El Salvador

© Youtubero Salvadoreño / CC0 / Richard’s World Traveler

Políticas e regulamentações

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data de atualização: junho de 2019

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data de atualização: março de 2020

1. Informações de contexto

A República de El Salvador está localizada na América Central, limitando-se ao norte e leste pela República de Honduras, ao sul pelo Oceano Pacífico e a oeste pela República da Guatemala. O país tem uma área de 21.041 km² e está dividido em 14 departamentos e 262 municípios. Nayib Armando Bukele Ortez foi eleito presidente para o mandato de 2019-2024.

Acesso à tabela "Principales indicadores del país y promedio regional."

 

2. El Salvador e a Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC)

El Salvador assinou a Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC)¹ em 26 de janeiro de 1990, ratificando-a perante o Secretariado das Nações Unidas em 10 de julho de 1990, a qual entrou em vigor em 2 de setembro do mesmo ano. O país aprovou a CDC através do Decreto Legislativo nº 487/1990 e lhe concedeu status supralegal dentro do seu sistema jurídico.

A CDC conta com três Protocolos Facultativos específicos, responsáveis por ampliá-la². O primeiro, relativo ao envolvimento de crianças em conflitos armados, e o segundo, sobre a venda de crianças, prostituição e pornografia infantis, foram ratificados em 2002 e 2004, respectivamente, diante do Secretariado da ONU. O terceiro e mais recente, referente à aceitação de um procedimento de comunicação, foi aceito pelo país em 20 de novembro de 2014, contudo, o procedimento estabelecido no seu artigo 13, que trata da competência do Comitê para investigar casos de violações graves ou sistemáticas dos direitos enunciados na Convenção e/ou Protocolos Facultativos, aguarda aceitação do Estado-parte.

Acesso à tabela "Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos."

2.1. Relatórios periódicos apresentados ao CDC e suas observações finais

Em cumprimento aos compromissos assumidos no momento da ratificação da Convenção sobre os Direitos da Criança e dos seus Protocolos Facultativos, os Estados-partes devem apresentar relatórios periódicos, a cada cinco anos, ao Comitê dos Direitos da Criança, sobre o progresso e as medidas adotadas internamente em matéria de promoção e proteção dos direitos das crianças e adolescentes. A partir do estudo do relatório apresentado pelo país, além de relatórios de especialistas independentes, sociedade civil e ONGs, o Comitê da CDC emite suas observações finais.

Acesso à tabela "Avances en el cumplimiento de los derechos reconocidos en la CDN."

 

2.2. A institucionalidade a serviço da Proteção Integral dos Direitos da Criança

El Salvador promulgou a Lei de Proteção Integral da Infância e Adolescência (LEPINA) através do Decreto Legislativo nº 839/2009, na qual reconhece a criança e o adolescente como sujeitos plenos de direitos. O marco jurídico de proteção tem a finalidade de garantir o pleno exercício e gozo dos direitos, além de facilitar o cumprimento dos deveres das crianças, independentemente da sua nacionalidade. A LEPINA cria o Sistema Nacional de Proteção Integral da Infância e Adolescência, que abrange o conjunto de órgãos, entidades e instituições, públicos e privados, cujas políticas, planos e programas têm o propósito primordial de assegurar o pleno gozo dos direitos das crianças e adolescentes, com a participação da família, Estado e sociedade. O Conselho Nacional da Infância e Adolescência (CONNA) é a autoridade máxima do Sistema de Proteção, cujas funções principais são a formulação, aprovação e monitoramento da Política Nacional de Proteção Integral da Infância e Adolescência (PNPNA), bem como a coordenação do Sistema e a defesa dos direitos das crianças e adolescentes. O CONNA entregará relatórios periódicos ao órgão executivo na área de relações exteriores, a fim de fornecer os dados necessários para o cumprimento dos compromissos assumidos com a CDC e demais instrumentos internacionais ratificados pelo Estado-parte. O Sistema conta com 16 Juntas de Proteção, unidades administrativas do CONNA, que têm como finalidade a proteção contra ameaças e violações dos direitos individuais de crianças e adolescentes. Há, também, 122 Comitês Locais de Direitos, responsáveis por desenvolver políticas e planos municipais voltados à infância e adolescência, além de zelar pela garantia dos direitos.

 

3. Políticas públicas para a primeira infância

3.1. Planejamento

Os Estados desenvolvem estratégias para direcionar e conduzir o conjunto de ações voltadas ao efetivo cumprimento dos direitos das crianças durante a primeira infância. Em muitos casos, os exercícios de planejamento estratégico dão origem a documentos denominados planos, estratégias ou políticas de grande alcance. Embora a CDC oriente a atividade dos Estados, ela não estabelece seu conteúdo específico, os quais devem ajustar a orientação da política pública existente aos princípios propostos pela Convenção. Isso implica definir um marco conceitual comum a partir do qual seja possível interpretar as decisões e ações que são promovidas e também as que são executadas.

Em 2013, foi criada a Política Nacional de Proteção Integral da Infância e Adolescência (PNPNA), que estabeleceu um conjunto sistemático de objetivos e diretrizes para garantir o pleno gozo dos direitos das crianças e adolescentes: promover o acesso universal de crianças a cuidados de saúde, que sejam de qualidade e acolhedores; ampliar a cobertura de atendimento para crianças com deficiência; estimular a expansão da proteção social e cobertura de serviços públicos que fortaleçam os meios de subsistência de crianças em condições de pobreza e insegurança econômica; prevenir ameaças e violações dos direitos de crianças no seu ambiente familiar e social; entre outros. Como funções principais do CONNA, estão a formulação, consulta, aprovação e modificação do PNPNA, bem como o monitoramento das suas ações políticas.

Em 2018, foi desenvolvida a Estratégia Nacional para o Desenvolvimento Integral da Primeira Infância 2018-2028, definida como um conjunto de intervenções destinadas a promover e garantir oportunidades para o desenvolvimento integral das crianças, desde a gestação até os 9 anos, a partir de uma abordagem de direitos. A Estratégia é um instrumento de gestão pública que permite desenvolver intervenções articuladas e baseadas nas abordagens de direitos, gênero, inclusão, desenvolvimento integral e percurso de vida, no marco da proteção integral. Ela deverá orientar o país na sustentabilidade técnica e financeira da primeira infância, além de garantir a relevância e a qualidade da atenção oferecida às crianças e famílias.

No âmbito do Instituto Salvadorenho para o Desenvolvimento Integral da Infância e Adolescência (ISNA), foi elaborado o Programa de Atenção Integral à Primeira Infância, que busca promover o desenvolvimento físico, cognitivo, afetivo e social de crianças dos seis meses aos 7 anos, mediante duas modalidades de centros: os Centros de Desenvolvimento Integral (CDI) e os Centros de Bem-estar Infantil (CBI). Nas duas, são trabalhados componentes de saúde e nutrição, educação, estímulo ao desenvolvimento, proteção, lazer, esporte, arte e cultura.

Sobre ações voltadas à garantia da educação, a Lei Geral da Educação diferencia duas faixas etárias previstas para crianças de 0 a 6 anos: a educação inicial, desde o nascimento até os 4 anos de idade; e a educação parvularia, que inclui três anos de estudo e componentes curriculares para promover o desenvolvimento integral dos estudantes de 4 a 6 anos, envolvendo a família, escola e comunidade. Os três anos da educação parvularia são obrigatórios.

 
 

3.2. Intervenções

Uma abordagem sobre como os diferentes Estados da região estão avançando em direção à implementação de Sistemas Integrais de Proteção de Direitos implica focar em todas as ações voltadas à primeira infância. A matriz de análise que emerge do estudo da política atual para a primeira infância na América Latina é composta pelos diferentes núcleos de intervenção nos quais os Estados concentram a maior parte da atividade estatal orientada aos primeiros anos de vida das crianças. Além disso, a análise das políticas da primeira infância na região permite identificar os momentos em que as intervenções são distribuídas e articuladas ao longo desta etapa que compõe o ciclo de vida. A seguir, ampliam-se esses dois componentes da matriz utilizada para a análise da política da primeira infância na América Latina.

Os núcleos de intervenção que emergem da análise das políticas da primeira infância são os seguintes: saúde; educação e cuidados; e restituição de direitos violados. Atualmente, a agenda da primeira infância reconhece e dialoga com esses três grandes fluxos de ação em que se concentra a maior atividade do Estado.

O primeiro núcleo, que reúne uma parte importante da atividade estatal e que existe há mais tempo, concentra-se na atenção à saúde de mulheres grávidas e crianças. O ator institucional central é o sistema de saúde. Uma característica importante é sua reivindicação à universalidade. Hoje, existe um consenso bastante forte de que todas as mulheres grávidas e crianças devem ter acesso oportuno a serviços de saúde de qualidade. Desde o momento da gestação, realiza-se uma série de intervenções que se estendem ao longo do ciclo de vida da criança. Durante o primeiro ano de vida, essas ações se intensificam de forma considerável, concentrando-se, basicamente, no monitoramento e controle da saúde, estado nutricional e prevenção de doenças. Esses benefícios são desenvolvidos nos diferentes dispositivos de saúde dos três níveis de atenção, que trabalham de forma articulada e são organizados de acordo com os problemas de saúde aos quais se dedicam, não a partir dos benefícios que proporcionam. Aqui, é possível observar como os diferentes dispositivos de saúde implementam suas capacidades no território e atendem às dimensões do desenvolvimento biofísico e nutricional – além das vulnerabilidades associadas à gestação e ao parto –, como alimentação, aleitamento materno, saúde mental e cuidados fundamentais.

O segundo foco de intervenção em que se concentra a atividade estatal, com uma história ainda mais recente, diz respeito aos esforços para garantir assistência, educação e cuidados na infância, especialmente no desenvolvimento de capacidades cognitivas, afetivas, emocionais e sociais de crianças pequenas, nas habilidades parentais das mães, pais e cuidadores diretos, bem como na diminuição da carga de cuidado que as famílias enfrentam durante a etapa de criação dos filhos. Neste fluxo, há participação de uma variedade de atores institucionais e profissionais de diversas disciplinas. Trata-se de uma vertente que, assim como a anterior, acumula uma intensa experiência de territorialização de ações e trabalho em diversos contextos, na qual o setor da saúde também tem uma presença bastante importante.

As ações voltadas à proteção e cuidado das crianças se sustentam através de um conjunto diversificado de instrumentos políticos. Por meio de oficinas em espaços públicos (centros de educação infantil, escolas e centros comunitários) ou visitas domiciliares, busca-se acompanhar as famílias e fortalecer suas habilidades parentais. Esses espaços constituem instâncias em que diferentes dimensões da criação são problematizadas, funcionando também como um elo para a articulação de outros serviços públicos. Outro tipo de intervenção com ênfase no desenvolvimento de capacidades é o atendimento institucionalizado de crianças. Trata-se de espaços onde as famílias deixam seus filhos sob os cuidados de outros adultos durante um tempo previamente estabelecido. Consiste em uma oferta variada de serviços que atendem diretamente às crianças, cujas modalidades são diversas: centros de desenvolvimento infantil, lares para crianças sem cuidados parentais e espaços comunitários, que, em geral, dependem do Ministério do Desenvolvimento Social ou área similar em nível provincial ou municipal. Muitos desses serviços nasceram como experiências comunitárias de assistência em contextos nos quais havia ausência do Estado, principalmente porque tais serviços não apenas fornecem atendimento direto às crianças, mas também permitem diminuir a carga de cuidado que as famílias enfrentam, disponibilizando tempo para os adultos trabalharem fora de casa. Esta é uma das razões pelas quais o debate em torno desses serviços atravessa e articula a agenda da primeira infância com a agenda de cuidados promovida pelos movimentos das mulheres. Em comparação com a primeira vertente, relacionada aos cuidados de saúde, uma característica comum desta oferta é que seus serviços se concentram nos setores mais vulneráveis. É uma rede de serviços com foco específico, que apresenta variações em qualidade e relevância do serviço prestado, bem como em supervisão e apoio recebidos do Estado.

Neste foco de intervenção, também estão os serviços educacionais correspondentes à educação infantil. O ator institucional que oferece e garante o serviço é o Ministério da Educação ou organizações similares. Aqui, observa-se o objetivo de universalizar a educação infantil contemplando crianças menores, a qual, atualmente, estabelece a obrigatoriedade aos 4 e 5 anos de idade na maioria dos países.

Por fim, identificou-se um terceiro núcleo de intervenções, orientado à restituição de direitos violados. Caracteriza-se por ser intensivo em recursos normativos, no qual o poder judiciário tem uma presença importante, juntamente com a participação de outras áreas do Estado, como os órgãos do sistema de seguridade social e os ministérios do desenvolvimento social. Alguns dos focos de intervenção mais relevantes são a prevenção e assistência a crianças vítimas de tráfico ou exploração sexual e crianças vítimas de outros tipos de violência. Outro foco de intervenção é a restituição do direito das crianças sem cuidados parentais de crescerem em um ambiente familiar.

Incluem-se, aqui, ações destinadas a restaurar um dos direitos mais violados na nossa região: o direito de as crianças crescerem em famílias com um fluxo de renda constante, suficiente e protegido. Os instrumentos políticos mais utilizados são a transferência de bens e recursos financeiros para as famílias, ou o acesso gratuito ou preferencial a alimentos.

Além disso, conforme mencionado, a partir da análise das políticas da primeira infância, verifica-se que os países tendem a distinguir momentos de acordo com a etapa do ciclo de vida. Em cada um deles, variam a participação dos atores institucionais, os modos de intervenção e os instrumentos políticos empregados nas fases. Ao focar nos benefícios, isto é, nos bens, serviços e transferências, observa-se que eles são distribuídos e articulados ao longo do período que compõe esta etapa do ciclo de vida, atendendo-se, de forma simultânea, às diferentes dimensões que promovem o desenvolvimento das capacidades das crianças durante esse período específico. Os momentos nos quais os benefícios se dividem são os seguintes:

Momento pré-gestacional

Os Estados desenvolvem ações orientadas à ampliação das oportunidades de inclusão social de mulheres e homens jovens mediante, fundamentalmente, a conclusão do período de escolaridade obrigatória e oficinas para a promoção da maternidade e paternidade responsáveis, além de saúde sexual e reprodutiva.

Momento gestacional

A atividade do Estado se concentra, intensamente, em garantir o direito à saúde das mulheres grávidas e das crianças que estão por nascer. Em situações adversas – distância geográfica, por exemplo –, são desenvolvidas ações para garantir o parto institucionalizado. Através de transferências monetárias, o objetivo é atender oportunamente a situações de vulnerabilidade social. O aconselhamento interdisciplinar estruturado auxilia mulheres em conflito com a maternidade. Paralelamente, oficinas e aconselhamento voltados a mulheres grávidas, parceiros e/ou acompanhantes buscam fortalecer e desenvolver habilidades parentais.

Parto e puerpério

A prevenção e controle da saúde, a captação precoce de doenças em mães e crianças recém-nascidas, bem como o registro da sua identidade, são objetivos de destaque entre as intervenções desenvolvidas pelos Estados durante o parto e o puerpério. Portanto, é fundamental garantir que o nascimento das crianças ocorra em estabelecimentos de saúde atendidos por profissionais com formação na abordagem humanizada do parto. A atenção às vulnerabilidades sociais e emocionais, assim como o desenvolvimento de habilidades parentais, iniciados nas fases anteriores, seguem acontecendo. As licenças-maternidade e paternidade são uma das formas a partir das quais os Estados protegem o direito de as crianças receberem cuidados, sem que isso implique renunciar à renda.

Primeiro ano de vida

Nesta etapa, serviços de atenção à saúde, atendimento direto e educação institucionalizada de crianças são adicionados à cadeia de prestação. Um dos objetivos explícitos desses serviços é favorecer a participação das mães em atividades geradoras de renda. Em casos de abandono, violência, negligência ou outras formas graves de violação de direitos, torna-se prioridade a restituição do direito de as crianças viverem em ambientes familiares.

De 45 dias a 4 anos e ingresso na educação obrigatória

Este momento, que se sobrepõe ao anterior, é identificado pela centralidade que o componente educacional adquire gradualmente nos serviços de Educação e Cuidados na Primeira Infância (ECPI). Na maioria dos países da região, os Estados começam a oferecer educação escolarizada nesta etapa. A idade estabelecida como início do período de escolaridade obrigatória é dos 3 aos 5 anos, sendo esta última concluída entre os 14 e 17 anos, a depender do país.

Além das intervenções definidas, em cada momento existem estratégias nacionais que envolvem a atenção integral da primeira infância. Nesses países, enfatiza-se que o acesso das famílias a um fluxo constante de renda, trabalho decente, moradia adequada e serviços de saneamento básico são direitos inalienáveis para garantir e igualar as oportunidades de as crianças desenvolverem todo o seu potencial. O quadro normativo destinado a regular o vínculo entre crianças e adultos, para, por exemplo, prevenir e penalizar o uso de violência como forma de disciplina nas famílias ou escolas, é outra instância crucial que sustenta a conformação de um Sistema Integral de Proteção dos Direitos da Primeira Infância.

A seguir, apresenta-se um conjunto relevante – mas não exaustivo – de ações que demonstram o progresso feito em El Salvador para fornecer integralidade às políticas da primeira infância e garantir o efetivo cumprimento dos direitos das crianças pequenas. As ações estão organizadas em grupos, por núcleos de intervenção, de acordo com os momentos do ciclo de vida.

 

 

3.3. Avaliação e monitoramento

Registram-se diversos avanços na construção de sistemas de informação e avaliação de políticas públicas voltadas à primeira infância. Muitos países disponibilizam dados estatísticos e pesquisas, geralmente avaliações dos impactos de alguns componentes específicos das suas políticas, relatórios, auditorias e estudos sobre temas específicos, solicitados a universidades e organizações nacionais e estrangeiras, os quais cobrem, parcialmente, a demanda por informações para a análise da situação da primeira infância e os esforços dos Estados para garantir o efetivo cumprimento dos direitos.

A seguir, apresenta-se um breve conjunto de ações que visam ao fortalecimento das decisões do Estado e da sua capacidade de apoiar as políticas públicas da primeira infância. O foco recai sobre as intervenções públicas orientadas a monitorar a formulação e implementação das políticas, além da ampliação da participação do cidadão.

4. Agenda atual da primeira infância

Desde a ratificação da CDC – há quase três décadas –, El Salvador tem feito grandes esforços para harmonizar os princípios propostos pela Convenção no seu sistema jurídico interno, marco institucional e ações programáticas. Nesse sentido, a agenda atual da primeira infância constitui um diálogo permanente dessas três dimensões, no sentido de oferecer integralidade às políticas públicas voltadas a crianças pequenas.

Comparando a situação do país com as médias regionais de cada indicador, El Salvador se caracteriza por ter uma baixa proporção de população indígena (0,2%) e um percentual de população urbana próximo à média regional (66%). Em relação aos indicadores econômicos, o país se posiciona entre os de menor PIB per capita da região. O percentual de pessoas que vivem na pobreza é maior do que no resto da América Latina (46%), enquanto o gasto social em % do PIB é inferior à tendência geral (9,3), situação que também se observa no Índice de Desenvolvimento Humano (0,667). Em termos gerais, os indicadores de saúde apresentam bom desempenho, com melhorias na redução das taxas de mortalidade materna, neonatal, infantil e de crianças menores de 5 anos, bem como no percentual de partos hospitalares e aleitamento materno exclusivo. Sobre o indicador de taxa de matrícula de crianças com 5 anos de idade, o país apresenta um desempenho bastante próximo da média: 92,1%.

El Salvador tem feito avanços no cumprimento dos compromissos assumidos pela CDC, formulando e implementando uma estratégia específica para a primeira infância, além de definir e orientar ações para a garantia dos direitos da criança e sua família. Sobre a distribuição de bens e serviços, observa-se um fluxo de benefícios em diferentes momentos do ciclo de vida. Nesse sentido, destaca-se o papel do Instituto Salvadorenho para o Desenvolvimento Integral da Infância e Adolescência na prestação de serviços de atenção, educação e cuidados, assim como do Ministério da Educação, na oferta de educação regular. Há diversas ações de assistência e acompanhamento da saúde, prevenção de doenças, promoção do aleitamento materno, entre outras, cujo ator relevante é o Ministério da Saúde. Além disso, existem várias ações orientadas à proteção e reparação dos direitos violados das crianças e suas famílias.

 

  Finalmente, o principal desafio que se destaca na América Latina é a alta desigualdade social de caráter estrutural que prevalece em todos os países. Uma desigualdade social elevada produz condições extremamente desfavoráveis para a realização dos direitos da primeira infância. A persistente falta de renda é super-representada em grupos sociais historicamente negligenciados – populações indígena, afrodescendente, migrante, que reside em áreas rurais, entre outras – e, com frequência, está presente em processos históricos de acúmulo intergeracional de desvantagens sociais, que criam condições que não contribuem para a apropriação dos potenciais benefícios do acesso a bens e serviços públicos. O benefício social acaba se diluindo quando a base estrutural da redistribuição social da riqueza não é resolvida. Promover uma maior igualdade social envolve não apenas impulsionar o crescimento e desenvolvimento sustentável de forma mais sólida, mas também contribuir para a realização dos direitos sociais, econômicos e culturais das pessoas ao longo do seu ciclo de vida.  

 

 

 

5. Notas de rodapé

[1] A Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC) é o tratado internacional ao qual mais países aderiram, com um total de 193, incluindo os 19 latino-americanos, que o ratificaram. Constitui o primeiro tratado internacional de direitos humanos que coloca as crianças como titulares diretos. A partir do momento da ratificação da CDC, os Estados assumem a obrigação de garantir os princípios e direitos contidos no instrumento jurídico.

 

[2] Após a aprovação de um tratado de direitos humanos, geralmente são adicionados protocolos facultativos, mecanismos legais que complementam e acrescentam disposições ao tratado. Um protocolo é facultativo porque não vincula automaticamente os Estados que já ratificaram o tratado original. Essas obrigações, no protocolo, são adicionais e podem ser mais rígidas do que aquelas que aparecem na Convenção original, razão pela qual os Estados devem escolher de forma independente se desejam ou não ser vinculados ao protocolo. Seu objetivo é aprofundar questões ou temas que já existiam no tratado original, abordar uma nova preocupação ou incluir um procedimento para sua aplicação. Em suma, os protocolos ampliam as obrigações do tratado original (UNICEF).

 

[3] Instrumentos internacionais de direitos humanos, como a Convenção sobre os Direitos da Criança e seus Protocolos Facultativos, são negociados entre os Estados-membros das Nações Unidas e são vinculativos, juridicamente, para cada um dos Estados que participam do instrumento. Existem duas formas de um Estado se tornar parte: por assinatura e ratificação; ou por adesão. Ao ratificar a Convenção ou um Protocolo Facultativo, um Estado aceita a obrigação de respeitar, proteger, promover e cumprir os direitos enunciados, incluindo a adoção ou alteração de leis e políticas que deem efeito às disposições da Convenção ou Protocolo. A Convenção considera que todos os direitos da criança têm a mesma importância. Não existe direito “menor”, nem hierarquia entre os direitos humanos. Esses direitos são indivisíveis, mutuamente relacionados e se concentram em todos os aspectos da criança. As decisões do governo em relação a qualquer um dos direitos devem ser tomadas à luz dos outros direitos da Convenção (UNICEF).