o ratificaram. Constitui o primeiro tratado internacional de direitos humanos que coloca as crianças como titulares diretos. A partir do momento da ratificação da CDC, os Estados assumem a obrigação de garantir os princípios e direitos contidos no instrumento jurídico.

 

[2] Após a aprovação de um tratado de direitos humanos, geralmente são adicionados protocolos facultativos, mecanismos legais que complementam e acrescentam disposições ao tratado. Um protocolo é facultativo porque não vincula automaticamente os Estados que já ratificaram o tratado original. Essas obrigações, no protocolo, são adicionais e podem ser mais rígidas do que aquelas que aparecem na Convenção original, razão pela qual os Estados devem escolher de forma independente se desejam ou não ser vinculados ao protocolo. Seu objetivo é aprofundar questões ou temas que já existiam no tratado original, abordar uma nova preocupação ou incluir um procedimento para sua aplicação. Em suma, os protocolos ampliam as obrigações do tratado original (UNICEF).

 

[3] Instrumentos internacionais de direitos humanos, como a Convenção sobre os Direitos da Criança e seus Protocolos Facultativos, são negociados entre os Estados-membros das Nações Unidas e são vinculativos, juridicamente, para cada um dos Estados que participam do instrumento. Existem duas formas de um Estado se tornar parte: por assinatura e ratificação; ou por adesão. Ao ratificar a Convenção ou um Protocolo Facultativo, um Estado aceita a obrigação de respeitar, proteger, promover e cumprir os direitos enunciados, incluindo a adoção ou alteração de leis e políticas que deem efeito às disposições da Convenção ou Protocolo. A Convenção considera que todos os direitos da criança têm a mesma importância. Não existe direito “menor”, nem hierarquia entre os direitos humanos. Esses direitos são indivisíveis, mutuamente relacionados e se concentram em todos os aspectos da criança. As decisões do governo em relação a qualquer um dos direitos devem ser tomadas à luz dos outros direitos da Convenção (UNICEF).