Colômbia

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Políticas e regulamentações

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Conteúdo

data de atualização: dezembro de 2020

1. Resumo do marco regulatório e estrutura do sistema nacional de educação

2. Compromissos e obrigações do Estado como garantidor do direito à educação

Ao firmarem um tratado de direitos humanos, os Estados assumem a vontade e o compromisso de criar as condições necessárias para transformar uma situação no sentido proposto pelo instrumento jurídico. Este último estabelece os princípios de um novo pacto, que devem orientar o horizonte das políticas públicas, assim como dar sentido e legitimidade às ações a serem executadas pelos Estados para seu efetivo cumprimento.

No âmbito do direito, há basicamente dois tipos de compromissos: (i) os que os Estados assumem em nível internacional ao ratificarem os instrumentos jurídicos regionais e internacionais; e (ii) os de alcance nacional, geralmente expressos nas leis nacionais de educação. No processo de efetivação do direito à educação, os países avançam na harmonização jurídica segundo os compromissos assumidos, bem como na definição de um marco conceitual comum a partir do qual seja possível interpretar as decisões e ações realizadas. A partir da concepção e formulação de planos, estratégias ou políticas de grande alcance, os Estados direcionam e conduzem as ações para garantir que todas as crianças, adolescentes e jovens tenham acesso e frequentem a escola, concluam seus estudos e incorporem uma aprendizagem significativa.

Este documento tem o propósito de oferecer informações sobre os avanços, dos Estados da América Latina, na garantia do pleno exercício do direito à educação.

2.1. Compromissos e obrigações jurídicas em âmbito internacional

Os instrumentos jurídicos de caráter internacional determinam os deveres e obrigações dos Estados em matéria de respeito, proteção e cumprimento do direito à educação. O direito internacional faz distinção entre instrumentos jurídicos vinculantes e não vinculantes. Os instrumentos vinculantes (principais convenções e tratados) são aqueles em que há um consentimento e obrigação legal – mediante ratificação ou adesão – por parte dos Estados, os quais assumem o compromisso de adequar seus regulamentos internos às normas internacionais. Por sua vez, os instrumentos não vinculantes fornecem grande autoridade política e moral, como por exemplo a Agenda 2030 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Embora os ODS não sejam obrigatórios, as ações empreendidas pelos países para implementá-los permitem o efetivo cumprimento do direito à educação.

A Colômbia ratificou e aderiu a diversos instrumentos jurídicos que ajudaram a conformar um corpo legislativo adequado. Entre eles, estão: o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966), ratificado em 1969; a Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança (1989), ratificada em 1991; a Convenção nº 169 da OIT sobre povos indígenas e tribais em países independentes (1989), ratificada em 1991; e a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (1965), ratificada em 1981. 

A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável está incluída no plano de desenvolvimento vigente. Além disso, com o Decreto 280/15, a Colômbia cria a comissão de alto nível para o alistamento e implementação efetiva da Agenda 2030. A Comissão dos ODS busca estabelecer uma política nacional para a implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. Ainda em 2018, com o CONPES 3918, foi estabelecida a Estratégia para a Implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) na Colômbia, gerando um roteiro para cada uma das metas estabelecidas, incluindo indicadores, entidades responsáveis e recursos necessários.

2.2. Compromissos e obrigações jurídicas em âmbito nacional

Os Estados assumem compromissos e obrigações em nível internacional, adequando-os, normativamente, nos seus ordenamentos jurídicos internos. Dentro deste compêndio, a Constituição expressa a mais alta proteção do direito à educação: seu texto funciona como um marco para as leis nacionais e as políticas públicas. Além disso, as leis gerais da educação ampliam as obrigações do Estado sobre tal direito, bem como definem e distribuem responsabilidades ligadas à dinâmica de funcionamento dos sistemas educacionais, seu ordenamento e estrutura.

Na Colômbia, a Constituição Política estabelece que a educação é um direito da pessoa e um serviço público com função social; e com ela, busca-se o acesso ao conhecimento, à ciência, à tecnologia e a outros bens e valores da cultura. A Lei Geral da Educação estabelece as normas gerais para regular o serviço público da educação. Baseia-se nos princípios da Constituição Política sobre o direito à educação, sobre as liberdades de ensino, aprendizagem, pesquisa e educação, e sobre seu caráter de serviço público.

2.3. Planejamento educacional

Uma das formas de vincular a dimensão jurídica às ações programáticas é mediante exercícios de planejamento. Através de planos, os Estados legitimam, estabelecem prioridades e orientam o trabalho dos atores responsáveis pela coordenação, execução e monitoramento de ações voltadas à garantia do direito à educação. Geralmente, tais documentos também contêm princípios orientadores e abordagens.

Na Colômbia, o Plano Nacional de Desenvolvimento 2018-2022 integra o processo de planejamento do setor educacional e apresenta entre seus principais objetivos: avançar na universalização da educação pré-escolar; superar as disparidades na cobertura e qualidade educacional entre as áreas urbanas e rurais; reduzir a defasagem na educação média; e ampliar as condições de inclusão da população pobre e vulnerável na educação superior. Com este fim, o plano possui linhas de ação voltadas para uma educação de qualidade, o desenvolvimento integral da primeira infância e a adolescência, a eliminação das disparidades de gênero, o aumento do orçamento destinado ao setor educacional, a melhoria dos serviços de alimentação escolar e a promoção de políticas de equidade e inclusão.

Esse processo de planejamento tem como foco as pessoas jovens de zonas rurais, traçando como meta a promoção do acesso e a permanência em programas técnicos, tecnológicos e profissionais, baseados na vocação dos territórios. Propõe o processo Juventud Naranja, definido como uma política que visa ampliar as oportunidades de formação para o trabalho nos diferentes níveis do sistema educacional, criar estratégias para sua inserção no mercado formal de trabalho, acesso a ativos produtivos e empreendedorismo.

O planejamento do setor de educação inclui atualmente o Plano Decenal de Educação 2016-2026, proposto como um roteiro para alcançar um sistema educacional de qualidade. Este plano foi construído de maneira participativa, gerando um diagnóstico-base da situação da educação quanto ao acesso e cobertura, permanência, qualidade, relevância e financiamento. O plano estabelece desafios e diretrizes estratégicas com foco em: determinar o alcance do direito à educação; construir um sistema educacional articulado; estabelecer diretrizes curriculares pertinentes e flexíveis; construir uma política pública para a formação de educadores; transformar o modelo pedagógico e o estímulo às inovações educacionais; incorporar novas e diversas tecnologias de apoio ao ensino; fomentar a pesquisa; promover o desenvolvimento da população rural através da educação; e estabelecer a participação dos gastos com educação no PIB e nos gastos do governo, em todos os níveis administrativos.

O Plano Estratégico Institucional 2019-2022 organiza e orienta estrategicamente as ações do Ministério da Educação, estabelece linhas de base e metas do quadriênio para atingir objetivos de acordo com a sua missão, com o Plano Nacional de Desenvolvimento, o Plano Decenal de Educação e o Objetivo 4 da Agenda 2030.

3. Caracterização da política nacional de educação

Esta seção trata do conjunto de ações que o Estado tem destinado para assegurar o direito à educação. A caracterização da política educacional é abordada a partir de três dimensões, iniciando pela apresentação da estrutura e do tamanho do sistema de educação, para, em segundo lugar, observar e descrever o conjunto de intervenções através das quais o país busca manter tal sistema em funcionamento. Trata-se de uma análise com foco nos seguintes elementos: (1) currículo e modelos de gestão institucional; (2) docentes; (3) infraestrutura, tecnologia e equipamentos; e (4) transferências de bens e recursos financeiros para fortalecer a manutenção das trajetórias escolares. Por fim, a atenção recai sobre a governança do sistema: arranjos organizacionais e institucionais, financiamento da política educacional e sistemas de informação, monitoramento e prestação de contas.

3.1. Estrutura do sistema nacional de educação

O sistema nacional de educação é composto pela educação formal, a educação para o trabalho e o desenvolvimento humano e a educação informal (Constituição Política de 1991 e Lei Geral da Educação nº 115, promulgada em 1994).

São oferecidos três níveis de educação formal: pré-escolar, educação básica (primária e básica secundária) e educação média. O último ano do nível pré-escolar é obrigatório juntamente com a educação básica. O ensino superior é regido pela Lei nº 30, promulgada em 1992. A educação formal é ministrada em estabelecimentos educacionais reconhecidos pelo Estado, em uma sequência regular de ciclos letivos. Está sujeita a pautas curriculares progressivas, que conduzem a graus e diplomas.

Os Projetos Educacionais Institucionais (PEI) são elaborados pelos estabelecimentos de ensino e servem como roteiro para a gestão escolar. De acordo com a lei, definem os princípios e finalidades do estabelecimento, os recursos docentes e didáticos disponíveis e necessários, a estratégia pedagógica, o regulamento para professores e estudantes e o sistema de gestão. Neste contexto, os planos de estudos são organizados por ciclos, níveis e áreas, e baseiam-se nas orientações curriculares definidas pelo Ministério da Educação Nacional, de acordo com as áreas obrigatórias e fundamentais estabelecidas pela Lei Geral da Educação. Em 2014, foi promulgada a Lei nº 1.732, que determina que todos os estabelecimentos de ensino que oferecem educação pré-escolar, básica e média sejam obrigados a incluir a Cátedra da Paz em seu quadro curricular.

A educação não formal – educação para o trabalho e o desenvolvimento humano, de acordo com a Lei nº 1.064, sancionada em 2006 e o Decreto nº 1.075, de 2015, artigos 206.2.1 e seguintes – destina-se à formação profissional em artes e ofícios. A Lei Geral da Educação estabelece que essa educação seja oferecida com a finalidade de complementar, atualizar, fornecer conhecimentos e formação acadêmica ou trabalhista, sem estar sujeita ao sistema de níveis e graus da educação. Consequentemente, as instituições e os programas devidamente credenciados receberão apoio e incentivo do Estado, gozando da proteção que a lei lhes confere. O órgão responsável pela educação para o trabalho e o desenvolvimento humano é o Serviço Nacional de Aprendizagem (SENA), vinculado ao Ministério do Trabalho.

O serviço público de educação oferece diferentes modalidades de atenção educacional às populações: educação para pessoas adultas, para grupos étnicos, camponeses e rurais, para a reabilitação social, especialmente para pessoas com limitações e com capacidades excepcionais.

A educação para adultos é oferecida a pessoas com idade relativamente superior à regularmente aceita na educação por níveis e graus do serviço público de educação, que queiram cumprir e completar sua formação, ou validar seus estudos. A educação básica e média para adultos pode ser oferecida por estabelecimentos de educação formal, estatal e privados, por meio de programas educacionais estruturados em ciclos escolares regulares ou especiais, integrados ao projeto educacional institucional, no período noturno. O Estado facilita as condições e promove a educação a distância e semipresencial. Essa modalidade oferece a possibilidade de validação da educação básica ou média e facilita a entrada na educação superior. O guia para a prestação de um serviço educacional de qualidade para esse grupo populacional encontra-se nas diretrizes de política e orientações gerais para a educação formal de pessoas jovens e adultas.

A partir da educação inclusiva, são atendidas pessoas com limitações físicas, sensoriais, mentais, cognitivas, emocionais ou com capacidades intelectuais excepcionais e a população com deficiência. O Decreto nº 1.421, de 2017, regulamenta a atenção educacional à população com deficiência nos níveis pré-escolar, básico e médio. A Resolução nº 2.565, promulgada em 2003, estabelece que cada entidade territorial deve definir uma instância que efetue a caracterização e determine a condição de deficiência de cada estudante, com o objetivo de identificar as barreiras à aprendizagem, garantir a participação e propor ajustes que a escola deve implementar para fornecer uma educação relevante para todos. Os estabelecimentos de ensino organizam, diretamente ou por meio de convênios, ações pedagógicas e terapêuticas que permitem o processo de integração acadêmica e social desses estudantes. As instituições de ensino que atualmente oferecem educação para pessoas com limitações atendem aos requisitos da integração social e acadêmica, desenvolvendo os programas de apoio especializados necessários. Os guias de atenção intersetorial para os estudantes com deficiência e suas famílias surgem das orientações técnicas, administrativas e pedagógicas na perspectiva da educação inclusiva.

Regulamentada pelo Decreto nº 804, promulgado em 1995, a educação para grupos étnicos faz parte do serviço público de educação e é oferecida a grupos ou comunidades que integram a nacionalidade, que possuam uma cultura, uma língua, tradições e normas próprias e autóctonas. Essa modalidade educacional deve estar vinculada ao meio ambiente, ao processo produtivo, ao processo social e cultural, com respeito às suas crenças e tradições. A educação deve ser orientada pelos princípios e objetivos gerais da educação estabelecidos na integralidade, interculturalidade, diversidade linguística, participação comunitária, flexibilidade e progressividade. A educação dos grupos étnicos com tradição linguística própria será bilíngue, tomando como fundamento escolar a língua materna do respectivo grupo, sem prejuízo do disposto na Lei Geral da Educação. As entidades territoriais (departamentos, municípios) onde existam assentamentos indígenas, negros e/ou raizais (população que se diferencia de outros afro-colombianos por características socioculturais e linguísticas) devem incluir, em seus respectivos planos de desenvolvimento educacional, propostas de etnoeducação para atender essas populações. A atenção educacional para grupos étnicos, formal ou não formal, é regida pela Lei Geral da Educação e seus decretos regulamentares.

A educação camponesa e rural formal, não formal e informal é fomentada e promovida pelo governo nacional e entidades territoriais, sujeitos aos respectivos planos de desenvolvimento, nos termos dos artigos 64 e 65 da Constituição Política. Este serviço compreende a formação técnica em atividades agrícolas, pecuárias, pesqueiras, florestais e agroindustriais que contribuam para a melhoria das condições humanas, de trabalho e da qualidade de vida dos camponeses e para o aumento da produção de alimentos no país.

A educação para a reabilitação social inclui programas educacionais oferecidos a pessoas e grupos cujo comportamento individual e social requer processos educacionais integrais que permitam sua reinserção na sociedade. É parte do serviço educacional; compreende a educação formal, não formal e informal e requer métodos didáticos, conteúdos e processos pedagógicos de acordo com a situação dos estudantes. O Decreto nº 2.383, de 2015, regulamenta a prestação do serviço educacional como parte do Sistema de Responsabilidade Penal para Adolescentes. Estabelece que a oferta educacional será organizada com foco no desenvolvimento de estratégias, modalidades diferenciadas e implementação de modelos educacionais de acordo com a idade e o estatuto acadêmico, que atendam às características da população entre 14 e 18 anos do sistema.

Em relação aos professores, a Lei Geral da Educação (Artigos 111 e 112) estabelece que a formação dos educadores deve estar voltada para sua profissionalização, atualização, especialização e aperfeiçoamento até os mais altos níveis de pós-graduação; e que os diplomas obtidos e os programas de aperfeiçoamento realizados no âmbito da lei são válidos como requisitos para a incorporação e ascensão na escala nacional docente. Da mesma forma, fica estipulado que as escolas normais estão autorizadas a formar educadores no nível pré-escolar e no ciclo de educação básica primária. Estas escolas funcionam como unidades de apoio acadêmico para a formação inicial de docentes e podem oferecer uma formação complementar que leve à obtenção da licenciatura normal superior. Para a formação profissional, a pós-graduação e a atualização dos educadores corresponde, nos termos da lei, que as universidades e demais instituições de ensino superior possuam uma faculdade de educação ou outra unidade acadêmica dedicada à educação. Por meio da Resolução nº 09317, de 2016, passa-se a adotar o Manual de Funções, Requisitos e Competências para os cargos de diretores e docentes do sistema especial de carreira docente. As diretrizes da política, as orientações e caminhos de ação de cada um dos subsistemas e as articulações entre eles estão organizadas no Sistema Colombiano de Formação de Educadores.

a. Educação inicial e pré-escolar

A educação inicial compreende o ciclo do nascimento aos 3 anos. O Instituto Colombiano de Bem-Estar Familiar (ICBF) oferece atenção à primeira infância através de três modalidades: institucional, familiar e comunitária. A entidade possui sedes regionais em todo o país para prestar o serviço de forma descentralizada.

A Lei Geral da Educação indica que a educação pré-escolar constitui o primeiro nível educacional do sistema educacional nacional. É dirigida a crianças de 3 a 5 anos e oferecida antes do início da educação básica, composta por três graus (pré-jardim, jardim e grau de transição), dos quais os dois primeiros constituem uma etapa prévia à escolaridade obrigatória e o terceiro é obrigatório.

A organização e o desenvolvimento de atividades e projetos lúdicos e pedagógicos na educação pré-escolar têm como referência técnica as bases curriculares da educação inicial e pré-escolar (Ministério da Educação Nacional, 2017). No entanto, existem ferramentas adicionais para a organização pedagógica do serviço educacional, vinculadas ao contexto territorial, às características da população ou ao projeto educacional institucional.

O Decreto nº 2.247, de 1997, insta as instituições de ensino privadas ou estatais que prestem o serviço público do nível pré-escolar e que brindem serviços de proteção, assistência à saúde e complemento nutricional aos estudantes que necessitem e estabeleçam uma coordenação prévia com os órgãos competentes.

b. Educação geral básica

A educação geral básica obrigatória tem uma duração de nove anos. É dividido em dois ciclos: a educação básica primária (voltada para crianças de 6 a 10 anos, com uma duração de cinco anos) e a educação básica secundária (voltada para crianças e jovens de 11 a 14 anos, com uma duração de quatro anos). A educação básica é o pré-requisito para o ingresso na educação média ou para o acesso ao serviço especial de educação para o trabalho.

Os estabelecimentos de ensino têm autonomia curricular na elaboração de seus projetos educacionais institucionais. A estrutura escolar da educação básica oferece educação em todas as modalidades de acordo com as características e necessidades das populações receptoras.

c. Educação média

A educação média tem uma duração de dois anos, é destinada a adolescentes de 15 a 17 anos e corresponde aos graus 10 e 11 do sistema educacional. Assim como a educação básica, oferece modalidades educacionais flexíveis, de acordo com as características e necessidades da população receptora, seja ela rural ou em condição de vulnerabilidade.

Habilita a continuidade dos estudos de nível superior. Dentro da oferta educacional estão as modalidades acadêmica e técnica. Após a conclusão e aprovação dos dois anos da educação média, é obtido o grau de bacharel. A educação média técnica permite que o estudante se aprofunde em um campo específico das ciências, artes ou humanidades. A educação média técnica prepara o estudante para o desempenho profissional em um dos setores de produção e serviços.

d. Educação superior

A educação superior é regida pela Lei nº 30, promulgada em 1992. A educação formal é ministrada em estabelecimentos de ensino reconhecidos pelo Estado, em uma sequência regular de ciclos letivos. Está sujeita a pautas curriculares progressivas, levando a graus e diplomas. A educação superior define como seus campos de ação: a técnica, a ciência, a tecnologia, as ciências humanas, a arte e a filosofia, através de programas de pré-graduação e pós-graduação em uma sequência regular de ciclos letivos que conduzem a diplomas técnicos profissionais, tecnológicos ou universitários. Esses programas são oferecidos por instituições de educação superior (IES) reconhecidas pelo Estado.

O nível de educação superior é composto pelos níveis de pré-graduação e pós-graduação. O nível de pré-graduação compreende a educação técnica profissional, a educação tecnológica e a educação universitária, e a pós-graduação inclui especializações, mestrados e doutorados. De acordo com a lei, os programas de educação superior são oferecidos em instituições de ensino superior de caráter técnico profissional, instituições tecnológicas, instituições universitárias ou escolas tecnológicas e universidades.

Os jovens formados na educação média interessados em ingressar na educação superior devem possuir o título de bacharel ou o seu equivalente no exterior e ter realizado a prova de estado para a admissão à educação superior – Provas SABER 11. A aprovação desses requisitos habilita o ingresso à educação superior, a um programa de pré-graduação de nível técnico profissional, tecnológico ou universitário. As instituições técnicas profissionais são aquelas habilitadas legalmente a oferecer programas formativos de caráter operacional e instrumental e de especialização em seus respectivas campos de atuação. As instituições universitárias ou escolas tecnológicas são habilitadas a oferecer programas de formação para ocupações, formação acadêmica em profissões ou disciplinas e programas de especialização. Por sua vez, as instituições universitárias também têm a competência para realizar programas de formação para ocupações, profissões ou disciplinas, programas de especialização, mestrados, doutorados e pós-doutorados, nos termos da Lei nº 30, de 1992.

Além das IES como prestadores de serviço público da educação superior, e no âmbito da educação para o trabalho e desenvolvimento humano, o Serviço Nacional de Aprendizagem (SENA) como estabelecimento público da ordem nacional, vinculado ao Ministério do Trabalho, ofertas formação gratuita com programas técnicos, tecnológicos e complementares voltados para o desenvolvimento econômico, tecnológico e social do país.

A Colômbia conta com um Sistema Nacional de Acreditação para as IES, regulada pela Lei nº 1.188, de 2008, e a Lei nº 1.324, de 2009, cujo objetivo fundamental é garantir que as instituições que fazem parte do sistema cumpram os mais altos requisitos de qualidade e realizem seus propósitos e fins. Neste sistema, confluem o Ministério da Educação Nacional, o Conselho Nacional de Educação Superior (CESU), a Comissão Nacional Intersetorial para a Garantia da Qualidade da Educação Superior (CONACES), o Conselho Nacional de Acreditação (CNA), o Instituto Colombiano para o Fomento da Educação Superior (ICFES) e as IES. Este sistema possui dois níveis de reconhecimento. O primeiro, denominado registo qualificado, é de caráter obrigatório e pode ser entendido como a licença concedida pelo ministério a um programa de educação superior uma vez que cumpra com os requisitos de qualidade exigidos por lei. O segundo nível, denominado acreditação de alta qualidade, é um processo que as IES realizam de forma voluntária, para certificar ao Estado e à sociedade sua capacidade de oferecer uma educação cujas características superem amplamente os mínimos exigidos por lei.

Além de aspectos estruturais, uma parte da caracterização da política educacional consiste em dimensionar o tamanho do sistema de educação. O relatório de gestão 2014-2018 do Ministério da Educação indica que na pré-escola, em 2017, o grau de transição atingiu uma cobertura bruta de 84,35%, com a matrícula de 723.983 estudantes. Da mesma forma, 1.197.634 menores foram beneficiados no mesmo ano como parte da atenção integral.

O relatório destaca que a atenção de educação básica e média contou com 19.650 estabelecimentos de ensino (EE) em 2017: 9.882 (50,30%) oficiais e 9.768 (49,70%) privados. Nestes níveis de cobertura, foi alcançado um total bruto de 94,41% naquele ano, com um registro total de 10.109.295 estudantes, dos quais 80,95% (8.183.296) foram atendidos pelo setor oficial e 19,05% (1.925.999) restante pelo não oficial.

Por fim, o relatório revela que na educação superior, em 2017, existiam 292 IES, das quais 62 eram oficiais (21,23%), 19 de regime especial (6,51%) e 211 (72,26%) eram privadas; com as quais foram recebidas matrículas de 2.446.314 estudantes, atingindo uma cobertura de 52,8%.

3.2. Política nacional de educação

A política educacional é constituída por um conjunto de bens, serviços e transferências que os Estados mobilizam para garantir o direito à educação. O acesso, a permanência, a aquisição de aprendizagem e a conclusão de etapas escolares por estudantes dependem, em grande parte, dos recursos destinados pelo Estado, que se concentram em pelo menos quatro focos de intervenção:

• Currículo e modelos de gestão: abrange todas as ações voltadas à definição dos conteúdos da educação, os materiais didáticos, os modelos de gestão institucional, bem como a dinâmica dos processos de ensino e aprendizagem.

• Infraestrutura, equipamentos e fornecimento de tecnologia nas escolas: trata-se das ações para manter, ampliar, reabilitar, equipar e fornecer tecnologia à rede de serviços educacionais.

• Docentes: grande parte dos recursos dos Estados é destinada à formação, avaliação, credenciamento e manutenção do exercício da docência. As ações consistem em: formação inicial, formação continuada, carreira docente e garantia de condições básicas para o desenvolvimento do trabalho.

• Fortalecimento das condições de vida de crianças, adolescentes e jovens: ações para fortalecer a demanda de educação. Neste item, destacam-se as experiências que apoiam a transferência direta de recursos financeiros e bens (alimentação, material didático, uniforme, entre outros) às famílias, às crianças e adolescentes que frequentam as escolas ou, inclusive, a responsáveis pela gestão das instituições de ensino.

Na Colômbia, a busca por maior qualidade educacional é o pilar do Plano Decenal de Educação e faz parte dos objetivos do atual Plano Nacional de Desenvolvimento. Dentro das políticas setoriais e projetos prioritários previstos para serem executados no período 2018-2022, as estratégias em curso foram fortalecidas e continuadas, tais como a atenção educacional para grupos étnicos, a atenção para populações vulneráveis e a implementação de modelos educacionais flexíveis, do Programa Nacional de Alfabetização e Educação Básica e Média de Jovens e Adultos e do Programa de Educação Rural (PER).

No conjunto das intervenções, verifica-se que o foco currículo e modelos de gestão está centrado em proporcionar uma abordagem pedagógica adequada às diferentes modalidades e serviços em todos os níveis educacionais. Da mesma forma, aborda a implementação e o aprimoramento da jornada escolar única e da jornada complementar como atividades integradas ao currículo e ao plano de estudos, visando à melhoria da qualidade educacional.

O foco infraestrutura, equipamentos e fornecimento de tecnologia, através da estratégia Infraestrutura e Fornecimento, centra-se na alocação de recursos para a adaptação e melhoria das sedes educacionais, a construção de salas de aula, laboratórios e serviços sanitários, bem como o fornecimento básico de móveis escolares nas salas de aula.

As ações voltadas para o foco docentes buscam fortalecer os processos formativos dos educadores e diretores, bem como consolidar uma política de formação que contribua significativamente para a melhoria da qualidade da educação. Para isso, diversas iniciativas têm sido conduzidas no âmbito da atividade estratégica Formação docente para a qualidade educacional. Exemplos disso são: a política de formação de educadores, o acompanhamento a programas de formação inicial, o apoio às secretarias de educação para a formulação, o monitoramento e a avaliação dos planos territoriais de formação docente e o Plano de Incentivo para Docentes e Diretores do setor oficial.

As intervenções do foco fortalecimento das condições de vida de crianças, adolescentes e jovens, executadas pelo Ministério da Educação Nacional, buscam garantir a inclusão e melhorar as condições educacionais dos estudantes. Os serviços têm como foco principal garantir alimentação escolar, transporte, bolsa de estudos e destinar recursos educacionais para atender a população rural e em situação de vulnerabilidade. Da mesma forma, têm sido implementadas ações focadas em gerar garantias de atenção educacional aos grupos étnicos. Esse conjunto de intervenções é complementado pelas realizadas pelo Departamento de Prosperidade Social (DPS) e pelo Serviço Nacional de Aprendizagem (SENA).

3.3. Governança do sistema educacional

A governança do sistema educacional é composta do conjunto de dispositivos legais e procedimentos que estabelecem, distribuem e regulam as responsabilidades dos órgãos e atores nos diferentes aspectos que afetam o funcionamento geral do sistema. Na perspectiva adotada neste documento, a governança é abordada a partir de três dimensões: (a) organização e modelo de gestão da educação; (b) financiamento da política educacional; e (c) sistemas de informação e avaliação.

3.3.1 Organização e modelo de gestão da educação

Na Colômbia, o Ministério da Educação Nacional (MEN) é o órgão gestor e responsável pela educação. Dirige a atividade administrativa e define critérios técnicos no setor da educação. Realiza a formulação de políticas nacionais e planos para o setor, a elaboração de diretrizes, a assistência técnica e a alocação de recursos a departamentos e municípios, entre outros aspectos relacionados à gestão nacional do sistema. Em sua organização interna estão o Vice-Ministério da Educação Pré-Escolar, Básica e Média e o Vice-Ministério da Educação Superior.

No nível local, as secretarias de educação departamentais, distritais e municipais, em coordenação com as autoridades nacionais, administram e organizam a prestação do serviço educacional estatal em sua jurisdição. Os requisitos mínimos de infraestrutura, pedagogia, administração, financiamento e direção que os estabelecimentos de ensino devem cumprir são definidos pelo MEN (art. 138 da Lei Geral da Educação).

A elaboração e a implementação de políticas educacionais integrais requerem a articulação e a gestão intersetorial dos diversos órgãos envolvidos. O Ministério da Educação Nacional realiza esforços conjuntos com o Ministério da Saúde, o Instituto Colombiano de Bem-estar Familiar (ICBF), o Serviço Nacional de Aprendizagem (SENA), o Ministério de Tecnologias da Informação e as Comunicações, o Ministério do Trabalho, a Presidência do República, o Departamento para a Prosperidade Social (DPS) e o Departamento Nacional de Planejamento (DNP).

A Colômbia também possui um conjunto de órgãos especializados em diferentes áreas da educação, constituídos como juntas, fóruns, comitês, comissões, instituições e fundos que funcionam como administradores, coordenadores ou assessores temáticos do MEN em campos específicos do sistema educacional. Com a Lei Geral da Educação, é criado a Junta Nacional de Educação (JUNE), como órgão científico, com o caráter de consultor permanente do MEN, para o planejamento e o desenho das políticas educacionais do Estado. Além disso, existem o Conselho Nacional de Acreditação (CNA), a Comissão Nacional Intersetorial para a Garantia da Qualidade da Educação (CONACES), o Conselho Nacional de Educação Superior (CESU), os Comitês Regionais de Ensino Superior (CRES) e as comissões encarregadas de tratar as questões relacionadas à educação em comunidades étnicas, como a Comissão Nacional do Trabalho e a Coordenação da Educação para os Povos Indígenas e a Comissão Pedagógica Nacional de Comunidades Negras.

O MEN também conta com entidades afiliadas e vinculadas ao seu modelo de organização e gestão das diferentes políticas que realiza. As entidades vinculadas pertencem ao setor descentralizado da ordem nacional ou territorial, com autonomia administrativa, que desenvolve atividades produtivas, industriais ou comerciais de venda de bens e serviços. As entidades vinculadas ao MEN são o Fundo de Desenvolvimento da Educação Superior (FODESEP), o Instituto Colombiano de Crédito Educacional e Estudos Técnicos no Exterior (ICETEX) e o Instituto Colombiano para a Avaliação da Educação (ICFES).

As entidades aderentes são parte do setor descentralizado da ordem nacional ou territorial com autonomia administrativa que desempenham funções administrativas ou prestam um serviço. São eles: o Instituto Nacional de Formação Técnica Profissional (INFOTEP) de San Juan del César e San Andrés y Providencia, a Escola Tecnológica Instituto Técnico Central, o Instituto Nacional para Cegos (INCI), o Instituto Nacional para Surdos (INSOR), o Instituto Tolimense de Formação Técnica Profissional (ISER) e o Instituto Técnico Nacional de Comércio Simón Rodríguez.

3.3.2 Financiamento da política educacional

A Colômbia está organizada em forma de república unitária, descentralizada, com autonomia de suas entidades territoriais. Com os artigos 356 e 357 da Constituição Política de 1991, fica estabelecida a distribuição de recursos e competências, aprofundando a descentralização para as entidades territoriais de grande parte dos serviços públicos, entre eles a educação. A Lei Geral da Educação (1994) habilita a concorrência do investimento educacional com os departamentos e municípios, e estabelece contribuições às entidades territoriais a serem efetuadas pelo governo nacional.

Em 2001, a Lei nº 715 criou o Sistema Geral de Participações (SGP). Esse sistema estabelece um esquema de transferência de recursos para a manutenção dos serviços de educação, saúde, água potável e saneamento básico por parte do governo nacional para as entidades territoriais. Para a distribuição dos recursos, a lei estabeleceu um percentual fixo para cada um dos serviços públicos (no caso da educação, 58,5%), que posteriormente seria distribuído entre municípios, distritos e departamentos certificados – ou seja, que tenham mais de cem mil habitantes (art. 20). No caso de municípios não certificados, a atribuição é efetuada diretamente ao departamento de origem.

Os critérios de distribuição dos fundos são determinados anualmente em função de uma alocação por estudante, ajustada por um conjunto de variáveis que caracterizam a prestação do serviço e atendendo os níveis educacionais (pré-escolar, básico e médio nas suas diferentes modalidades) e a zona geográfica (urbana ou rural) para todo o território nacional. Esta alocação por estudante é então multiplicada pela população atendida com recursos do SGP em cada município e distrito. O resultado dessa operação é denominado participação por população atendida e constitui a primeira base para o repasse de recursos do SGP (art. 16 da Lei nº 715).

Um valor residual pode ser repassado a cada distrito ou município, tendo como critério de equidade o percentual de crianças em idade escolar que não estão sendo atendidas. O valor é, então, multiplicado pela alocação de crianças a serem atendidas, dando prioridade aos territórios com menor cobertura. Da mesma forma, um valor residual pode ser atribuído a cada distrito ou município que tenha indicadores de pobreza mais desfavoráveis, de acordo com dados do Departamento Administrativo Nacional de Estatística (DANE).

A Colômbia é um dos países onde, embora seu modelo de alocação de recursos ao sistema educacional seja estruturado através do financiamento da oferta, também apresenta alguns mecanismos de demanda no cálculo dos critérios de distribuição de recursos.

3.3.3 Sistemas de informação e avaliação

O Departamento Administrativo Nacional de Estatística (DANE) é a entidade responsável por planejar, levantar, processar, analisar e divulgar as estatísticas oficiais da Colômbia. O DANE oferece informações sobre sociodemografia, economia, geoestatística e contas nacionais, permitindo a consulta sobre distintos indicadores por tema.

No setor educacional, a Colômbia possui diversos sistemas de informação orientados para os objetivos e a tomada de decisões em diferentes âmbitos da educação. Com o Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT), o processo de matrícula é organizado e controlado em todas as suas etapas. Trata-se de um sistema de gestão de matrículas em instituições oficiais que facilita a inscrição de novos alunos, o registo e atualização dos dados do estudante, as consultas realizadas e a transferência para outra instituição, entre outros.

O Sistema de Informação da Primeira Infância (SIPI-PAIPI) visa a compilar informações sobre todas as crianças atendidas pelo Programa de Atenção Integral à Primeira Infância.

O Sistema de Informação Nacional da Educação Básica e Média (SINEB) permite administrar online as informações sobre os estabelecimentos educacionais do país, tanto no setor oficial quanto no não oficial. Para isso, o SINEB possui um módulo denominado Diretório Único de Estabelecimentos Educacionais (DUE), que permite registrar as novidades das instituições durante todo o ciclo de vida. As informações reportadas pelas secretarias de educação no SINEB são tomadas para decisões quanto à distribuição de recursos, análise estatística, planejamento do serviço educacional e avaliação de resultados.

O Sistema EVI gerencia o processo de avaliação institucional da qualidade do serviço prestado pelos estabelecimentos educacionais de pré-escola, básica e média, bem como o reporte de informações financeiras e fixação de tarifas.

O Sistema de Monitoramento aos Recursos de Gratuidade é um aplicativo que permite monitorar os recursos do Sistema Geral de Participações (SGP) emitido aos municípios e distritos pelo governo nacional, para a gratuidade da educação pré-escolar, básica e média.

O Sistema de Acompanhamento monitora o relatório do corpo docente e as matrículas da educação básica e média.

O Sistema Nacional de Informação de Contratação Educacional (SINCE) é uma estratégia utilizada no Projeto de Ampliação da Cobertura para a População Vulnerável, liderado pelo Ministério da Educação Nacional, para facilitar o acesso à educação formal de crianças e jovens de populações afetadas pelo conflito armado, de povos indígenas, com deficiências e de áreas rurais dispersas. Este sistema registra dados sobre as solicitações efetuadas, a execução de convênios interadministrativos, a conformação do banco de licitantes das entidades territoriais e a celebração dos contratos de prestação de serviços educativos.

O Sistema Interativo de Consulta de Infraestrutura Educacional (SICIED) é um aplicativo cuja metodologia permite quantificar, avaliar e qualificar o estado dos estabelecimentos de ensino em relação aos padrões de infraestrutura.

O Sistema Nacional de Informação da Educação Superior (SNIES) compila e organiza informações relevantes sobre a educação superior, o que permite planejar, monitorar, avaliar, assessorar, inspecionar e fiscalizar o setor.

O Sistema para a Prevenção da Deserção da Educação Superior (SPADIES) é a ferramenta de acompanhamento da continuidade e da conclusão dos estudantes na educação superior. Com os dados fornecidos pelas instituições de educação superior, são identificados e ponderados os comportamentos, causas, variáveis e riscos determinantes que provocam a interrupção da trajetória do estudante.

Outros sistemas de informação destacados pelo Ministério da Educação Nacional são: o Sistema Nacional de Monitoramento das TIC, o Sistema de Informação Geográfica do Setor Educacional (SI-GEO), o Sistema de Informação de Assistência Técnica, Buscando Colégio e o Sistema de Informação de Arrecadação Lei 21.

Em relação às avaliações de aprendizagem e competências, as instituições de ensino possuem autonomia metodológica para realizar a avaliação da aprendizagem de seus alunos. A avaliação dos estudantes da educação básica e média está sujeita às regras definidas no Sistema Institucional de Avaliação dos Estudantes (SIEE).

As Provas SABER certificam as competências e a aprendizagem dos estudantes ao concluir os níveis de ensino básico e médio. São avaliações externas padronizadas aplicadas pelo Instituto Colombiano para a Avaliação da Educação (ICFES), que avaliam o desempenho alcançado pelos estudantes de acordo com os padrões definidos pelo Ministério da Educação Nacional. A prova SABER 11ª, realizada no final da educação média, possibilita e determina o ingresso na educação superior e o acesso aos créditos educacionais.

O ICFES tem realizado a aplicação de diferentes provas internacionais que avaliam a qualidade da educação no país e permitem analisar o nível educacional colombiano segundo os padrões internacionais. Entre as avaliações internacionais nas quais o país tem participado estão: PERCE, em 1997; SERCE, em 2006; TERCE, em 2013; e ERCE, em 2019, elaboradas pelo Laboratório Latino-Americano de Avaliação da Qualidade da Educação (LLECE). A Colômbia participou da avaliação de 2015 do Programa para a Avaliação Internacional de Alunos (PISA, na sigla em inglês). Por fim, o país fez parte do Estudo Internacional de Educação Cívica e Cidadã (ICCS, na sigla em inglês) em 2009 e 2016.

4. Efetividade da política educacional

Acesso, participação, trajetória educacional e conquistas de aprendizagem. Esta seção oferece informações substantivas para uma aproximação à efetividade da política educacional.

Esta seção oferece informações substantivas para uma aproximação à efetividade da política educacional, mediante a análise de uma série de indicadores que permitem observar a situação de crianças, adolescentes, jovens e pessoas adultas em relação ao direito à educação.

4.1. Nível educacional da população

• A proporção de pessoas em situação de analfabetismo reduziu nos últimos anos. No entanto, existe uma grande lacuna entre as áreas rurais e urbanas.

• A média de anos de escolarização da população aumentou tanto entre homens quanto entre mulheres, principalmente nas áreas urbanas e em todos os níveis de renda.

• A proporção de adultos que concluíram a secundária aumentou significativamente, embora seja um pouco maior entre as mulheres, para todos os níveis de renda e com maior preponderância nas áreas urbanas.

4.2. Educação infantil

• A proporção de crianças que frequentaram a escola antes de começar a primária aumentou em 2018, atingindo percentuais mais elevados nas áreas urbanas e em famílias de renda média e alta.

• Há registros de um aumento da frequência, cuja proporção é inferior nas áreas rurais e nas famílias socialmente mais desfavorecidas.

4.3. Educação primária

•  A taxa de frequência escolar primária aumentou na última medição para todas as áreas e níveis de renda, sendo maior este aumento entre crianças de famílias de renda média e alta.

•  Em 2018, foi registrada uma proporção maior de mulheres e homens com educação primária completa, com maior incidência das primeiras.

• Há diferenças de acordo com as variáveis analisadas entre as áreas urbanas e rurais, em detrimento desta última. Tanto a taxa de frequência quanto a de conclusão do nível primário são menores nas áreas rurais.

4.4. Educação secundária

• Em 2018, a taxa de frequência escolar na secundária aumentou tanto entre homens quanto entre mulheres.

• A frequência nas áreas rurais e nas famílias de baixa renda permanece abaixo dos índices nas áreas urbanas e de renda média ou alta.

• A taxa de frequência na secundária alta obteve um aumento, mais expressivo entre as mulheres e a população com maior nível de renda. Permanece abaixo de 47% nas áreas rurais e de renda mais baixa.

4.5. Educação superior

• A taxa de frequência na educação superior aumentou ligeiramente na última década, sendo notadamente maior entre as mulheres, nas áreas urbanas e na população com maior nível de renda, enquanto na zona rural, a frequência se revela baixa. A lacuna de desigualdade urbana/rural é evidente neste aspecto.

• A porcentagem de conclusão da educação superior é amplamente mais alta nas áreas urbanas e nas populações de renda mais alta e, assim como a taxa de frequência, é maior entre as mulheres.

5. Desafios da política educacional

Ao longo deste documento, buscou-se mostrar os avanços alcançados pelo país em relação aos compromissos assumidos, enfatizando o conjunto de ações empreendidas e também os resultados.

A partir da assinatura e ratificação de diferentes instrumentos jurídicos internacionais, a Colômbia assumiu o compromisso e a obrigação de garantir o direito à educação e, gradualmente, foi harmonizando seu corpo normativo e suas ações programáticas de acordo com os princípios estabelecidos nos textos legais. Para o cumprimento do Objetivo 4 dos ODS na Colômbia, foram estabelecidas metas precisas vinculadas a todos os níveis e políticas vigentes que fazem parte da dinâmica regular do sistema educacional.

O Plano Nacional de Desenvolvimento, como instrumento fundamental de planejamento para o quadriênio 2018-2022, revela múltiplas áreas de atuação que estão comprometidas com a política educacional para a melhoria da qualidade da educação. As linhas de ação buscam impactar positivamente a permanência e trajetória entre os diferentes níveis, adotar uma abordagem territorial para a implementação das políticas e reduzir as lacunas existentes. Da mesma forma, atuar sobre fatores que afetam a qualidade como a qualificação docente, a oferta de infraestrutura e tecnologia, a adequação da oferta acadêmica e a pesquisa. Em resumo, a modernização da gestão do setor educacional. Esta também tem sido a aposta da política educacional no âmbito do Plano Decenal de Educação. As políticas de abordagens e diretrizes expressas nos dez objetivos do plano vêm sendo impulsionadas desde a sua criação, em 2016.

Dentre os avanços em curso, destacam-se diferentes programas, projetos e ações implementados, que apontam para um trabalho direto em todos os níveis e modalidades do sistema educacional. Nos últimos 20 anos, a Colômbia avançou na redução do déficit de infraestrutura educacional, construindo um grande número de novas escolas e salas de aula. A implementação da jornada única permitiu a ampliação da carga horária recebida pelos estudantes das escolas oficiais. Do mesmo modo, com o intuito de criar aprendizagens relevantes e de melhor qualidade, as tecnologias de informação e comunicação foram introduzidas nas salas de aula e o enfoque étnico e territorial foi implementado nos currículos.

A Colômbia tem se concentrado especialmente na promoção e educação para a competitividade. Neste sentido, os programas são realizados com o objetivo de trabalhar estreitamente com o setor privado, uma vez que o Ministério da Educação, em coordenação com o Serviço Nacional de Aprendizagem (SENA), redireciona os programas de articulação da educação média, incluindo abordagens em concorrências empresariais, formação para o empreendedorismo e a inovação. A coordenação intersetorial entre os ministérios da Agricultura, Educação e Trabalho tem desempenhado um papel central.

Apesar desses esforços, tanto os indicadores educacionais quanto o Plano de Desenvolvimento apontam desafios relacionados aos problemas de desigualdade e exclusão que ainda persistem. O plano expõe a baixa proporção de matrículas e os problemas de acesso à educação superior, bem como o maior índice de analfabetismo entre aqueles localizados em áreas rurais e rurais dispersas. Também expressa a necessidade de gerar propostas para avançar na desconcentração da oferta e atingir zonas e regiões remotas com ênfase nas populações vulneráveis.

Indica-se também que a educação média é um dos níveis com menor cobertura e que ainda existem dificuldades para a conclusão do nível e posterior transição para a educação superior. Embora se destaquem os avanços nas matrículas na educação superior em nível nacional, há um alerta sobre as altas taxas de deserção e as baixas taxas de graduação. Em relação à formação docente, os principais desafios apontam para a implementação de práticas pedagógicas inovadoras que contribuam para a melhoria da educação inicial e primária, especialmente nas zonas rurais. Da mesma forma, faz-se necessário aprimorar as condições do exercício docente com processos formativos pertinentes.

Por fim, o último relatório de gestão do Ministério da Educação (2014-2018) apresenta as conquistas alcançadas e recomenda continuar a avançar nos objetivos relacionados com a redução das desigualdades sociais e regionais; o aumento da qualidade, cobertura e equidade na educação pré-escolar, básica e média; o fomento da educação superior; e o fortalecimento e melhoria da gestão educacional e da sustentabilidade financeira do sistema.

Conteúdo

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data de atualização: março de 2020

1. Informações de contexto

A República da Colômbia está localizada na região noroeste da América do Sul, limitando-se a leste pela República Bolivariana da Venezuela e República Federativa do Brasil, ao sul pela República do Peru e República do Equador e a noroeste pela República do Panamá. O país tem uma área continental de 2.129.748 km2, dividida em um distrito capital, 32 departamentos e 1.100 municípios. Iván Duque Márquez foi eleito presidente para o período 2018-2022.

Acesso à tabela "Principales indicadores del país y promedio regional."

 

2. Colômbia e a Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC)

A Colômbia assinou a Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC)¹ em 26 de janeiro de 1990, ratificando-a em 28 de janeiro de 1991 diante do Secretariado das Nações Unidas, a qual entrou em vigor em 27 de fevereiro do mesmo ano. O país aprovou a CDC através da Lei nº 12/1991, conferindo-lhe caráter constitucional dentro do seu sistema jurídico.

A CDC conta com três Protocolos Facultativos específicos, responsáveis por ampliá-la². O Protocolo Facultativo sobre a venda de crianças, prostituição e pornografia infantis foi aprovado pelo Congresso da República mediante a Lei nº 765/2002, declarado executório pelo Tribunal Constitucional da Colômbia através da sentença C-318/2003 e ratificado perante o Secretariado das Nações Unidas em 11 de novembro de 2003. O segundo Protocolo Facultativo, relativo ao envolvimento de crianças em conflitos armados, foi aprovado por meio da Lei nº 833/2003, promulgado pelo Decreto 3.966/2005 e ratificado em 25 de maio do mesmo ano. O terceiro Protocolo Facultativo, referente a um procedimento de comunicação, adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas em janeiro de 2012, ainda não foi aceito pelo Estado-parte.

Acesso à tabela "Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos."

2.1. Relatórios periódicos apresentados ao CDC e suas observações finais

Em cumprimento aos compromissos assumidos no momento da ratificação da Convenção sobre os Direitos da Criança e dos seus Protocolos Facultativos, os Estados-partes devem apresentar relatórios periódicos, a cada cinco anos, ao Comitê dos Direitos da Criança, sobre o progresso e as medidas adotadas internamente em matéria de promoção e proteção dos direitos das crianças e adolescentes. A partir do estudo do relatório apresentado pelo país, além de relatórios de especialistas independentes, sociedade civil e ONGs, o Comitê da CDC emite suas observações finais.

Acesso à tabela "Avances en el cumplimiento de los derechos reconocidos en la CDN."

 

2.2. A institucionalidade a serviço da Proteção Integral dos Direitos da Criança

A Colômbia promulgou o Código da Infância e Adolescência através da Lei nº 1.098/2006, harmonizando sua legislação com os postulados da CDC, em que reconhece como titulares de direitos a todas as pessoas menores de 18 anos de idade. Sua finalidade é a proteção integral da criança e adolescente, assegurando o exercício dos direitos e liberdades fundamentais, além da sua restauração. A garantia de proteção corresponde à família, sociedade e Estado.

O Código define o “Sistema Nacional de Bem-estar Familiar e Políticas Públicas da Infância e Adolescência” como responsável pela formulação, execução e avaliação de políticas públicas. O Instituto Colombiano de Bem-estar Familiar (ICBF) é o órgão dirigente e coordenador do referido Sistema. Encarrega-se de articular as entidades responsáveis pela garantia e proteção dos direitos da criança e adolescente, bem como zelar pelo seu restabelecimento em todo o território nacional, inclusive nas terras indígenas.

As autoridades competentes para o restabelecimento dos direitos da criança e adolescente no território nacional estão a cargo das Defensorias da Família e das Delegacias da Família. As Defensorias da Família, que dependem do ICBF e têm caráter multidisciplinar, são responsáveis por prevenir, garantir e restaurar os direitos da criança e adolescente. Nelas, há profissionais de diferentes disciplinas: psicologia, serviço social e nutrição. Os conceitos emitidos pela equipe técnica são de perícia (artigo 79 do Código da Infância e Adolescência).

As Delegacias da Família, entidades distritais, municipais ou intermunicipais de natureza administrativa e interdisciplinar, integram o Sistema Nacional de Bem-estar Familiar do ICBF e têm como missão prevenir, garantir e restaurar os direitos dos familiares. Todos os municípios do país possuem pelo menos uma Delegacia da Família, dependendo da densidade populacional e necessidade do serviço. Elas contam com uma equipe de profissionais de diferentes disciplinas (direito, psicologia, serviço social e medicina) e apoio permanente da Polícia Nacional. Sua criação e organização estão a cargo dos Conselhos Municipais.

A Defensoria do Povo tem a Defensoria Delegada para a Infância, Juventude e Adulto Maior. Suas funções incluem assessorar na apresentação de propostas legislativas no campo da infância e juventude, realizar ações de busca e promoção do acesso à justiça de crianças e adolescentes vítimas de qualquer forma de violência e discriminação, apoio aos coletivos, grupos e/ou organizações de crianças e adolescentes para a efetivação dos seus direitos, bem como a promoção do desenvolvimento e fortalecimento dos seus processos de participação.

Por fim, ao Conselho Nacional de Política Social cabe formular políticas públicas, mobilizar recursos, definir linhas de ação para garantir os direitos da criança e adolescente, além de assegurar a proteção e restauração dos seus direitos em todo o território nacional. Em nível territorial, os Conselhos são responsáveis pela articulação funcional entre os níveis nacional e local com a participação da sociedade civil organizada (artigos 206 e 207 do Código da Infância e Adolescência).

 

3. Políticas públicas para a primeira infância

3.1. Planejamento

Os Estados desenvolvem estratégias para direcionar e conduzir o conjunto de ações voltadas ao efetivo cumprimento dos direitos das crianças durante a primeira infância. Em muitos casos, os exercícios de planejamento estratégico dão origem a documentos denominados planos, estratégias ou políticas de grande alcance. Embora a CDC oriente a atividade dos Estados, ela não estabelece seu conteúdo específico, os quais devem ajustar a orientação da política pública existente aos princípios propostos pela Convenção. Isso implica definir um marco conceitual comum a partir do qual seja possível interpretar as decisões e ações que são promovidas e também as que são executadas.

O Documento Conpes Social nº 109: Política Pública Nacional da Primeira Infância “Colombia por la Primera Infancia” (“Colômbia pela Primeira Infância”, em tradução livre) constitui o instrumento de planejamento que fundamenta as ações destinadas a garantir os direitos fundamentais das crianças pequenas. O documento estabelece os eixos centrais para a articulação das políticas, estratégias e programas elaborados na matéria, determina os antecedentes e experiências em torno da construção da política para a primeira infância e convoca o ICBF à instalação do Conselho Nacional de Política Social, Ministério da Educação Nacional, Ministério de Proteção Social e Departamento Nacional de Planejamento, na implementação de estratégias para a melhoria das condições de vida de crianças de 0 a 6 anos de idade, buscando garantir seu desenvolvimento integral.

A Estratégia Nacional de Atenção Integral à Primeira Infância “De Cero a Siempre” (“De Zero a Sempre”), incluída no marco do Plano Nacional de Desenvolvimento 2010-2014 “Prosperidad para Todos” (“Prosperidade para Todos”) da Lei nº 1.450/2011, contém o conjunto de ações planejadas de âmbito nacional e territorial, voltadas a promover e garantir o desenvolvimento infantil de crianças de 0 a 6 anos. Mediante um trabalho unificado e intersetorial a partir da perspectiva de direitos e com enfoque diferencial, articula e promove o desenvolvimento de planos, programas, projetos e ações para a atenção integral de cada criança de acordo com sua idade, contexto e condição.

A Lei nº 1.804/2016 adota a Estratégia “De Cero a Siempre”, que estabelece as bases conceituais, técnicas e de gestão para garantir o desenvolvimento integral da primeira infância. A coordenação, articulação e gestão da política intersetorial estão a cargo da Comissão Intersetorial para a Atenção Integral da Primeira Infância, criada pelo Decreto nº 4.875/2011, sendo a instância que coordena os diversos setores envolvidos. A Comissão é administrada pela Presidência da República e integrada pelo ICBF, Ministérios da Educação Nacional, Saúde e Proteção Social, Cultura, Habitação, Departamento Nacional de Planejamento e Departamento Administrativo da Presidência. No âmbito da Estratégia “De Cero a Siempre”, a Rota de Atenção à Primeira Infância organiza a gestão nos territórios, priorizando os 1.000 dias desde a preconcepção até os 2 anos de idade.
 
 

3.2. Intervenções

Uma abordagem sobre como os diferentes Estados da região estão avançando em direção à implementação de Sistemas Integrais de Proteção de Direitos implica focar em todas as ações voltadas à primeira infância. A matriz de análise que emerge do estudo da política atual para a primeira infância na América Latina é composta pelos diferentes núcleos de intervenção nos quais os Estados concentram a maior parte da atividade estatal orientada aos primeiros anos de vida das crianças. Além disso, a análise das políticas da primeira infância na região permite identificar os momentos em que as intervenções são distribuídas e articuladas ao longo desta etapa que compõe o ciclo de vida. A seguir, ampliam-se esses dois componentes da matriz utilizada para a análise da política da primeira infância na América Latina.

Os núcleos de intervenção que emergem da análise das políticas da primeira infância são os seguintes: saúde; educação e cuidados; e restituição de direitos violados. Atualmente, a agenda da primeira infância reconhece e dialoga com esses três grandes fluxos de ação em que se concentra a maior atividade do Estado.

O primeiro núcleo, que reúne uma parte importante da atividade estatal e que existe há mais tempo, concentra-se na atenção à saúde de mulheres grávidas e crianças. O ator institucional central é o sistema de saúde. Uma característica importante é sua reivindicação à universalidade. Hoje, existe um consenso bastante forte de que todas as mulheres grávidas e crianças devem ter acesso oportuno a serviços de saúde de qualidade. Desde o momento da gestação, realiza-se uma série de intervenções que se estendem ao longo do ciclo de vida da criança. Durante o primeiro ano de vida, essas ações se intensificam de forma considerável, concentrando-se, basicamente, no monitoramento e controle da saúde, estado nutricional e prevenção de doenças. Esses benefícios são desenvolvidos nos diferentes dispositivos de saúde dos três níveis de atenção, que trabalham de forma articulada e são organizados de acordo com os problemas de saúde aos quais se dedicam, não a partir dos benefícios que proporcionam. Aqui, é possível observar como os diferentes dispositivos de saúde implementam suas capacidades no território e atendem às dimensões do desenvolvimento biofísico e nutricional – além das vulnerabilidades associadas à gestação e ao parto –, como alimentação, aleitamento materno, saúde mental e cuidados fundamentais.

O segundo foco de intervenção em que se concentra a atividade estatal, com uma história ainda mais recente, diz respeito aos esforços para garantir assistência, educação e cuidados na infância, especialmente no desenvolvimento de capacidades cognitivas, afetivas, emocionais e sociais de crianças pequenas, nas habilidades parentais das mães, pais e cuidadores diretos, bem como na diminuição da carga de cuidado que as famílias enfrentam durante a etapa de criação dos filhos. Neste fluxo, há participação de uma variedade de atores institucionais e profissionais de diversas disciplinas. Trata-se de uma vertente que, assim como a anterior, acumula uma intensa experiência de territorialização de ações e trabalho em diversos contextos, na qual o setor da saúde também tem uma presença bastante importante.

As ações voltadas à proteção e cuidado das crianças se sustentam através de um conjunto diversificado de instrumentos políticos. Por meio de oficinas em espaços públicos (centros de educação infantil, escolas e centros comunitários) ou visitas domiciliares, busca-se acompanhar as famílias e fortalecer suas habilidades parentais. Esses espaços constituem instâncias em que diferentes dimensões da criação são problematizadas, funcionando também como um elo para a articulação de outros serviços públicos. Outro tipo de intervenção com ênfase no desenvolvimento de capacidades é o atendimento institucionalizado de crianças. Trata-se de espaços onde as famílias deixam seus filhos sob os cuidados de outros adultos durante um tempo previamente estabelecido. Consiste em uma oferta variada de serviços que atendem diretamente às crianças, cujas modalidades são diversas: centros de desenvolvimento infantil, lares para crianças sem cuidados parentais e espaços comunitários, que, em geral, dependem do Ministério do Desenvolvimento Social ou área similar em nível provincial/departamental ou municipal. Muitos desses serviços nasceram como experiências comunitárias de assistência em contextos nos quais havia ausência do Estado, principalmente porque tais serviços não apenas fornecem atendimento direto às crianças, mas também permitem diminuir a carga de cuidado que as famílias enfrentam, disponibilizando tempo para os adultos trabalharem fora de casa. Esta é uma das razões pelas quais o debate em torno desses serviços atravessa e articula a agenda da primeira infância com a agenda de cuidados promovida pelos movimentos das mulheres. Em comparação com a primeira vertente, relacionada aos cuidados de saúde, uma característica comum desta oferta é que seus serviços se concentram nos setores mais vulneráveis. É uma rede de serviços com foco específico, que apresenta variações em qualidade e relevância do serviço prestado, bem como em supervisão e apoio recebidos do Estado.

Neste foco de intervenção, também estão os serviços educacionais correspondentes à educação infantil. O ator institucional que oferece e garante o serviço é o Ministério da Educação ou organizações similares. Aqui, observa-se o objetivo de universalizar a educação infantil contemplando crianças menores, a qual, atualmente, estabelece a obrigatoriedade aos 4 e 5 anos de idade na maioria dos países.

Por fim, identificou-se um terceiro núcleo de intervenções, orientado à restituição de direitos violados. Caracteriza-se por ser intensivo em recursos normativos, no qual o poder judiciário tem uma presença importante, juntamente com a participação de outras áreas do Estado, como os órgãos do sistema de seguridade social e os ministérios do desenvolvimento social. Alguns dos focos de intervenção mais relevantes são a prevenção e assistência a crianças vítimas de tráfico ou exploração sexual e crianças vítimas de outros tipos de violência. Outro foco de intervenção é a restituição do direito das crianças sem cuidados parentais de crescerem em um ambiente familiar.

Incluem-se, aqui, ações destinadas a restaurar um dos direitos mais violados na nossa região: o direito de as crianças crescerem em famílias com um fluxo de renda constante, suficiente e protegido. Os instrumentos políticos mais utilizados são a transferência de bens e recursos financeiros para as famílias, ou o acesso gratuito ou preferencial a alimentos.

Além disso, conforme mencionado, a partir da análise das políticas da primeira infância, verifica-se que os países tendem a distinguir momentos de acordo com a etapa do ciclo de vida. Em cada um deles, variam a participação dos atores institucionais, os modos de intervenção e os instrumentos políticos empregados nas fases. Ao focar nos benefícios, isto é, nos bens, serviços e transferências, observa-se que eles são distribuídos e articulados ao longo do período que compõe esta etapa do ciclo de vida, atendendo-se, de forma simultânea, às diferentes dimensões que promovem o desenvolvimento das capacidades das crianças durante esse período específico. Os momentos nos quais os benefícios se dividem são os seguintes:

Momento pré-gestacional

Os Estados desenvolvem ações orientadas à ampliação das oportunidades de inclusão social de mulheres e homens jovens mediante, fundamentalmente, a conclusão do período de escolaridade obrigatória e oficinas para a promoção da maternidade e paternidade responsáveis, além de saúde sexual e reprodutiva.

Momento gestacional

A atividade do Estado se concentra, intensamente, em garantir o direito à saúde das mulheres grávidas e das crianças que estão por nascer. Em situações adversas – distância geográfica, por exemplo –, são desenvolvidas ações para garantir o parto institucionalizado. Através de transferências monetárias, o objetivo é atender oportunamente a situações de vulnerabilidade social. O aconselhamento interdisciplinar estruturado auxilia mulheres em conflito com a maternidade. Paralelamente, oficinas e aconselhamento voltados a mulheres grávidas, parceiros e/ou acompanhantes buscam fortalecer e desenvolver habilidades parentais.

Parto e puerpério

A prevenção e controle da saúde, a captação precoce de doenças em mães e crianças recém-nascidas, bem como o registro da sua identidade, são objetivos de destaque entre as intervenções desenvolvidas pelos Estados durante o parto e o puerpério. Portanto, é fundamental garantir que o nascimento das crianças ocorra em estabelecimentos de saúde atendidos por profissionais com formação na abordagem humanizada do parto. A atenção às vulnerabilidades sociais e emocionais, assim como o desenvolvimento de habilidades parentais, iniciados nas fases anteriores, seguem acontecendo. As licenças-maternidade e paternidade são uma das formas a partir das quais os Estados protegem o direito de as crianças receberem cuidados, sem que isso implique renunciar à renda.

Primeiro ano de vida

Nesta etapa, serviços de atenção à saúde, atendimento direto e educação institucionalizada de crianças são adicionados à cadeia de prestação. Um dos objetivos explícitos desses serviços é favorecer a participação das mães em atividades geradoras de renda. Em casos de abandono, violência, negligência ou outras formas graves de violação de direitos, torna-se prioridade a restituição do direito de as crianças viverem em ambientes familiares.

De 45 dias a 4 anos e ingresso na educação obrigatória

Este momento, que se sobrepõe ao anterior, é identificado pela centralidade que o componente educacional adquire gradualmente nos serviços de Educação e Cuidados na Primeira Infância (ECPI). Na maioria dos países da região, os Estados começam a oferecer educação escolarizada nesta etapa. A idade estabelecida como início do período de escolaridade obrigatória é dos 3 aos 5 anos, sendo esta última concluída entre os 14 e 17 anos, a depender do país.

Além das intervenções definidas, em cada momento existem estratégias nacionais que envolvem a atenção integral da primeira infância. Nesses países, enfatiza-se que o acesso das famílias a um fluxo constante de renda, trabalho decente, moradia adequada e serviços de saneamento básico são direitos inalienáveis para garantir e igualar as oportunidades de as crianças desenvolverem todo o seu potencial. O quadro normativo destinado a regular o vínculo entre crianças e adultos, para, por exemplo, prevenir e penalizar o uso de violência como forma de disciplina nas famílias ou escolas, é outra instância crucial que sustenta a conformação de um Sistema Integral de Proteção dos Direitos da Primeira Infância.

A seguir, apresenta-se um conjunto relevante – mas não exaustivo – de ações que demonstram o progresso feito na Colômbia para fornecer integralidade às políticas da primeira infância e garantir o efetivo cumprimento dos direitos das crianças pequenas. As ações estão organizadas em grupos, por núcleos de intervenção, de acordo com os momentos do ciclo de vida.

 

 

3.3. Avaliação e monitoramento

Registram-se diversos avanços na construção de sistemas de informação e avaliação de políticas públicas voltadas à primeira infância. Muitos países disponibilizam dados estatísticos e pesquisas, geralmente avaliações dos impactos de alguns componentes específicos das suas políticas, relatórios, auditorias e estudos sobre temas específicos, solicitados a universidades e organizações nacionais e estrangeiras, os quais cobrem, parcialmente, a demanda por informações para a análise da situação da primeira infância e os esforços dos Estados para garantir o efetivo cumprimento dos direitos.

A seguir, apresenta-se um breve conjunto de ações que visam ao fortalecimento das decisões do Estado e da sua capacidade de apoiar as políticas públicas da primeira infância. O foco recai sobre as intervenções públicas orientadas a monitorar a formulação e implementação das políticas, além da ampliação da participação do cidadão.

4. Agenda atual da primeira infância

Desde a ratificação da CDC – há quase três décadas –, a Colômbia tem feito grandes esforços para harmonizar os princípios propostos pela Convenção no seu sistema jurídico interno, marco institucional e ações programáticas. Nesse sentido, a agenda atual da primeira infância constitui um diálogo permanente dessas três dimensões, no sentido de oferecer integralidade às políticas públicas voltadas a crianças pequenas.

Comparando a situação do país com as médias regionais de cada indicador, pode-se dizer que a Colômbia se caracteriza por ter uma proporção menor de população indígena e uma proporção maior de população urbana. Em relação aos indicadores econômicos, o PIB per capita coloca o país entre os de renda média da região. Os indicadores de gasto social e o Índice de Desenvolvimento Humano seguem a mesma tendência, já que seus valores se aproximam da média, embora no caso da pobreza o percentual (40,7) seja um pouco superior à média regional. Os indicadores de saúde também situam o país com valores ligeiramente superiores à média, apresentando os melhores resultados em termos de fertilidade na adolescência (47,5 nascimentos por 1.000 mulheres de 15 a 19 anos), aleitamento materno exclusivo até os 6 meses (42,8%) e partos hospitalares (99%). Os indicadores da educação infantil demonstram um desempenho um pouco abaixo da média, sendo a taxa de matrícula das crianças no último ano da educação pré-primária de 88,8%.

A Colômbia fez avanços significativos na construção de um Sistema Integral de Proteção de Direitos, o que reflete no desenvolvimento de uma estratégia para a primeira infância com destaque na agenda pública. A estratégia “De Cero a Siempre” oferece um marco conceitual e técnico sólido, que direciona o conjunto de ações voltadas à garantia dos direitos da primeira infância. Soma-se a isso a preocupação com a territorialização dos bens e serviços públicos através da Rota Integral de Atenção à Primeira Infância. Com esse instrumento, busca-se fortalecer a capacidade dos territórios de compreender o que precisam ter para assegurar uma atenção integral e organizar os recursos para sua consolidação. Além disso, a análise dos benefícios mostra o fluxo de ações que o Estado vem promovendo nos diferentes momentos do ciclo de vida durante a primeira infância, organizado nas principais áreas estatais. No que se refere à avaliação e monitoramento da política da primeira infância, destacam-se os esforços do Ministério da Educação, Ministério da Saúde e Proteção Social, bem como do ICBF, para sistematizar informações sobre o cumprimento dos direitos da primeira infância.

 

  Finalmente, o principal desafio que se destaca na América Latina é a alta desigualdade social de caráter estrutural que prevalece em todos os países. Uma desigualdade social elevada produz condições extremamente desfavoráveis para a realização dos direitos da primeira infância. A persistente falta de renda é super-representada em grupos sociais historicamente negligenciados – populações indígena, afrodescendente, migrante, que reside em áreas rurais, entre outras – e, com frequência, está presente em processos históricos de acúmulo intergeracional de desvantagens sociais, que criam condições que não contribuem para a apropriação dos potenciais benefícios do acesso a bens e serviços públicos. O benefício social acaba se diluindo quando a base estrutural da redistribuição social da riqueza não é resolvida. Promover uma maior igualdade social envolve não apenas impulsionar o crescimento e desenvolvimento sustentável de forma mais sólida, mas também contribuir para a realização dos direitos sociais, econômicos e culturais das pessoas ao longo do seu ciclo de vida.  

 

 

 

5. Notas de rodapé

[1] A Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC) é o tratado internacional ao qual mais países aderiram, com um total de 193, incluindo os 19 latino-americanos, que o ratificaram. Constitui o primeiro tratado internacional de direitos humanos que coloca as crianças como titulares diretos. A partir do momento da ratificação da CDC, os Estados assumem a obrigação de garantir os princípios e direitos contidos no instrumento jurídico.

 

[2] Após a aprovação de um tratado de direitos humanos, geralmente são adicionados protocolos facultativos, mecanismos legais que complementam e acrescentam disposições ao tratado. Um protocolo é facultativo porque não vincula automaticamente os Estados que já ratificaram o tratado original. Essas obrigações, no protocolo, são adicionais e podem ser mais rígidas do que aquelas que aparecem na Convenção original, razão pela qual os Estados devem escolher de forma independente se desejam ou não ser vinculados ao protocolo. Seu objetivo é aprofundar questões ou temas que já existiam no tratado original, abordar uma nova preocupação ou incluir um procedimento para sua aplicação. Em suma, os protocolos ampliam as obrigações do tratado original (UNICEF).

 

[3] Instrumentos internacionais de direitos humanos, como a Convenção sobre os Direitos da Criança e seus Protocolos Facultativos, são negociados entre os Estados-membros das Nações Unidas e são vinculativos, juridicamente, para cada um dos Estados que participam do instrumento. Existem duas formas de um Estado se tornar parte: por assinatura e ratificação; ou por adesão. Ao ratificar a Convenção ou um Protocolo Facultativo, um Estado aceita a obrigação de respeitar, proteger, promover e cumprir os direitos enunciados, incluindo a adoção ou alteração de leis e políticas que deem efeito às disposições da Convenção ou Protocolo. A Convenção considera que todos os direitos da criança têm a mesma importância. Não existe direito “menor”, nem hierarquia entre os direitos humanos. Esses direitos são indivisíveis, mutuamente relacionados e se concentram em todos os aspectos da criança. As decisões do governo em relação a qualquer um dos direitos devem ser tomadas à luz dos outros direitos da Convenção (UNICEF).