Uruguai

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Políticas e regulamentações

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Conteúdo

data de atualização: dezembro de 2020

1. Resumo do marco regulatório e estrutura do sistema nacional de educação

2. Compromissos e obrigações do Estado como garantidor do direito à educação

Ao firmarem um tratado de direitos humanos, os Estados assumem a vontade e o compromisso de criar as condições necessárias para transformar uma situação no sentido proposto pelo instrumento jurídico. Este último estabelece os princípios de um novo pacto, que devem orientar o horizonte das políticas públicas, assim como dar sentido e legitimidade às ações a serem executadas pelos Estados para seu efetivo cumprimento.

No âmbito do direito, há basicamente dois tipos de compromissos: (i) os que os Estados assumem em nível internacional ao ratificarem os instrumentos jurídicos regionais e internacionais; e (ii) os de alcance nacional, geralmente expressos nas leis nacionais de educação. No processo de efetivação do direito à educação, os países avançam na harmonização jurídica segundo os compromissos assumidos, bem como na definição de um marco conceitual comum a partir do qual seja possível interpretar as decisões e ações realizadas. A partir da concepção e formulação de planos, estratégias ou políticas de grande alcance, os Estados direcionam e conduzem as ações para garantir que todas as crianças, adolescentes e jovens tenham acesso e frequentem a escola, concluam seus estudos e incorporem uma aprendizagem significativa.

Este documento tem o propósito de oferecer informações sobre os avanços, dos Estados da América Latina, na garantia do pleno exercício do direito à educação.

2.1. Compromissos e obrigações jurídicas em âmbito internacional

Os instrumentos jurídicos de caráter internacional determinam os deveres e obrigações dos Estados em matéria de respeito, proteção e cumprimento do direito à educação. O direito internacional faz distinção entre instrumentos jurídicos vinculantes e não vinculantes. Os instrumentos vinculantes (principais convenções e tratados) são aqueles em que há um consentimento e obrigação legal – mediante ratificação ou adesão – por parte dos Estados, os quais assumem o compromisso de adequar seus regulamentos internos às normas internacionais. Por sua vez, os instrumentos não vinculantes fornecem grande autoridade política e moral, como por exemplo a Agenda 2030 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Embora os ODS não sejam obrigatórios, as ações empreendidas pelos países para implementá-los permitem o efetivo cumprimento do direito à educação.

O Uruguai ratificou e aderiu a diversos instrumentos jurídicos que ajudaram a criar um corpo normativo relevante, com destaque para os seguintes: a Convenção relativa à Luta contra a Discriminação na Esfera do Ensino, ratificada em 2004; a Convenção sobre os Direitos da Criança, em 1990; e a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, em 2016. Em relação à Agenda 2030, a Resolução nº 862/2016 atribui: ao Escritório de Planejamento e Financiamento, o monitoramento e a articulação de políticas públicas e a elaboração de relatórios de acompanhamento para alcançar os ODS; à Agência Uruguaia de Cooperação Internacional (AUCI), o acompanhamento das atividades de cooperação internacional também em relação aos ODS; e, por fim, ao Instituto Nacional de Estatística (INE), a elaboração de indicadores próprios e de apoio no levantamento realizado por outros órgãos, para o acompanhamento dos ODS.

2.2. Compromissos e obrigações jurídicas em âmbito nacional

Os Estados assumem compromissos e obrigações em nível internacional, adequando-os, normativamente, nos seus ordenamentos jurídicos internos. Dentro deste compêndio, a Constituição expressa a mais alta proteção do direito à educação: seu texto funciona como um marco para as leis nacionais e as políticas públicas. Além disso, as leis gerais da educação ampliam as obrigações do Estado sobre tal direito, bem como definem e distribuem responsabilidades ligadas à dinâmica de funcionamento dos sistemas educacionais, seu ordenamento e estrutura.

No art. 1, da Lei Geral da Educação, o Uruguai declara o interesse geral em promover o gozo e o exercício efetivo do direito à educação, como um direito humano fundamental. O Estado deve assegurar e fomentar uma educação de qualidade para todos os seus habitantes, ao longo da vida, facilitando a continuidade educacional. O art. 2 reconhece o gozo e o exercício do direito à educação, como um bem público e social que visa ao pleno desenvolvimento físico, psíquico, ético, intelectual e social, de todas as pessoas, sem qualquer discriminação.

2.3. Planejamento da educação

Uma das formas de vincular a dimensão jurídica às ações programáticas é mediante exercícios de planejamento. Através de planos, os Estados legitimam, estabelecem prioridades e orientam o trabalho dos atores responsáveis pela coordenação, execução e monitoramento de ações voltadas à garantia do direito à educação. Geralmente, tais documentos também contêm princípios orientadores e abordagens.

A Estratégia Nacional de Desenvolvimento Uruguai 2050 propõe a transformação social como um dos eixos estratégicos. Sua meta é consolidar uma arquitetura universal de proteção social até o ano de 2050. Entre as propostas, está o fortalecimento do acesso, permanência e conclusão da escolaridade dos estudantes.

O Plano Nacional de Educação 2010-2030 apresenta as seguintes diretrizes estratégicas gerais: ampliar o acesso, retenção e conclusão para todos os estudantes; reduzir a iniquidade interna no sistema educacional e melhorar a aprendizagem; adaptar os conteúdos curriculares; fortalecer a gestão dos centros educacionais e promover comunidades de aprendizagem integradas; formular e estabelecer uma política nacional docente, que inclua a formação inicial, o desenvolvimento e a carreira profissional, bem como as condições de trabalho; e transformar o desenho e a gestão institucional, profissionalizando os processos, além das funções técnico-administrativas e de serviços.

3. Caracterização da política nacional de educação

Esta seção trata do conjunto de ações que o Estado tem destinado para assegurar o direito à educação. A caracterização da política educacional é abordada a partir de três dimensões, iniciando pela apresentação da estrutura e do tamanho do sistema de educação, para, em segundo lugar, observar e descrever o conjunto de intervenções através das quais o país busca manter tal sistema em funcionamento. Trata-se de uma análise com foco nos seguintes elementos: (1) currículo e modelos de gestão institucional; (2) docentes; (3) infraestrutura, tecnologia e equipamentos; e (4) transferências de bens e recursos financeiros para fortalecer a manutenção das trajetórias escolares. Por fim, a atenção recai sobre a governança do sistema: arranjos organizacionais e institucionais, financiamento da política educacional e sistemas de informação, monitoramento e prestação de contas.

3.1. Estrutura do sistema nacional de educação

Conforme a Lei Geral da Educação nº 18.437/2009, o sistema nacional de educação é formado pelo conjunto de propostas educacionais integradas e articuladas, voltadas a todos os habitantes do país. Compreende, em diferentes modalidades e orientações, a educação na primeira infância, infantil, primária, média básica, média superior, terciária, bem como para jovens e pessoas adultas. A etapa de escolaridade obrigatória tem duração de 14 anos. São obrigatórias a educação infantil (voltada a crianças de 4 e 5 anos de idade), a educação primária, a educação média básica e a educação média superior.

A educação formal oferece opções organizacionais ou metodológicas com o propósito de garantir a igualdade no exercício do direito à educação. São exemplos a educação rural, a educação de jovens e pessoas adultas, assim como a educação de pessoas com deficiência, que busca promover a inclusão de acordo com as possibilidades de cada indivíduo, com o apoio necessário.

A educação não formal é composta de diferentes áreas de trabalho educacional, como a alfabetização, a educação social, além da educação de jovens e pessoas adultas. Existe uma articulação e complementaridade com a educação formal, com o propósito de que a educação não formal possa contribuir para a reinserção e continuidade educacional.

O sistema educacional do Uruguai conta com uma ampla e heterogênea oferta de educação não formal, pública e privada, sendo boa parte dela voltada a jovens e pessoas adultas. É independente e paralela à oferta convencional. É reconhecida por diferentes instituições públicas e privadas. Hierarquicamente, faz parte das políticas educacionais e do sistema nacional de educação, a partir da criação do Conselho de Educação Não Formal (CONENFOR).

A educação de jovens e pessoas adultas é desenvolvida através de propostas de educação formal e não formal.

A educação formal atende pessoas acima de 15 anos. Destina-se, especialmente, a jovens que saíram do sistema educacional, de modo que possam continuar seus estudos e concluir a educação obrigatória, por meio de diferentes propostas e projetos especiais, elaborados de acordo com as características dessa população.

A educação de jovens e pessoas adultas não formal é voltada a todos que desejam adquirir aprendizagem, conhecimentos e habilidades fora da educação formal. Nesse sentido, existe uma oferta ampla e diversa, que inclui capacitação profissional, educação para a vida e a cidadania, bem como educação para diferentes esferas da vida social, independentemente das trajetórias educacionais formais.

O Marco Curricular de Referência Nacional, promovido pela Administração Nacional de Educação Pública (ANEP) em 2016, busca fornecer diretrizes que possibilitem e apoiem o desenvolvimento de ambientes de aprendizagem e ofertas educacionais em nível nacional, contemplando as singularidades das populações, territórios, capacidades instaladas e as respectivas estratégias de avaliação.

a. Educação na primeira infância

A educação na primeira infância abrange o ciclo de vida desde o nascimento até os 3 anos de idade. Trata-se da primeira etapa do processo educacional e faz parte do sistema nacional de educação como oferta não formal.

Os serviços de educação e cuidados acontecem em centros educacionais privados, regulados pelo Ministério da Educação e Cultura (MEC), centros coordenados pelo Conselho de Educação Infantil e Primária da Administração Nacional de Educação Pública (ANEP-CEIP), tanto de gestão pública como privada, além de centros do Instituto da Criança e do Adolescente do Uruguai (INAU), por meio dos Centros de Atenção à Infância e à Família (CAIF).

b. Educação infantil

A educação infantil é voltada a crianças de 4 e 5 anos. Seu propósito é fomentar o desenvolvimento afetivo, social e psicomotor das crianças (Lei Geral da Educação, art. 24). Faz parte da etapa de escolaridade obrigatória.

A ANEP-CEIP, o INAU e os centros educacionais privados oferecem serviços de educação infantil. A ANEP-CEIP concentra 64% das matrículas (MEC, 2018).

c. Educação primária

A educação primária é destinada a crianças de 6 a 11 anos. É obrigatória. Seu propósito é “fornecer conhecimentos básicos e desenvolver, principalmente, a comunicação e o raciocínio para uma convivência responsável na comunidade” (Lei Geral da Educação, art. 25).

Há oferta de educação primária em duas modalidades: comum e especial. A modalidade de educação especial atende crianças com deficiência.

A ANEP-CEIP e os centros privados oferecem serviços de educação primária comum e especial. A ANEP-CEIP concentra 82,1% das matrículas da educação primária comum e 64,1% da educação primária especial (MEC, 2017).

d. Educação média

A educação média básica tem duração de três anos. A idade teórica de ingresso e conclusão é de 12 a 14 anos. É obrigatória. Seu propósito é fazer com que os estudantes desenvolvam as competências e o domínio teórico-prático das disciplinas artísticas, humanísticas, biológicas, científicas e tecnológicas (Lei Geral da Educação, art. 26). É oferecida em duas modalidades: geral e técnica. Inclui o programa Ciclo Básico Rural.

e. Educação média superior

A educação média superior tem duração de três anos. A idade teórica de ingresso e conclusão é de 15 a 17 anos. Os estudantes que concluem esse nível educacional são considerados aptos para a continuidade de estudos na educação terciária. Tem um grau de especialização maior, sendo oferecida em duas modalidades: geral e tecnológica.

f. Educação terciária

O propósito da educação terciária é ampliar a formação da população em algum campo específico do conhecimento. Tem como requisito prévio a educação média superior (Lei Geral da Educação, art. 29). Divide-se em educação terciária não universitária, formação em educação e educação universitária.

A oferta de educação terciária não universitária, de gestão estatal, é composta de cursos administrados pelo Conselho de Educação Técnica e Profissional (CETP), da ANEP, pelas Escolas Militares e pela Escola Nacional da Polícia (Ministério da Defesa e Ministério do Interior), além da Escola Municipal de Arte Dramática (EMAD). A oferta privada se concentra em institutos de educação terciária não universitária, autorizados pelo MEC.

A oferta de serviços educacionais de formação em educação, de gestão estatal, depende do Conselho de Formação em Educação (CFE), da ANEP. Destina-se à formação de docentes, docentes técnicos, docentes de educação física e educadores sociais.

A oferta de educação universitária é voltada à produção de conhecimentos. Contempla os processos de ensino, pesquisa e extensão. A oferta de cursos universitários, de gestão estatal, concentra-se na Universidade da República (UdelaR) e na Universidade Tecnológica (UTEC). Existe uma oferta variada de cursos universitários no âmbito privado. A educação universitária emite diplomas de graduação e pós-graduação (mestrado e doutorado).

Além de aspectos estruturais, uma parte da caracterização da política educacional consiste em dimensionar o tamanho do sistema de educação. Segundo dados do Panorama Educacional 2017, do Ministério da Educação e Cultura, em 2017 havia 1.003.803 estudantes em todo o sistema. A distribuição, de acordo com o nível educacional, foi a seguinte: 187.852 na educação infantil, 308.710 na educação primária, 357.264 na educação secundária (185.185 na educação média básica e 172.079 na educação média superior), 5.248 na educação técnica e 144.729 no nível terciário.

3.2. Política nacional de educação

A política educacional é constituída por um conjunto de bens, serviços e transferências que os Estados mobilizam para garantir o direito à educação. O acesso, a permanência, a aquisição de aprendizagem e a conclusão de etapas escolares por estudantes dependem, em grande parte, dos recursos destinados pelo Estado, que se concentram em pelo menos quatro focos de intervenção:

• Currículo e modelos de gestão: abrange todas as ações voltadas à definição dos conteúdos da educação, os materiais didáticos, os modelos de gestão institucional, bem como a dinâmica dos processos de ensino e aprendizagem.

• Infraestrutura, equipamentos e fornecimento de tecnologia nas escolas: trata-se das ações para manter, ampliar, reabilitar, equipar e fornecer tecnologia à rede de serviços educacionais.

• Docentes: grande parte dos recursos dos Estados é destinada à formação, avaliação, credenciamento e manutenção do exercício da docência. As ações consistem em: formação inicial, formação continuada, carreira docente e garantia de condições básicas para o desenvolvimento do trabalho.

• Fortalecimento das condições de vida de crianças, adolescentes e jovens: ações para fortalecer a demanda de educação. Neste item, destacam-se as experiências que apoiam a transferência direta de recursos financeiros e bens (alimentação, material didático, uniforme, entre outros) às famílias, às crianças e adolescentes que frequentam as escolas ou, inclusive, a responsáveis pela gestão das instituições de ensino.

Levando em conta os recursos que o Uruguai está mobilizando para garantir o direito à educação, de forma geral e sem a pretensão de uma análise exaustiva, observa-se o seguinte:

No Plano de Desenvolvimento Educacional 2020-2024, a ANEP indica que as trajetórias escolares continuam sendo uma área que precisa de ações públicas. Ainda se observam altos níveis de distorção idade-série no sistema, altos níveis de reprovação – que chegam a 25% na educação média básica e 50% em alguns programas de educação técnica –, a interrupção da escolaridade na educação média e a conclusão do ciclo obrigatório em torno de 40%, algo distante em comparação com muitos países da região. Nesse sentido, o Uruguai está implementando um conjunto de instrumentos para fortalecer o acesso, permanência e conclusão da trajetória escolar dos seus estudantes.

Em direção ao foco currículo e modelos de gestão, há uma oferta variada para garantir o atendimento, educação e cuidados na primeira infância, como os CAIF, o CAPI e o Programa “Uruguay Crece Contigo”. Também existem formatos escolares voltados à inclusão educacional, como os programas “Aulas Comunitarias” (Salas de Aula Comunitárias, em tradução livre), “Aprender Siempre” e “Rumbo” (Rumo), entre outros. Há ações pensadas para a manutenção das trajetórias de estudantes com baixo desempenho escolar, como o Programa “Maestros Comunitarios” (Professores Comunitários). Destaca-se o Sistema de Proteção de Trajetórias Educacionais, a cargo do Conselho de Educação Secundária da ANEP, que busca detectar estudantes que estão fora do sistema, elaborar uma proposta educacional contextualizada, com propostas pedagógicas adaptadas à singularidade da situação, bem como acompanhar a trajetória de escolaridade dos alunos territorialmente, articulando-se com outras instituições e políticas sociais.

No foco infraestrutura, equipamentos e fornecimento de tecnologia, a estratégia central é o Plano Ceibal, que busca promover a inclusão digital e reduzir a exclusão digital, tanto em relação a outros países quanto entre os cidadãos do Uruguai, possibilitando um acesso maior e melhor à educação e cultura, através da entrega de dispositivos eletrônicos. Desde a implementação do plano, houve uma ampliação da conectividade por fibra óptica, do fornecimento de equipamentos a estudantes, docentes e escolas, além do desenvolvimento de plataformas educacionais, através das quais os usuários acessam livros digitais e aprendem robótica, programação e línguas, a distância.

No que diz respeito a docentes como foco de intervenções, observam-se diversas ações coordenadas pelo Conselho de Formação em Educação. Um componente importante é o fortalecimento de competências digitais, através do Programa de Mídias e Ambientes Tecnológicos e Digitais para a Aprendizagem (MENTA) e do CINEDUCA, cujos objetivos são formar em linguagem audiovisual, desenvolver ferramentas e sensibilidades para compreender e se expressar com essa linguagem, bem como gerar oportunidades para o desenvolvimento da cultura audiovisual dos sujeitos das comunidades educativas. Paralelamente, muitas das ações de inclusão educacional e novos formatos escolares contemplaram, na sua oferta programática, o fortalecimento das competências docentes.

Diversos órgãos públicos destinam recursos para fortalecer as condições de vida de crianças, adolescentes e jovens, assim como manter suas trajetórias escolares, principalmente mediante recursos financeiros. Destacam-se as bolsas concedidas pelo Ministério da Educação e Cultura (MEC), ANEP (nas diferentes modalidades educacionais), UdelaR, além do Fundo de Solidariedade.

3.3. Governança do sistema educacional

A governança do sistema educacional é composta do conjunto de dispositivos legais e procedimentos que estabelecem, distribuem e regulam as responsabilidades dos órgãos e atores nos diferentes aspectos que afetam o funcionamento geral do sistema. Na perspectiva adotada neste documento, a governança é abordada a partir de três dimensões: (a) organização e modelo de gestão da educação; (b) financiamento da política educacional; e (c) sistemas de informação e avaliação.

3.3.1 Organização e modelo de gestão da educação

O Sistema Nacional de Educação Pública tem dois órgãos de deliberação e consulta em matéria educacional. A Comissão Coordenadora da Educação Pública (COMINE) constitui uma esfera nacional de deliberação sobre a articulação das políticas educacionais com as políticas públicas. O Congresso Nacional de Educação tem caráter consultivo nos temas de aplicação da Lei Geral da Educação. Esse congresso é convocado pela COMINE no primeiro ano de cada mandato.

O Sistema Nacional de Educação é formado pelo Ministério da Educação e Cultura (MEC) e por um conjunto de entidades autônomas: a Administração Nacional de Educação Pública (ANEP), a Universidade da República (UdelaR), a Universidade Tecnológica (UTEC), entre outras da educação pública estatal, incluindo o Instituto da Criança e do Adolescente do Uruguai (INAU). 

O Ministério da Educação e Cultura (MEC) coordena e regula o sistema nacional de educação, além de elaborar, coletar e divulgar estatísticas no Sistema Estatístico Nacional. O MEC não tem interferência hierárquica sobre os processos que definem os aspectos programáticos dos dispositivos educacionais públicos. Nesse sentido, o Uruguai se difere de outros países, nos quais os ministérios da educação são os responsáveis diretos pela formulação e implementação das políticas educacionais.

A educação pública é administrada por Conselhos Diretivos Autônomos.

No âmbito do MEC, funcionam o Conselho Nacional de Educação Não Formal (CONENFOR), o Conselho Coordenador de Educação na Primeira Infância (CCEPI) e o Conselho Consultivo de Educação Terciária Privada (assessor na autorização para funcionar e no reconhecimento do nível acadêmico dos cursos da iniciativa privada).

A ANEP é responsável por elaborar e executar políticas educacionais, garantir o cumprimento dos princípios gerais da educação e fomentar a participação de toda a sociedade na formulação, implementação e desenvolvimento da educação. A ANEP tem um Conselho Diretivo Central (CoDiCen), que define as diretrizes gerais dos níveis e modalidades educacionais no seu âmbito de atuação, orientações às quais devem ser ajustados os planos e programas propostos pelos quatro conselhos de educação: o Conselho de Educação Infantil e Primária (CEIP), o Conselho de Educação Secundária (CES), o Conselho de Educação Técnica e Profissional (CETP) e o Conselho de Formação em Educação (CFE).

A UdelaR administra a educação universitária pública. É uma entidade autônoma com personalidade jurídica responsável pela educação superior pública. Tem o propósito de aumentar, divulgar e defender a cultura, fomentar e proteger a pesquisa científica e atividades artísticas, contribuir para o estudo de problemas de interesse geral e promover sua compreensão pública, defender os valores morais e os princípios da justiça, liberdade, bem-estar social, direitos da pessoa humana e da forma democrático-republicana de governo.

O INAU é o órgão regulador das políticas sociais voltadas à infância e adolescência. Faz parte do Conselho Coordenador de Educação na Primeira Infância, em conjunto com o Ministério da Educação e Cultura (MEC), o Conselho de Educação Infantil e Primária (CEIP) da Administração Nacional de Educação Pública (ANEP), o Ministério da Saúde Pública (MSP), educadores da primeira infância e centros de educação infantil privados.

A UTEC é uma entidade autônoma com personalidade jurídica, encarregada de atividades de educação pública terciária e universitária, nos diversos campos do conhecimento, pesquisa, inovação, serviço e meio social.

A descentralização e a coordenação territorial, entre todas as instituições relacionadas à educação, são elementos centrais para alcançar as metas educacionais. Cada departamento da República tem uma comissão coordenadora departamental de educação, composta de representantes de cada conselho de educação da ANEP, do Instituto Universitário de Educação, do Instituto Terciário Superior, do Conselho Nacional de Educação Não Formal, do Conselho Coordenador de Educação na Primeira Infância e da Universidade da República.

O Ministério da Educação e Cultura e as entidades autônomas têm uma organização interna em diferentes áreas e instâncias de direção, coordenação e execução, que desempenham funções específicas no que diz respeito à formulação, implementação e acompanhamento da política educacional.

3.3.2 Financiamento da política educacional

O Uruguai tem um sistema educacional unitário, com alocação centralizada de recursos pela Administração Nacional de Educação Pública (ANEP). A legislação que regula e dispõe sobre o financiamento da política educacional é a Lei Geral da Educação Nacional nº 18.437/2009. O país é caracterizado por um esquema de financiamento que considera a oferta. A autoridade central define os critérios e parâmetros a serem aplicados para distribuir os recursos às escolas, sem qualquer intervenção ou influência das autoridades locais. O país destina 4,8% do seu PIB para o financiamento do sistema nacional de educação e, além disso, 14,9% do gasto público total corresponde a gastos com educação (UIS, 2017). Em 2019, o Uruguai executou 100,6 bilhões de pesos uruguaios em educação (Escritório de Planejamento e Orçamento).

O documento Panorama do Gasto Público com Educação 2018 indica que a maior parte do gasto público com educação, naquele ano, foi executada pela ANEP e pela Universidade da República. Em 2018, a ANEP – que oferece educação pública infantil, primária, média básica e superior, técnica e tecnológica, bem como formação docente – concentra 68,1% do gasto total. Em segundo lugar, a UdelaR representa 16,8% do gasto total com educação pública, sendo a principal instituição que oferece educação universitária em nível nacional (além da UTEC, desde sua criação em 2014).

Os 15,1% restantes dos gastos com educação pública correspondem a outro conjunto de serviços e instituições que dirigem e executam recursos públicos destinados ao setor educacional: o Ministério da Defesa e o Ministério do Interior (recursos para a educação militar e policial, respectivamente); o INAU (para o CENFORES e os CAIF); o Plano Ceibal, com recursos destinados à ciência e tecnologia por meio do PEDECIBA, do Instituto Pasteur e da Agência Nacional de Pesquisa e Inovação (ANII); e fundos de programas sociais voltados ao incentivo à demanda na educação secundária (AFAM); entre outros.

3.3.3 Sistemas de informação e avaliação

O Instituto de Estatística (INE) é uma entidade pública que tem o objetivo de elaborar, supervisionar e coordenar as estatísticas nacionais. O Sistema Estatístico Nacional (SEN) é formado pelo INE como órgão reitor, pelas unidades coordenadoras e pelos demais escritórios que produzem estatística. Os dados educacionais são constituídos de informações do INE e do MEC.

O MEC tem uma área de Divisão de Pesquisa e Estatística da Direção de Educação, que elabora, coleta e divulga informações estatísticas educacionais.

A ANEP conta com o Departamento de Pesquisa e Estatística Educacional, cuja função é organizar e desenvolver um Sistema de Estatística Educacional, através de normas gerais e indicadores comuns, para consolidar e monitorar as informações estatísticas dos conselhos desconcentrados e da Direção de Formação e Aperfeiçoamento Docente.

O INAU tem o Sistema de Informações para a Infância (SIPI), que coleta informações sobre toda a população atendida pelo instituto. O sistema possibilita o controle, avaliação e monitoramento da situação das crianças e adolescentes.

No Uruguai, o acompanhamento, monitoramento e avaliação da aprendizagem estão centralizados, principalmente, em duas instituições. O Instituto Nacional de Avaliação Educacional (INEED) é uma pessoa jurídica de direito público não estatal, vinculada ao Poder Executivo através do MEC. Tem os seguintes objetivos: avaliar a qualidade da educação nacional, por meio de estudos específicos e do desenvolvimento de linhas de pesquisa educacional sobre os níveis da educação infantil, primária e média; fornecer informações que contribuam para garantir o direito dos educandos a uma educação de qualidade; divulgar o grau de cumprimento dos objetivos e metas estabelecidos pelos diversos organismos, entidades e demais instituições de ensino; favorecer a produção de conhecimento sobre processos avaliativos; proporcionar informações sobre a aprendizagem dos educandos; propor critérios e modalidades nos processos de avaliação do sistema nacional de educação, nos níveis da educação infantil, primária e média; assessorar o MEC e a ANEP, no que diz respeito à participação em instâncias internacionais de avaliação.

No âmbito da Administração Nacional de Educação Pública (ANEP), existe o Departamento de Avaliação da Aprendizagem, cuja tarefa é avaliar o desempenho educacional nos diferentes subsistemas da ANEP, da qual depende o sistema de avaliação da aprendizagem, que aplica avaliações virtuais aproveitando a infraestrutura tecnológica do Plano Ceibal.

Em 2013, a Direção de Pesquisa, Avaliação e Estatística da ANEP realizou a Avaliação Nacional da Aprendizagem, aplicada a estudantes do 3º e 6º anos, nas áreas de leitura, matemática e ciências ambientais. Em 2017, o INEED implementou a avaliação Aristas em escolas públicas e privadas, destinada a estudantes do 3º e 6º anos, sobre leitura e matemática.

Simultaneamente, o Uruguai participou de diversas provas internacionais, com destaque para as do Laboratório Latino-Americano de Avaliação da Qualidade da Educação (LLECE), da UNESCO: PERCE (1997), SERCE (2006), TERCE (2013) e ERCE (2019). O país também participou do Programa Internacional de Avaliação de Estudantes (PISA), em 2003, 2006, 2009, 2012, 2015 e 2018.

Por fim, no que diz respeito ao acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, o Uruguai apresentou, em junho de 2019, o último Relatório Nacional Voluntário sobre os ODS, documento que expressa os esforços realizados pelo Estado para garantir o cumprimento de cada objetivo.

4. Efetividade da política educacional

Acesso, participação, trajetória educacional e conquistas de aprendizagem.

Esta seção oferece informações substantivas para uma aproximação à efetividade da política educacional, mediante a análise de uma série de indicadores que permitem observar a situação de crianças, adolescentes, jovens e pessoas adultas em relação ao direito à educação.

4.1. Nível educacional da população

• A proporção de pessoas em situação de analfabetismo mostra uma tendência decrescente generalizada, com uma diminuição mais intensa nas zonas rurais.

• Houve um aumento semelhante da média de anos de escolaridade em todos os grupos sociais considerados, sem tendências específicas.

• Nos últimos anos, houve um aumento da proporção de pessoas adultas que concluíram a educação secundária, sendo maior entre as mulheres e em todos os níveis de renda. A lacuna entre as pessoas que concluíram a educação secundária é mais que o dobro para as áreas urbanas, em comparação com as zonas rurais, e o quádruplo para o nível superior de renda, em comparação com o nível inferior de renda.

4.2. Educação infantil

• A proporção de crianças que frequentaram a escola no último ano da educação infantil mostra uma tendência de crescimento sustentado no período analisado, resultando em um nível educacional praticamente universalizado.

4.3. Educação primária

• As taxas de frequência escolar na educação primária se mostram altas e estáveis ao longo do período analisado. Porém, há uma pequena diminuição entre as mulheres, na população urbana e nos níveis médio e superior de renda.

• Observa-se um pequeno aumento entre as pessoas que concluíram a educação primária, sobretudo nas zonas rurais e no nível inferior de renda.

4.4. Educação secundária

• Nos últimos anos, houve um aumento da frequência considerando o primeiro nível da educação secundária, sobretudo entre os homens, nas zonas rurais e nas famílias socialmente mais desfavorecidas.

• No período de 2010-2018, houve um crescimento do percentual de estudantes que frequentaram o segundo nível da educação secundária, embora a proporção de mulheres seja maior. Há uma redução da lacuna entre as pessoas que frequentam o segundo nível da educação secundária, apesar de ainda permanecer significativamente elevada, com uma diferença de 37 pontos percentuais entre as famílias de renda alta e as de renda baixa. Os grupos com maior crescimento ao longo do período são os homens, as pessoas que vivem nas zonas rurais e as famílias que pertencem aos níveis inferior e médio de renda.

• Embora seja possível observar um aumento entre as pessoas que concluíram a educação secundária, a proporção é muito baixa, em comparação com os resultados alcançados por outros países da região. Houve uma redução da distorção idade-série.

4.5. Educação superior

• Observa-se uma tendência crescente na proporção de pessoas que frequentaram a educação superior, com maior intensidade entre as mulheres. A lacuna é de praticamente o triplo entre as famílias dos níveis superior e inferior de renda.

• Houve um pequeno aumento da proporção de pessoas que concluíram a educação superior, entre os homens e as mulheres. Contudo, há uma lacuna muito grande entre os níveis inferior e superior de renda, além de uma proporção muito abaixo da média regional.

4.6. Bolsas e programas de transferência condicionada de renda

• Observa-se uma tendência decrescente na proporção de (i) estudantes dos níveis primário e secundário que recebem algum tipo de bolsa e (ii) estudantes da educação primária pertencentes a famílias que recebem algum benefício de transferência de renda.

5. Desafios da política educacional

Ao longo deste documento, buscou-se mostrar os avanços alcançados pelo país em relação aos compromissos assumidos, enfatizando o conjunto de ações empreendidas e também os resultados.

A partir da assinatura e ratificação de diferentes instrumentos jurídicos internacionais, o Uruguai assumiu o compromisso e a obrigação de garantir o direito à educação e, gradualmente, foi harmonizando seu corpo normativo e suas ações programáticas de acordo com os princípios estabelecidos nos textos legais.

Os principais instrumentos de planejamento indicam avanços no fortalecimento do acesso, permanência e conclusão de estudos. Em um contexto mais amplo, a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Uruguai 2050 apresenta, como objetivo estratégico, fortalecer o sistema de proteção social. No âmbito da educação, há interesse em fortalecer a qualidade da aprendizagem e a inclusão educacional. O núcleo crítico é a educação média. Nesse sentido, observa-se uma intensa mobilização de recursos para acompanhar e manter as trajetórias dos estudantes da educação formal e não formal, por meio de uma gama de programas que oferecem diferentes modalidades educacionais, atendendo às particularidades da população. Paralelamente, busca-se proteger as trajetórias escolares dos adolescentes e jovens, através de bolsas e diversos incentivos econômicos.

Os dados sobre a efetividade da política educacional mostram uma tendência crescente nos principais indicadores, mas também a persistência de algumas defasagens no acesso, permanência e conclusão da escolaridade. Ainda existem desigualdades causadas pelas condições socioeconômicas das famílias e áreas de residência, sobretudo na educação média e superior. Os exercícios de planejamento demonstram os esforços das ações do Estado para garantir o direito à educação, através do fortalecimento da articulação institucional e das políticas públicas.

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data de atualização: dezembro de 2021

1. Informações de contexto

A República Oriental do Uruguai está localizada na parte leste da América do Sul, limitando-se a nordeste pela República Federativa do Brasil, a oeste pela República Argentina, a sudeste pelo Oceano Atlântico e ao sul pelo Rio da Prata. Com uma área continental de 176.215 km², o território uruguaio é dividido em 19 departamentos e 112 municípios. Luis Lacalle Pou foi eleito presidente para o mandato 2020-2025.

Acesso à tabela "Principais indicadores do país e média regional."

 

2. Uruguai e a Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC)

O Uruguai assinou a Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC)¹ em 26 de janeiro de 1990 e a ratificou em novembro do mesmo ano. Internamente, o país aprovou a CDC através da Lei nº 16.137/1990 e lhe concedeu status legal no seu sistema jurídico. 

A CDC conta com três protocolos facultativos específicos, responsáveis por ampliá-la². O primeiro, relativo ao envolvimento de crianças em conflitos armados, e o segundo, sobre a venda de crianças, prostituição e pornografia infantis, foram assinados em 7 de setembro de 2000 e ratificados em 2003, conjuntamente, perante o Secretariado da ONU. O terceiro, referente à aceitação de um procedimento de comunicação, também foi ratificado. No entanto, o procedimento estabelecido no seu artigo 13, que trata da competência do Comitê para investigar casos de violações graves ou sistemáticas dos direitos previstos na Convenção e/ou protocolos facultativos, aguarda aceitação do Estado-parte.

Acesso à tabela "Convenção sobre os Direitos da Criança e seus protocolos facultativos."

2.1. Relatórios periódicos apresentados ao CDC e suas observações finais

Em cumprimento aos compromissos assumidos no momento da ratificação da Convenção sobre os Direitos da Criança e dos seus protocolos facultativos³, os Estados-partes devem apresentar relatórios periódicos, a cada cinco anos, ao Comitê dos Direitos da Criança, sobre o progresso e as medidas adotadas internamente em matéria de promoção e proteção dos direitos das crianças e adolescentes. A partir do estudo do relatório apresentado pelo país, além de relatórios de especialistas independentes, da sociedade civil e de diversas ONGs, o Comitê da CDC emite suas observações finais.

Acesso à tabela "Avanços no cumprimento dos direitos reconhecidos na CDC."

 

2.2. A institucionalidade a serviço da proteção integral dos direitos da criança

Em 2004, o Uruguai promulgou o Código da Infância e Adolescência (Lei nº 17.823), o qual estabelece que todas as crianças e adolescentes têm direito a medidas especiais de proteção, exigidas da família, sociedade e Estado, devido à sua condição de sujeitos de direitos em desenvolvimento. A promoção social, a proteção e a atenção integral são objetivos fundamentais das políticas sociais voltadas à criança e ao adolescente, como garantia da sua proteção integral e interesse superior.

O Instituto da Criança e do Adolescente do Uruguai (INAU), vinculado ao Poder Executivo através do Ministério do Desenvolvimento Social (MIDES), posiciona-se como órgão regulador de políticas públicas destinadas à promoção, proteção e restituição dos direitos de crianças e adolescentes, além da garantia do efetivo exercício da sua cidadania, em articulação com o Sistema Nacional da Infância no marco da doutrina da proteção integral. Dentre as linhas estratégicas priorizadas, estão a proteção da primeira infância e do Sistema de Cuidados, o fortalecimento das parentalidades, o direito à vida em família e a uma vida livre de violência, além do fortalecimento institucional, entre outros. O INAU conta com o Sistema de Informação para a Infância (SIPI), que coleta dados sobre toda a população atendida pela instituição, permitindo o controle, avaliação e monitoramento das crianças e adolescentes.

 

3. Políticas públicas para a primeira infância

3.1. Planejamento

Os Estados desenvolvem estratégias para direcionar e conduzir o conjunto de ações voltadas ao efetivo cumprimento dos direitos das crianças durante a primeira infância. Em muitos casos, os exercícios de planejamento estratégico dão origem a documentos denominados planos, estratégias ou políticas de grande alcance. Embora a CDC oriente a atividade dos Estados, ela não estabelece seu conteúdo específico, os quais devem ajustar a orientação da política pública existente aos princípios propostos pela Convenção. Isso implica definir um marco conceitual comum a partir do qual seja possível interpretar as decisões e ações que são promovidas e também as que são executadas.

O Plano Nacional da Primeira Infância, Infância e Adolescência 2016-2020, do Conselho Nacional de Políticas Sociais, faz parte do processo elaborado pelo governo a partir da Estratégia Nacional para a Infância e Adolescência (ENIA) 2010-2030, sendo um roteiro que organiza e sistematiza o planejamento setorial. O Plano define diretrizes e mecanismos de coordenação entre os organismos que atendem crianças e adolescentes, além de promover, entre outras intervenções, a universalização progressiva da educação infantil a partir dos 3 anos, mediante jardins de infância e escolas do Conselho de Educação Infantil e Primária (CEIP). Também estimula ações para ampliar a oferta de atendimento educacional para crianças de 0 a 2 anos, através da Rede de Centros de Atenção à Infância e à Família (Rede CAIF).

No âmbito da ENIA, surge o Programa Uruguay Crece Contigo (O Uruguai Cresce com Você, em tradução livre), que busca consolidar um sistema de proteção integral da primeira infância, por meio de uma política pública de abrangência nacional e também a partir de ações universais e focadas nos cuidados e proteção adequados de mulheres gestantes, no desenvolvimento integral de menores de 4 anos, no acompanhamento e em visitas domiciliares realizadas por equipes interdisciplinares, buscando o desenvolvimento de habilidades parentais na perspectiva dos direitos das crianças durante a primeira infância. O Programa é desenvolvido no marco da Presidência da República – Escritório de Planejamento e Orçamento –, dirigido por uma mesa de coordenação interinstitucional que é responsável por articular as decisões e fazer seu acompanhamento estratégico.

Em 2015, através da Lei nº 19.353, foi criado o Sistema Nacional Integrado de Cuidados (SNIC), que promove um conjunto de ações e medidas voltadas à formulação e implementação de políticas públicas para o atendimento das necessidades da população em situação de dependência, crianças de 0 a 3 anos e pessoas com deficiências graves, sendo um modelo de solidariedade e corresponsabilidade entre as famílias, Estado, comunidade e mercado. O quadro institucional do SNIC estabelece a Junta Nacional de Cuidados como o órgão de maior hierarquia, no qual são definidas as diretrizes das políticas, acordos e responsabilidades. No marco do MIDES, a Secretaria Nacional de Cuidados e Deficiências é encarregada de articular a execução do Plano Nacional de Cuidados 2021-2025. No âmbito da Junta, foram criadas Comissões Interinstitucionais, compostas por órgãos públicos do sistema com competência em políticas para a primeira infância.

 

3.2. Intervenções

Uma abordagem sobre como os diferentes Estados da região estão avançando em direção à implementação de sistemas integrais de proteção de direitos implica focar em todas as ações voltadas à primeira infância. A matriz de análise que emerge do estudo da política atual para a primeira infância na América Latina é composta pelos diferentes núcleos de intervenção nos quais os Estados concentram a maior parte da atividade estatal orientada aos primeiros anos de vida das crianças. Além disso, a análise das políticas para a primeira infância na região permite identificar os períodos em que as intervenções são distribuídas e articuladas ao longo desta etapa que compõe o ciclo de vida. A seguir, ampliam-se esses dois componentes da matriz utilizada para a análise da política para a primeira infância na América Latina.

Os núcleos de intervenção que emergem da análise das políticas para a primeira infância são: saúde; educação e cuidados; e restituição de direitos violados. Atualmente, a agenda da primeira infância reconhece e dialoga com esses três grandes fluxos de ação em que se concentra a maior atividade do Estado.

O primeiro núcleo, que reúne uma parte importante da atividade estatal e que existe há mais tempo, concentra-se na atenção à saúde de pessoas grávidas e crianças. O ator institucional central é o sistema de saúde. Uma característica importante é sua reivindicação à universalidade. Hoje, existe um consenso bastante forte de que todas as pessoas grávidas e crianças devem ter acesso oportuno a serviços de saúde de qualidade. Desde o momento da gestação, realiza-se uma série de intervenções que se estendem ao longo do ciclo de vida da criança. Durante o primeiro ano de vida, essas ações se intensificam de forma considerável, concentrando-se, basicamente, no monitoramento e controle da saúde, estado nutricional e prevenção de doenças. Esses incentivos são desenvolvidos nos diferentes dispositivos de saúde dos três níveis de atenção, que trabalham de forma articulada e são organizados de acordo com os problemas de saúde aos quais se dedicam, não a partir dos incentivos que proporcionam. Aqui, é possível observar como os diferentes dispositivos de saúde implementam suas capacidades no território e atendem às dimensões do desenvolvimento biofísico e nutricional – além das vulnerabilidades associadas à gestação e ao parto –, como alimentação, aleitamento materno, saúde mental e cuidados fundamentais.

O segundo foco de intervenção em que se concentra a atividade estatal, com um histórico mais recente, são os esforços para garantir atenção, educação e cuidados na infância, especialmente no desenvolvimento de capacidades cognitivas, afetivas, emocionais e sociais de crianças pequenas, nas habilidades parentais das mães, pais e cuidadores diretos, bem como na diminuição da carga de cuidado que as famílias enfrentam durante a etapa de criação dos filhos e filhas. Neste fluxo, há participação de uma variedade de atores institucionais e profissionais de diversas disciplinas. Trata-se de uma vertente que, assim como a anterior, acumula uma intensa experiência de territorialização de ações e trabalho em diversos contextos, na qual o setor da saúde também tem uma presença bastante importante.

As ações voltadas à proteção e o cuidado das crianças se sustentam através de um conjunto diversificado de instrumentos políticos. Por meio de oficinas em espaços públicos (centros de educação infantil, escolas e centros comunitários) ou visitas domiciliares, busca-se acompanhar as famílias e fortalecer suas habilidades parentais. Esses espaços constituem instâncias em que diferentes dimensões da criação são problematizadas, funcionando também como um elo para a articulação de outros serviços públicos. Outro tipo de intervenção com ênfase no desenvolvimento de capacidades é o atendimento institucionalizado de crianças. Trata-se de espaços onde as famílias deixam seus filhos e filhas sob os cuidados de outras pessoas adultas durante um tempo previamente estabelecido. Consiste em uma oferta variada de serviços que atendem diretamente às crianças, cujas modalidades são diversas: centros de desenvolvimento infantil, lares para crianças sem cuidados parentais e espaços comunitários, que, em geral, dependem do Ministério do Desenvolvimento Social ou área similar em nível provincial ou municipal. Muitos desses serviços nasceram como experiências comunitárias de assistência em contextos nos quais havia ausência do Estado, principalmente porque tais serviços não apenas fornecem atendimento direto às crianças, mas também permitem diminuir a carga de cuidado que as famílias enfrentam, disponibilizando tempo para as pessoas adultas trabalharem fora de casa. Esta é uma das razões pelas quais o debate em torno desses serviços atravessa e articula a agenda da primeira infância com a agenda promovida pelos movimentos de mulheres; sobretudo, a pauta de cuidados. Em comparação com a primeira vertente, relacionada aos cuidados de saúde, uma característica comum desta oferta é que seus serviços se concentram nos setores mais vulneráveis. É uma rede de serviços com foco específico, que apresenta variações em qualidade e relevância do serviço prestado, bem como em supervisão e apoio recebidos do Estado.

Neste foco de intervenção, também estão os serviços educacionais correspondentes à educação infantil. O ator institucional que oferece e garante o serviço é o Ministério da Educação ou organizações similares. Aqui, observa-se o objetivo de universalizar a educação infantil contemplando crianças menores, a qual, atualmente, estabelece a obrigatoriedade aos 4 e 5 anos de idade na maioria dos países.

Por fim, identificou-se um terceiro núcleo de intervenções, orientado à restituição de direitos violados. Ele se caracteriza por ser intensivo em recursos normativos e pela importante presença do poder judiciário, além da participação de outras áreas do Estado, como os órgãos do sistema de seguridade social e os ministérios do desenvolvimento social. Alguns dos focos de intervenção mais relevantes são a prevenção e assistência a crianças vítimas de tráfico ou exploração sexual e crianças vítimas de outros tipos de violência. Outro foco de intervenção é a restituição do direito a crescer em um ambiente familiar para crianças que não contam com cuidados parentais.  

Incluem-se, aqui, ações destinadas a restaurar um dos direitos mais violados na nossa região: o direito de as crianças crescerem em famílias com um fluxo de renda constante, suficiente e protegido. Os instrumentos políticos mais utilizados são a transferência de bens e recursos financeiros para as famílias, ou o acesso gratuito ou preferencial a alimentos.

Além disso, conforme mencionado, a partir da análise das políticas para a primeira infância, verifica-se que os países tendem a distinguir períodos de acordo com a etapa do ciclo de vida. Em cada um deles, variam a participação dos atores institucionais, os modos de intervenção e os instrumentos políticos empregados. Ao focar nos incentivos, isto é, nos bens, serviços e transferências, observa-se que eles são distribuídos e articulados ao longo do período que compõe esta etapa do ciclo de vida, atendendo-se, de forma simultânea, às diferentes dimensões que promovem o desenvolvimento das capacidades das crianças durante esse momento específico. Os períodos nos quais os incentivos se dividem são: pré-gestacional, gestacional, parto e puerpério, primeiro ano de vida e o período de 45 dias a 4 anos e ingresso na educação obrigatória.

Período pré-gestacional

Os Estados desenvolvem ações orientadas à ampliação das oportunidades de inclusão social de mulheres e homens jovens mediante, fundamentalmente, a conclusão do período de escolaridade obrigatória e oficinas para a promoção da maternidade e paternidade responsáveis, além de saúde sexual e reprodutiva.

Período gestacional

A atividade do Estado se concentra, intensamente, em garantir o direito à saúde das pessoas grávidas e das crianças que estão por nascer. Em situações adversas – distância geográfica, por exemplo –, são desenvolvidas ações para garantir o parto institucionalizado. Através de transferências monetárias, o objetivo é atender oportunamente a situações de vulnerabilidade social. O aconselhamento interdisciplinar estruturado auxilia mulheres em conflito com a maternidade. Paralelamente, oficinas e aconselhamento voltados a mulheres grávidas, parceiros e/ou acompanhantes buscam fortalecer e desenvolver habilidades parentais.

Parto e puerpério

A prevenção e controle da saúde, a captação precoce de doenças em mães e crianças recém-nascidas, bem como o registro da sua identidade, são objetivos de destaque entre as intervenções desenvolvidas pelos Estados durante o parto e o puerpério. Portanto, é fundamental garantir que o nascimento das crianças ocorra em estabelecimentos de saúde atendidos por profissionais com capacitação em uma abordagem humanizada. A atenção às vulnerabilidades sociais e emocionais, assim como o desenvolvimento de habilidades parentais, iniciados nas fases anteriores, seguem acontecendo. As licenças-maternidade e paternidade são uma das formas a partir das quais os Estados protegem o direito de as crianças receberem cuidados, sem que isso implique renunciar à renda.

Primeiro ano de vida

Nesta etapa da cadeia de incentivos, são acrescentados serviços de atenção à saúde, atendimento direto e educação institucionalizada de crianças. Um dos objetivos explícitos desses serviços é favorecer a participação das mães em atividades geradoras de renda. Em casos de abandono, violência, negligência ou outras formas graves de violação de direitos, torna-se prioridade a restituição do direito de as crianças viverem em ambientes familiares.

De 45 dias a 4 anos e ingresso na educação obrigatória

Este período, que se sobrepõe ao anterior, é identificado pela centralidade que o componente educacional adquire gradualmente nos serviços de Educação e Cuidados na Primeira Infância (ECPI). Na maioria dos países da região, os Estados começam a oferecer educação escolarizada nesta etapa. A idade estabelecida como início do período de escolaridade obrigatória é dos 3 aos 5 anos, sendo esta última concluída entre os 14 e 17 anos, a depender do país.

Além das intervenções definidas, em cada período existem estratégias nacionais que envolvem a atenção integral da primeira infância. Nesses países, enfatiza-se que o acesso das famílias a um fluxo constante de renda, trabalho decente, moradia adequada e serviços de saneamento básico são direitos inalienáveis para garantir e igualar as oportunidades de as crianças desenvolverem todo o seu potencial. O quadro normativo destinado a regular o vínculo entre crianças e pessoas adultas, para, por exemplo, prevenir e penalizar o uso de violência como forma de disciplina nas famílias ou escolas, é outra instância crucial que sustenta a conformação de um sistema integral de proteção dos direitos da primeira infância.

A seguir, apresenta-se um conjunto relevante – mas não exaustivo – de ações que demonstram o progresso feito no Uruguai para fornecer integralidade às políticas para a primeira infância e garantir o efetivo cumprimento dos direitos das crianças pequenas. As ações estão organizadas em grupos, por núcleos de intervenção, de acordo com os períodos do ciclo de vida.

 

3.3. Avaliação e monitoramento

Registram-se diversos avanços na construção de sistemas de informação e avaliação de políticas públicas voltadas à primeira infância. Muitos países disponibilizam dados estatísticos e pesquisas, geralmente avaliações dos impactos de alguns componentes específicos das suas políticas, relatórios, auditorias e estudos sobre temas específicos, solicitados a universidades e organizações nacionais e estrangeiras, os quais cobrem, parcialmente, a demanda por informações para a análise da situação da primeira infância e os esforços dos Estados para garantir o efetivo cumprimento dos direitos.

A seguir, apresenta-se um breve conjunto de ações que visam ao fortalecimento das decisões do Estado e da sua capacidade de apoiar as políticas públicas da primeira infância. O foco recai sobre as intervenções públicas orientadas a monitorar a formulação e a implementação das políticas, além da ampliação da participação cidadã.

4. Agenda atual da primeira infância

Desde a ratificação da CDC – há quase três décadas –, o Uruguai tem feito grandes esforços para harmonizar os princípios propostos pela Convenção no seu sistema jurídico interno, marco institucional e ações programáticas. Nesse sentido, a agenda atual da primeira infância constitui um diálogo permanente dessas três dimensões, para oferecer integralidade às políticas públicas voltadas a crianças pequenas.

Comparando a situação do país com a média regional de cada indicador, pode-se dizer que o Uruguai se caracteriza por ter uma baixa proporção de população indígena e praticamente todos os habitantes (95,5%) residindo em áreas urbanas. Em relação aos indicadores econômicos, o PIB per capita é um pouco mais alto em comparação com o dos países de renda média da região. O percentual de pessoas que vivem na pobreza é o menor da América Latina (3%), enquanto o gasto social em % do PIB e o Índice de Desenvolvimento Humano são superiores à tendência geral. Os indicadores de saúde demonstram um melhor desempenho relativo para o país, embora os indicadores “baixo peso de nascimento” e “crianças menores de 5 anos abaixo do peso” estejam bastante próximos da média regional. Os indicadores da educação infantil colocam o Uruguai como um país com desempenho superior aos demais, atingindo uma taxa de matrícula para crianças de 3 a 5 anos de 89%.

O Uruguai fez avanços significativos na construção de um sistema integral de proteção de direitos. Através da Estratégia Nacional para a Infância e Adolescência (ENIA) 2010-2030, são planejadas ações de longo prazo. Além disso, o país definiu a atenção e cuidados como um tema primordial e direcionou recursos para sua institucionalização e implementação. Nesse sentido, o Sistema Nacional Integrado de Cuidados constitui uma resposta pública sobre o assunto. O Uruguai também promoveu diversas ações para garantir os direitos fundamentais das crianças e famílias. Ainda em relação à educação e cuidados, o país oferece serviços por meio dos CAIF, CAPI, casas de cuidado – serviço voltado a crianças de 45 dias a 12 meses de idade, com cuidadores e cuidadoras autorizados pelo INAU, que desenvolvem seu trabalho em domicílios ou em espaços comunitários determinados – e da oferta de educação regular. Foram promovidas diversas ações de controle e acompanhamento da saúde materno-infantil, prevenção de doenças, nutrição, bem como a implantação de estratégias e ações para reparar situações de violação de direitos, entre as quais está a disponibilização de abrigos para crianças e representantes adultos vítimas de violência. O Uruguai também desenvolveu diversas ações de monitoramento e avaliação de políticas públicas da primeira infância, como a formulação e implementação do Sistema de Informação sobre a Primeira Infância, Infância e Adolescência.

Em âmbito normativo, o Uruguai ainda não apresentou os relatórios VI e VII ao Comitê dos Direitos da Criança, detalhando os avanços e as medidas adotadas nos últimos anos. Espera-se, também, que o país conclua a ratificação do protocolo facultativo sobre um procedimento de comunicação, como sugerido pelo Comitê nas últimas observações emitidas.

No que diz respeito à implementação de políticas públicas, o Uruguai avançou a partir do desenvolvimento do Sistema Nacional Integrado de Cuidados, com ênfase na população de 0 a 3 anos de idade, sendo necessário dar continuidade à formulação e à execução de estratégias para as outras etapas da infância. Além disso, embora o sistema proponha a integralidade como um dos eixos principais, as políticas continuam sendo implementadas por vários órgãos públicos em conjunto, o que pode gerar uma sobreposição de recursos e responsabilidades. O desafio futuro consiste em obter a articulação dos órgãos, ir além da soma de oferta de serviços de cuidado e avançar na universalização destes últimos, otimizando os recursos disponíveis.

 

 

  Finalmente, o principal desafio que se destaca na América Latina é a alta desigualdade social de caráter estrutural que prevalece em todos os países. Uma desigualdade social elevada produz condições extremamente desfavoráveis para a realização dos direitos da primeira infância. A persistente falta de renda é super-representada em grupos sociais historicamente negligenciados – populações indígena, afrodescendente, migrante, que reside em áreas rurais, entre outras – e, com frequência, está presente em processos históricos de acúmulo intergeracional de desvantagens sociais, que criam condições que não contribuem para a apropriação dos potenciais benefícios do acesso a bens e serviços públicos. O incentivo social acaba se diluindo quando a base estrutural da redistribuição social da riqueza não é resolvida. Promover uma maior igualdade social envolve não apenas impulsionar o crescimento e desenvolvimento sustentável de forma mais sólida, mas também contribuir para a realização dos direitos sociais, econômicos e culturais das pessoas ao longo do seu ciclo de vida.  

 

 

 

5. Notas de rodapé

[1] A Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC) é o tratado internacional ao qual mais países aderiram, com um total de 196, incluindo os 19 latino-americanos, que o ratificaram. Constitui o primeiro tratado internacional de direitos humanos que coloca as crianças como titulares diretos. A partir do momento da ratificação da CDC, os Estados assumem a obrigação de garantir os princípios e direitos contidos no instrumento jurídico.

 

[2] Após a aprovação de um tratado de direitos humanos, geralmente são adicionados protocolos facultativos, mecanismos legais que complementam e acrescentam disposições ao tratado. Um protocolo é facultativo porque não vincula automaticamente os Estados que já ratificaram o tratado original. Essas obrigações, no protocolo, são adicionais e podem ser mais rígidas do que aquelas que aparecem na Convenção original, razão pela qual os Estados devem escolher de forma independente se desejam ou não ser vinculados ao protocolo. Seu objetivo é aprofundar questões ou temas que já existiam no tratado original, abordar uma nova preocupação ou incluir um procedimento para sua aplicação. Em suma, os protocolos ampliam as obrigações do tratado original (UNICEF).

 

[3] Instrumentos internacionais de direitos humanos, como a Convenção sobre os Direitos da Criança e seus protocolos facultativos, são negociados entre os Estados-membros das Nações Unidas e são vinculativos, juridicamente, para cada um dos Estados que participam do instrumento. Existem duas formas de um Estado se tornar parte: por assinatura e ratificação; ou por adesão. Ao ratificar a Convenção ou um protocolo facultativo, um Estado aceita a obrigação de respeitar, proteger, promover e cumprir os direitos enunciados, incluindo a adoção ou alteração de leis e políticas que deem efeito às disposições da Convenção ou protocolo. A Convenção considera que todos os direitos da criança têm a mesma importância. Não existe direito “menor”, nem hierarquia entre os direitos humanos. Esses direitos são indivisíveis, mutuamente relacionados e se concentram em todos os aspectos da criança. As decisões do governo em relação a qualquer um dos direitos devem ser tomadas à luz dos outros direitos da Convenção (UNICEF).