Panamá

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Políticas e regulamentações

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Conteúdo

data de atualização: dezembro de 2020

1. Resumo do marco regulatório e estrutura do sistema nacional de educação

2. Compromissos e obrigações do Estado como garantidor do direito à educação

Ao firmarem um tratado de direitos humanos, os Estados assumem a vontade e o compromisso de criar as condições necessárias para transformar uma situação no sentido proposto pelo instrumento jurídico. Este último estabelece os princípios de um novo pacto, que devem orientar o horizonte das políticas públicas, assim como dar sentido e legitimidade às ações a serem executadas pelos Estados para seu efetivo cumprimento.

No âmbito do direito, há basicamente dois tipos de compromissos: (i) os que os Estados assumem em nível internacional ao ratificarem os instrumentos jurídicos regionais e internacionais; e (ii) os de alcance nacional, geralmente expressos nas leis nacionais de educação. No processo de efetivação do direito à educação, os países avançam na harmonização jurídica segundo os compromissos assumidos, bem como na definição de um marco conceitual comum a partir do qual seja possível interpretar as decisões e ações realizadas. A partir da concepção e formulação de planos, estratégias ou políticas de grande alcance, os Estados direcionam e conduzem as ações para garantir que todas as crianças, adolescentes e jovens tenham acesso e frequentem a escola, concluam seus estudos e incorporem uma aprendizagem significativa.

Este documento tem o propósito de oferecer informações sobre os avanços, dos Estados da América Latina, na garantia do pleno exercício do direito à educação.

2.1. Compromissos e obrigações jurídicas em âmbito internacional

Os instrumentos jurídicos de caráter internacional determinam os deveres e obrigações dos Estados em matéria de respeito, proteção e cumprimento do direito à educação. O direito internacional faz distinção entre instrumentos jurídicos vinculantes e não vinculantes. Os instrumentos vinculantes (principais convenções e tratados) são aqueles em que há um consentimento e obrigação legal – mediante ratificação ou adesão – por parte dos Estados, os quais assumem o compromisso de adequar seus regulamentos internos às normas internacionais. Por sua vez, os instrumentos não vinculantes fornecem grande autoridade política e moral, como por exemplo a Agenda 2030 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Embora os ODS não sejam obrigatórios, as ações empreendidas pelos países para implementá-los permitem o efetivo cumprimento do direito à educação.

O Panamá ratificou e aderiu a diversos instrumentos jurídicos que ajudaram a criar um corpo normativo relevante, com destaque para os seguintes: a Convenção sobre os Direitos da Criança, ratificada em 1990; a Convenção nº 111 da OIT, sobre a discriminação em matéria de emprego e ocupação, em 1966; a Convenção relativa à Luta contra a Discriminação na Esfera do Ensino, em 1967; e a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, com a adoção dos ODS através do Decreto Executivo nº 393/2015.

2.2. Compromissos e obrigações jurídicas em âmbito nacional

Os Estados assumem compromissos e obrigações em nível internacional, adequando-os, normativamente, nos seus ordenamentos jurídicos internos. Dentro deste compêndio, a Constituição expressa a mais alta proteção do direito à educação: seu texto funciona como um marco para as leis nacionais e as políticas públicas. Além disso, as leis gerais da educação ampliam as obrigações do Estado sobre tal direito, bem como definem e distribuem responsabilidades ligadas à dinâmica de funcionamento dos sistemas educacionais, seu ordenamento e estrutura.

No Panamá, a Constituição afirma, no art. 91, que todas as pessoas têm o direito de receber educação e a responsabilidade de se educarem, que o Estado organiza e dirige o serviço público da educação nacional, que o Estado garante aos pais e mães o direito de participarem do processo educacional dos filhos e filhas e, também, que a educação é democrática e fundamentada nos princípios da solidariedade humana e da justiça social. A Lei Orgânica da Educação estabelece a educação como um direito e um dever da pessoa humana, sem distinção de idade, etnia, sexo, religião, posição econômica e social ou ideologia política. Além disso, cabe ao Estado organizar e dirigir o serviço público da educação, para garantir a eficiência e efetividade do sistema educacional nacional.

2.3. Planejamento da educação

Uma das formas de vincular a dimensão jurídica às ações programáticas é mediante exercícios de planejamento. Através de planos, os Estados legitimam, estabelecem prioridades e orientam o trabalho dos atores responsáveis pela coordenação, execução e monitoramento de ações voltadas à garantia do direito à educação. Geralmente, tais documentos também contêm princípios orientadores e abordagens.

No Panamá, o Plano Estratégico de Governo 2019-2024 contempla a educação, ciência, tecnologia e cultura como áreas fundamentais no processo de mudança das perspectivas econômicas, sociais, políticas e de desenvolvimento. O foco é a qualidade da educação, tendo como questão central a relevância e a avaliação da eficiência do sistema educacional. O Plano tem como referências estratégicas as políticas públicas elaboradas no processo do Compromisso Nacional pela Educação (2018), cujas prioridades de gestão se concentram na qualidade educacional, equidade, formação de docentes, gestão educacional e investimento em educação. Outras referências são as principais tarefas e compromissos do plano de ação “Uniendo fuerzas” (Unindo forças, em tradução livre) do atual presidente, Laurentino Cortizo, do ODS 4 e da abordagem do ciclo de vida para entender as vulnerabilidades.

3. Caracterização da política nacional de educação

Esta seção trata do conjunto de ações que o Estado tem destinado para assegurar o direito à educação. A caracterização da política educacional é abordada a partir de três dimensões, iniciando pela apresentação da estrutura e do tamanho do sistema de educação, para, em segundo lugar, observar e descrever o conjunto de intervenções através das quais o país busca manter tal sistema em funcionamento. Trata-se de uma análise com foco nos seguintes elementos: (1) currículo e modelos de gestão institucional; (2) docentes; (3) infraestrutura, tecnologia e equipamentos; e (4) transferências de bens e recursos financeiros para fortalecer a manutenção das trajetórias escolares. Por fim, a atenção recai sobre a governança do sistema: arranjos organizacionais e institucionais, financiamento da política educacional e sistemas de informação, monitoramento e prestação de contas.

3.1. Estrutura do sistema nacional de educação

O sistema educacional do Panamá é regido pela Lei Orgânica da Educação, aprovada em 1947 e modificada pela Lei nº 34/1995 e Lei nº 50/2002, ambas incorporadas ao Decreto nº 305/2004.

A Constituição Política garante a liberdade de ensino e estabelece que a educação pública é oferecida por órgãos oficiais, enquanto a educação particular é ministrada por entidades privadas. As instituições de ensino oficiais e também as particulares estão abertas a todos os estudantes, sem distinção de raça, posição social, ideologia política, religião ou natureza da união dos progenitores ou responsáveis. Além disso, o documento determina que a educação oficial é gratuita em todos os níveis pré-universitários. O primeiro nível educacional, a educação básica geral, é obrigatório. A gratuidade implica que o Estado deve fornecer, aos estudantes, todos os recursos necessários para a aprendizagem até a conclusão da educação básica geral. A gratuidade da educação não impede que se estabeleçam cobranças de matrículas em níveis não obrigatórios (Constituição Política, art. 94 e 95).

O sistema educacional do Panamá é composto de dois subsistemas: o regular e o não regular. Ambos oferecem educação formal e não formal. O subsistema regular é organizado em três níveis e compreende a educação formal da população escolar de crianças, jovens e pessoas adultas. Também atende através das modalidades não formal e especial. O primeiro nível educacional é a educação básica geral, que abrange a educação pré-escolar, primária e pré-média. Tem 11 anos de duração e é universal, gratuito e obrigatório. O segundo nível é a educação média (média acadêmica; e média profissional e técnica), com três anos de duração. O terceiro nível é a educação superior (pós-média, não universitária e universitária).

O subsistema não regular é destinado à educação de crianças, adolescentes, jovens e pessoas adultas que, por diversas circunstâncias e características, não ingressaram no sistema regular. Contempla modalidades formais e não formais. É composto de educação permanente de jovens e pessoas adultas, educação especial e educação infantil. A Constituição Política (art. 97) estabelece a educação profissional como uma modalidade não regular do sistema, com programas de educação básica e capacitação especial.

A educação permanente de jovens e pessoas adultas é voltada a maiores de 15 anos que não concluíram sua escolaridade ou aqueles que têm dificuldades de acesso aos serviços educacionais do subsistema regular. Há oferta em três níveis: (i) educação básica geral, com seis anos de duração e duas etapas (alfabetização e educação primária; e educação pré-média); (ii) educação média; e (iii) educação superior. Em 2009, foi criado o programa “Tecnoeducame Panamá”, para facilitar a continuidade de estudos por jovens e pessoas adultas que concluíram a educação primária no sistema não regular. Trata-se de um programa educacional que incorpora o currículo da educação média integral.

A Lei Orgânica da Educação estabelece que, no âmbito da educação não regular, o Estado promoverá programas educacionais em penitenciárias, buscando contribuir para a ressocialização daqueles que estão nas instituições e para que eles tenham acesso aos serviços da educação de jovens e pessoas adultas.

A educação especial é orientada a crianças, jovens e pessoas adultas com deficiência e que, devido à sua situação, não podem ingressar no sistema regular. Tem reconhecimento oficial por parte do Ministério da Educação. A Constituição Política estabelece que a excepcionalidade dos estudantes, em todas as suas manifestações, será atendida por meio da educação especial, com base na pesquisa científica e na orientação educacional (art. 106).

A educação intercultural bilíngue (Lei nº 88/2010) é destinada à população de regiões indígenas, áreas afins, terras coletivas e outras comunidades predominantemente indígenas que estão fora desses territórios. Em 2007, foi criada a Direção Nacional de Educação Intercultural Bilíngue (Decreto Executivo nº 274), que é responsável por planejar e programar todas as ações relacionadas à implementação da educação intercultural bilíngue. Seu propósito é contribuir para o desenvolvimento da educação intercultural bilíngue em todos os níveis e modalidades do sistema educacional, assegurar a participação efetiva dos povos étnicos no processo de institucionalização, bem como ajudar a elevar os níveis de escolaridade de tais grupos. A Constituição estabelece que o Estado desenvolverá programas de educação e promoção para grupos indígenas, já que estes últimos têm padrões culturais próprios, a fim de alcançar sua participação ativa na função cívica (art. 108).

A formação docente é vinculada ao sistema nacional de formação e desenvolvimento profissional, que conta com dois campos de ação: formação docente inicial e desenvolvimento profissional integral de docentes. O Instituto de Formação Integral de Líderes Educacionais (IFILE) foi criado como órgão vinculado à Direção Nacional de Formação e Aperfeiçoamento Profissional, do Ministério da Educação, com a missão de oferecer e implementar processos de formação integral e permanente de líderes da educação, do primeiro e segundo níveis educacionais, assim como o fortalecimento de competências de acordo com as demandas e necessidades da gestão educacional.

A educação administrada de forma privada não tem custo para o Estado. Toda a oferta educacional é regulada e supervisionada pelas direções regionais de educação. O currículo dos diferentes níveis e modalidades educacionais, os planos, os programas e a organização estão sujeitos à aprovação do Ministério da Educação.

a. Educação infantil e educação pré-escolar

A Lei Orgânica da Educação, aprovada em 1947, foi alterada pela Lei nº 34/1995 e Lei nº 50/2002. Em 2004, foi aprovado o texto único da lei, mediante o Decreto nº 305, que diferencia duas etapas voltadas à população de 0 a 5 anos de idade: educação infantil e educação pré-escolar. A educação infantil faz parte do subsistema não regular, enquanto a educação pré-escolar integra o subsistema regular.

A educação infantil é dividida em dois momentos: (1) para lactentes até 2 anos; e (2) para crianças de 2 a 3 anos. É oferecida na modalidade não escolarizada.

A educação pré-escolar é destinada a crianças de 4 a 5 anos de idade, é oferecida na modalidade escolarizada e consiste na primeira etapa da educação regular básica. É gratuita e obrigatória. Os centros educacionais que oferecem educação pré-escolar (oficiais ou privados) são regulados pelo Ministério da Educação.

b. Educação primária e educação pré-média

A educação primária é a segunda etapa da educação básica geral. Compreende seis anos de escolaridade obrigatória. A idade de referência é de 6 a 11 anos.

A educação pré-média é a última etapa da educação básica geral, com três anos de duração. A idade de referência é de 12 a 14 anos. Seu propósito é realizar um aprofundamento da formação integral dos adolescentes, bem como proporcionar orientação vocacional. Os estudantes que finalizam e são aprovados nos estudos recebem um certificado de conclusão do primeiro nível educacional, sendo então considerados aptos para ingressarem no segundo nível.

c. Educação média

A educação média corresponde ao segundo nível do sistema educacional, com três anos de duração. É gratuita e diversificada. A idade de referência é de 15 a 17 anos. Há oferta de educação média acadêmica, através de cursos de bacharelado, e educação profissional e técnica, por meio de cursos técnicos. Seu propósito é contribuir para a formação cultural e preparação para o trabalho produtivo. O Ministério da Educação estabelece normas e vínculos com empresas e instituições oficiais e particulares, para que os estudantes realizem estágios profissionais.

Os estudantes que concluem este nível de estudos recebem um diploma que certifica sua especialidade, além de torná-los aptos para o ingresso na educação superior. 

d. Educação superior

A educação superior é destinada a jovens que concluíram a educação média em uma das duas orientações. Trata-se do terceiro nível do sistema educacional e se destina à formação profissional especializada. Abrange a educação pós-média, não universitária e universitária. Há oferta de educação superior em universidades, centros de educação superior e centros de educação pós-média.

Os estabelecimentos de educação superior não universitária oferecem títulos intermediários. Já as universidades concedem títulos intermediários técnicos e tecnólogos, graduação e pós-graduação (mestrado e doutorado). A educação superior acontece em instituições de gestão estatal e também privada.

A Direção Nacional de Coordenação do Terceiro Nível de Educação ou Superior e a Direção Nacional de Currículo e Tecnologia são os organismos responsáveis pela supervisão da educação superior. A Constituição reconhece a liberdade de cátedra, sem outras limitações além das estabelecidas pelo estatuto universitário por razões de ordem pública, e estipula que a Universidade Oficial da República é autônoma, considerada pessoa jurídica com patrimônio próprio e o direito de administrar este último. A instituição tem competência para organizar os estudos, assim como designar e separar seu pessoal na forma que a lei determinar.

Além de aspectos estruturais, uma parte da caracterização da política educacional consiste em dimensionar o tamanho do sistema de educação. Nesse sentido, conforme dados do Instituto Nacional de Estatística e Censo (INEC), com base em informações do Departamento de Estatística do Ministério da Educação, a matrícula oficial na educação infantil e educação pré-escolar era de 91.794 estudantes, em 2017. Sobre a educação primária, o INEC afirma que havia 363.395 alunos matriculados, enquanto na educação pré-media e educação média havia 260.083 estudantes.

Na educação superior universitária e não universitária, havia 115.878 e 1.588 alunos matriculados, respectivamente. Além disso, o relatório indica que, naquele ano, havia 15.053 estudantes matriculados na educação especial e 24.411, na educação profissional.

No que diz respeito ao pessoal docente por nível educacional, em 2017 havia 48.929 profissionais na educação oficial, dos quais 3.568 pertenciam à educação infantil, 18.284 à educação primária, 16.112 à educação pré-média e educação média, 8.729 à educação superior universitária, 267 à educação superior não universitária, 885 à educação especial e 1.084 à educação profissional.

3.2. Política nacional de educação

A política educacional é constituída por um conjunto de bens, serviços e transferências que os Estados mobilizam para garantir o direito à educação. O acesso, a permanência, a aquisição de aprendizagem e a conclusão de etapas escolares por estudantes dependem, em grande parte, dos recursos destinados pelo Estado, que se concentram em pelo menos quatro focos de intervenção:

• Currículo e modelos de gestão: abrange todas as ações voltadas à definição dos conteúdos da educação, os materiais didáticos, os modelos de gestão institucional, bem como a dinâmica dos processos de ensino e aprendizagem.

• Infraestrutura, equipamentos e fornecimento de tecnologia nas escolas: trata-se das ações para manter, ampliar, reabilitar, equipar e fornecer tecnologia à rede de serviços educacionais.

• Docentes: grande parte dos recursos dos Estados é destinada à formação, avaliação, credenciamento e manutenção do exercício da docência. As ações consistem em: formação inicial, formação continuada, carreira docente e garantia de condições básicas para o desenvolvimento do trabalho.

• Fortalecimento das condições de vida de crianças, adolescentes e jovens: ações para fortalecer a demanda de educação. Neste item, destacam-se as experiências que apoiam a transferência direta de recursos financeiros e bens (alimentação, material didático, uniforme, entre outros) às famílias, às crianças e adolescentes que frequentam as escolas ou, inclusive, a responsáveis pela gestão das instituições de ensino.

No âmbito do processo participativo culminado no Compromisso Nacional pela Educação 2030, a aposta tem sido priorizar o planejamento e a execução de ações voltadas a cinco eixos temáticos: qualidade, equidade, formação de educadores, gestão e investimento. Levando em conta os recursos que o Panamá está mobilizando para garantir o direito à educação, de forma geral e sem a pretensão de uma análise exaustiva, observa-se o seguinte:

No conjunto de intervenções, observa-se, sobre o currículo e modelos de gestão, uma ênfase em maior igualdade de oportunidades. O desenho curricular busca criar condições para transformar as práticas pedagógicas e melhorar as oportunidades de aprendizagem para todos os estudantes. Um exemplo é a Academia Bilíngue “Panamá para el Futuro”, programa através do qual são concedidas bolsas a estudantes de destaque, do 10º ao 12º anos, que lhes permitam uma formação integral e de excelência, bem como a realização de estudos de nível médio com padrões internacionais de qualidade. Além disso, os diretores e os docentes recebem uma compensação salarial. O modelo pedagógico deste tipo de centro educacional é estabelecido de acordo com a metodologia STEM (ciência, tecnologia, engenharia, arte e matemática).

No foco infraestrutura, equipamentos e fornecimento de tecnologia, as ações são orientadas à melhoria da infraestrutura e fornecimento nas escolas, além do avanço das tecnologias da informação e comunicação dentro do processo educacional. O programa “Unidos en mi Escuela” busca proporcionar aos centros educacionais, em todo o país, a oportunidade de receberem benefícios de recursos do Fundo de Equidade e Qualidade da Educação, para garantir um ambiente em condições ótimas dentro das salas de aula, tendo em vista a população estudantil.

As ações voltadas a docentes enfatizam a capacitação continuada como um mecanismo para fortalecer a qualidade educacional. Através de programas de atualização e aperfeiçoamento profissional, são concedidas bolsas de estudo em diferentes áreas do conhecimento a docentes ativos no Ministério da Educação. 

As intervenções de fortalecimento das condições de vida de crianças, adolescentes e jovens, realizadas pelo Ministério da Educação, buscam garantir a inclusão e melhorar as condições educacionais dos estudantes. Os serviços se concentram em assegurar alimentação escolar, bolsas e espaços educacionais, mediante programas como o “Becas para el Futuro” (Bolsas para o Futuro), Bolsas IFARHU/SENACYT e “Estudiar sin Hambre” (Estudar sem Fome). Essas ações são complementadas por intervenções do Ministério do Desenvolvimento Social, com os programas Subsídios Estatais e “Red de Oportunidades”.

Ainda sobre este último foco, o Instituto para a Formação e Aproveitamento de Recursos Humanos gera impacto com a implementação do Programa de Assistência à População em Situação de Vulnerabilidade e Risco. A iniciativa consiste em uma contribuição financeira não reembolsável destinada a estudantes da educação básica geral, média e superior. O programa atende a estudantes com deficiência e também aqueles que vivem em áreas com altos níveis de pobreza. Seu propósito é prevenir o absentismo e a repetência, combater o abandono escolar e elevar as taxas de matrícula e de frequência escolar.

3.3. Governança do sistema educacional

A governança do sistema educacional é composta do conjunto de dispositivos legais e procedimentos que estabelecem, distribuem e regulam as responsabilidades dos órgãos e atores nos diferentes aspectos que afetam o funcionamento geral do sistema. Na perspectiva adotada neste documento, a governança é abordada a partir de três dimensões: (a) organização e modelo de gestão da educação; (b) financiamento da política educacional; e (c) sistemas de informação e avaliação.

3.3.1 Organização e modelo de gestão da educação

A Lei Orgânica da Educação estabelece que a gestão do sistema educacional responderá à concretização dos fins e objetivos da educação, assim como à necessidade de garantir a qualidade, equidade e eficácia do referido sistema.

O Ministério da Educação é a entidade dirigente do sistema educacional, responsável pela articulação com as instituições do setor e da sociedade civil ligadas à educação, buscando alcançar os fins desta última. Trata-se das seguintes instituições: universidades, centros de estudos superiores, Instituto para a Formação e Aproveitamento de Recursos Humanos (IFARHU), Instituto Nacional de Cultura (INAC), Instituto Nacional de Esportes (INDE), Instituto Nacional de Formação Profissional (INAFORP), Instituto Panamenho de Habilitação Especial (IPHE), organizações docentes, Conselho Nacional de Educação Superior, Comissão Coordenadora de Educação Nacional, confederações de pais de família e associações estudantis.

A estrutura administrativa do sistema é composta de diferentes níveis. O nível central é ocupado pelo Ministério da Educação, encarregado de dirigir as políticas estratégicas e os fins da educação, além de estabelecer o sistema efetivo de coordenação, informação e controle entre os diferentes níveis e suas unidades constituintes.

O nível regional compreende as instâncias administrativas regionais, responsáveis por assegurar a implementação, supervisão e coordenação das ações educacionais nas regiões escolares. O nível local ou institucional diz respeito a centros escolares ou projetos educacionais, sendo encarregado da execução de políticas e estratégias destinadas a alcançar os fins e objetivos da educação.

A República do Panamá é dividida em regiões escolares, as quais se subdividem em circuitos escolares e estes últimos, por sua vez, em zonas escolares. Os circuitos e zonas escolares são determinados em função do número de centros educacionais e de docentes, assim como pelas facilidades de comunicação. O Ministério da Educação estabelece o número e a localização das regiões escolares e sua regulamentação, além dos circuitos e zonas escolares em que se subdividem. Em cada região escolar, há um diretor regional de educação, dois subdiretores, assembleias pedagógicas regionais, centros de colaboração, associações docentes, associações de pais, organizações estudantis, congressos indígenas, juntas municipais de educação e comissões técnicas de pesquisa educacional.

A realidade geográfica e política, as necessidades sociais, econômicas e culturais, a autonomia e a coordenação efetiva são, entre outros, os critérios que fundamentam o processo de descentralização e a estratégia administrativa de gestão do sistema. A Comissão Coordenadora de Educação Nacional funciona como órgão consultivo e de assessoria técnico-pedagógica do Ministério da Educação. O processo de atualização das disposições legais que regem o sistema educacional visa à estruturação de um Código de Educação, que contará com a participação e consulta prévia de organizações docentes, estudantis, assim como de pais e mães de família.

O Conselho Permanente Multissetorial para a Implementação do Compromisso Nacional pela Educação (COPEME) foi criado como órgão consultivo e assessor do Ministério da Educação, através da Lei nº 59, de 1 de novembro de 2018. O COPEME é a entidade que monitora os avanços na implementação das políticas públicas que fazem parte do Compromisso Nacional pela Educação.

No nível superior, o Conselho Nacional de Avaliação e Acreditação Universitária do Panamá (CONEAUPA) é o órgão avaliador, credenciador e representativo dos diferentes atores ligados ao desenvolvimento da educação universitária.

3.3.2 Financiamento da política educacional

A Lei Orgânica da Educação, no art. 205, estabelece que o orçamento alocado à educação do país deve responder às necessidades e demandas do sistema educacional, com prioridade no orçamento geral do Estado. A lei também determina um aumento proporcional e progressivo dos fundos do orçamento anual do Estado, para o cumprimento eficiente do desenvolvimento quantitativo e qualitativo do sistema educacional. O Ministério da Educação calcula o orçamento com base (i) no custo por estudante no biênio anterior e (ii) na matrícula escolar potencial considerando o biênio para o qual se está realizando o cálculo. Além disso, a lei define que o orçamento do Ministério da Educação não pode ser menor que o do ano anterior e, também, que o gasto público com o setor de educação não pode ser inferior a 6% do produto interno bruto do ano anterior.

Foi criado o Fundo de Equidade e Qualidade da Educação (FECE), através da Lei nº 49/2002, Lei nº 50/2002, Decreto Executivo nº 238/2003 e das reformas de 2006 e 2019, com o Decreto Executivo nº 1.280/2019. A alocação corresponde a 27% dos fundos provenientes do imposto do seguro educacional, que se destina a gastos das escolas do primeiro nível (educação básica geral) e segundo nível (educação média). O fundo busca fornecer recursos financeiros básicos aos centros educacionais oficiais do país que estão localizados em áreas de maior vulnerabilidade, com o objetivo de garantir as condições mínimas essenciais para que o processo educacional se desenvolva com equidade e qualidade. A administração da FECE acontece no âmbito do Ministério da Educação, sendo encarregada de gerenciar e se articular com os diretores das escolas para verificar as necessidades de investimento, bem como determinar as atribuições correspondentes de acordo com cada caso. O protocolo de investimento tem como ponto de partida a elaboração do Projeto Educacional de Centro (PEC) pela comunidade educativa escolar, cujo orçamento é apresentado pela direção da escola ao FECE, o qual, então, formula uma proposta anual de alocação geral de recursos, não podendo ultrapassar os valores estimados.

Sobre o nível descentralizado, estipula-se que também deve haver investimento a partir de entidades autônomas do Estado. O Ministério da Educação estabelece mecanismos de controle de gastos, no que diz respeito aos fundos provenientes de contribuições econômicas e materiais recebidas pelos centros educacionais, além de recursos a partir do próprio ministério, dos pais e mães de família, organizações da sociedade civil, municípios, entre outras fontes. A Lei Orgânica da Educação determina que cada município deve destinar 20% da sua receita anual à educação oficial do primeiro nível e 5% à educação física do primeiro e segundo níveis. Os municípios também são obrigados a votar a rubrica correspondente no orçamento (art. 206-208).

3.3.3 Sistemas de informação e avaliação

O Instituto Nacional de Estatística e Censo, órgão vinculado à Controladoria-Geral da República do Panamá, exerce as funções de dirigir e formalizar as estatísticas nacionais de caráter econômico, social, demográfico e ambiental. O INEC é responsável pelo desenvolvimento periódico dos censos nacionais da população, habitação, agricultura e economia. Na página do Instituto, é possível consultar dados do Censo Nacional de População e Habitação, além da Pesquisa de Padrões de Vida. Também estão disponíveis informações sobre o setor de educação, referentes ao período de 2002 a 2017.

O Ministério da Educação conta com o Departamento de Estatística, que funciona como a principal fonte de estatísticas educacionais. Através da Direção Nacional de Avaliação Educacional, são realizados processos e ações para medir os resultados de aprendizagem.

O Panamá participou de diferentes provas de grande escala voltadas à avaliação de resultados de aprendizagem, como as do Laboratório Latino-Americano de Avaliação da Qualidade da Educação (LLECE), da UNESCO: SERCE (2006), TERCE (2013) e ERCE (2019).

4. Efetividade da política educacional

Acesso, participação, trajetória educacional e conquistas de aprendizagem.

Esta seção oferece informações substantivas para uma aproximação à efetividade da política educacional, mediante a análise de uma série de indicadores que permitem observar a situação de crianças, adolescentes, jovens e pessoas adultas em relação ao direito à educação.

4.1. Nível educacional da população

• Houve um aumento da média de anos de escolaridade da população, tanto entre homens quanto entre mulheres. As taxas mais altas são encontradas nas áreas urbanas e no nível superior de renda. 

• Houve um aumento significativo da proporção de pessoas adultas que concluíram a educação secundária, sendo levemente maior entre as mulheres.

• Existe uma lacuna expressiva na conclusão da educação secundária entre as populações de renda alta e baixa. O mesmo comportamento se observa no contraste entre as áreas rurais e urbanas. 

4.2. Educação infantil

• Entre 2000 e 2011, houve um aumento significativo da proporção de crianças que frequentaram a escola antes de iniciar a educação primária.

• Apesar do crescimento da frequência, a proporção é menor em áreas rurais e em famílias socialmente mais desfavorecidas.

4.3. Educação primária

• Entre 2000 e 2018, houve um aumento da taxa de frequência escolar na educação primária, em todas as áreas e níveis de renda.

• Observa-se um crescimento equiparável entre homens e mulheres que concluíram a educação primária.

• Há diferenças na conclusão da educação primária, levando em conta as variáveis analisadas, entre as áreas urbanas e rurais.

4.4. Educação secundária

• Houve um aumento da taxa de frequência escolar na educação secundária, tanto entre homens quanto entre mulheres, sendo maior entre a população masculina.

• Houve um aumento da taxa de frequência escolar no segundo nível da educação secundária, sendo mais expressivo entre as mulheres e na população com renda mais alta.

• A frequência escolar no segundo nível da educação secundária continua baixa nas áreas rurais: menos de 50%.

4.5. Educação superior

• No período de 2011 a 2018, observa-se um aumento da taxa de frequência na educação superior, significativamente maior entre as mulheres, nas áreas urbanas e na população de renda mais alta.

• O percentual de conclusão da educação superior é muito maior em áreas urbanas e na população de renda mais alta. Além disso, há um maior aumento da frequência entre as mulheres.

4.6. Bolsas e programas de transferência condicionada de renda

• Observa-se um crescimento expressivo do percentual de crianças da educação primária que recebem algum tipo de bolsa ou transferência condicionada de renda. Essa tendência também é percebida na educação secundária.

5. Desafios da política educacional

Ao longo deste documento, buscou-se mostrar os avanços alcançados pelo país em relação aos compromissos assumidos, enfatizando o conjunto de ações empreendidas e também os resultados.

A partir da assinatura e ratificação de diferentes instrumentos jurídicos internacionais, o Panamá assumiu o compromisso e a obrigação de garantir o direito à educação e, gradualmente, foi harmonizando seu corpo normativo e suas ações programáticas de acordo com os princípios estabelecidos nos textos legais.

O Plano Estratégico de Governo 2019-2024 tem priorizado, no campo educacional, o planejamento de uma série de tarefas voltadas a garantir a qualidade da educação e uma maior eficiência do sistema. As principais ações projetadas buscam causar impacto na profissão docente, renovar o currículo e as práticas pedagógicas, melhorar o processo de avaliação, descentralizar a gestão administrativa para capacitar regiões e escolas, fortalecer os benefícios destinados à primeira infância, priorizar a educação bilíngue, intensificar o programa de alfabetização, fortalecer a inclusão e aumentar o investimento em educação, com ênfase na melhoria e expansão da qualidade docente, cobertura escolar, infraestrutura e manutenção, tecnologia, pesquisa científica e eficiência da gestão administrativa.

O alinhamento do Plano de Governo com o ODS 4, além da integração do modelo de atenção baseado no ciclo de vida, constitui o foco do progresso na implementação das políticas públicas que compõem o Compromisso Nacional pela Educação. O processo de planejamento busca direcionar recursos e processos em curso, para assegurar a trajetória dos estudantes no sistema educacional, desde a educação infantil até o nível superior, tendo como eixos transversais a formação docente e a qualidade educacional, a garantia de cobertura e financiamento, a gestão, descentralização e participação da comunidade, bem como a equidade e inclusão.

Entre os avanços em andamento, destacam-se melhorias no acesso ao sistema educacional por parte de estudantes com necessidades educacionais especiais, a implementação da educação intercultural bilíngue e programas de alfabetização para jovens e pessoas adultas que pertencem a comunidades de risco. Também houve uma ampliação da rede escolar e da educação não formal, através da educação multisseriada, telebásica e escolas noturnas, para dar acesso a estudantes de zonas distantes. Além disso, o país vem tentando melhorar o acesso a partir do fortalecimento de programas de bolsas, em diferentes áreas e níveis.

Apesar desses esforços, o documento de Compromisso pela Educação destaca que ainda há pouco acesso à tecnologia e, também, que muitas escolas apresentam limitações em infraestrutura e serviços básicos. Embora os docentes tenham recebido ferramentas tecnológicas, as capacidades sobre o uso pedagógico de tais recursos ainda são incipientes. Também há desafios relacionados ao acesso à educação pré-escolar, pré-média e média. Cabe destacar a insuficiência do percentual de cobertura da educação pré-escolar, no que diz respeito à lacuna urbano/rural indígena. Essa tendência também é observada na educação primária, com diferenças nos resultados educacionais, além de maiores taxas de analfabetismo nas zonas rurais e indígenas – territórios onde a matrícula também é significativamente inferior na educação pré-média e média.

Por fim, para continuar avançando na melhoria da qualidade educacional, o Ministério da Educação indica que os principais desafios se concentram em garantir a permanência e conclusão de estudos por parte de crianças e jovens na educação pré-média e média, gerando ações que reduzam a repetência, o atraso escolar, a distorção idade-série e o abandono, ampliar o percentual de estudantes com acesso a computador e tecnologia nas escolas, fornecer e melhorar a infraestrutura escolar, considerando a mobilidade da população estudantil do campo para a cidade, aumentar e fortalecer a participação das mulheres em todas as esferas políticas, sociais e culturais, bem como criar sistemas de informação, monitoramento e divulgação que fortaleçam o acompanhamento da política educacional.

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data de atualização: dezembro de 2021

1. Informações de contexto

A República do Panamá está localizada no extremo sudeste da América Central, limitando-se ao norte pelo Mar do Caribe, ao sul pelo Oceano Pacífico, a leste pela República da Colômbia e a oeste pela República da Costa Rica. O país tem uma área continental de 75.517 km², dividida em dez províncias, cinco regiões indígenas, 75 distritos e 623 corregimentos. Laurentino Cortizo Cohen foi eleito presidente para o período 2019-2024.

Acesso à tabela "Principais indicadores do país e média regional."

 

2. Panamá e a Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC)

O Panamá assinou a Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC)¹ em 26 de janeiro de 1990, ratificando-a em 12 de dezembro do mesmo ano perante o Secretariado das Nações Unidas, a qual entrou em vigor em 11 de janeiro de 1991. Internamente, o país aprovou a CDC e lhe concedeu status legal no seu sistema jurídico.

A CDC conta com três protocolos facultativos específicos, responsáveis por ampliá-la². O primeiro, relativo ao envolvimento de crianças em conflitos armados, e o segundo, sobre a venda de crianças, prostituição e pornografia infantis, foram ratificados em 2001 diante do Secretariado da ONU. O terceiro e mais recente, que trata de um procedimento de comunicação, foi aceito e ratificado pelo Estado-parte, por meio da Lei nº 61/2016.

Acesso à tabela "Convenção sobre os Direitos da Criança e seus protocolos facultativos."

2.1. Relatórios periódicos apresentados ao CDC e suas observações finais

Em cumprimento aos compromissos assumidos no momento da ratificação da Convenção sobre os Direitos da Criança e dos seus protocolos facultativos³, os Estados-partes devem apresentar relatórios periódicos, a cada cinco anos, ao Comitê dos Direitos da Criança, sobre o progresso e as medidas adotadas internamente em matéria de promoção e proteção dos direitos das crianças e adolescentes. A partir do estudo do relatório apresentado pelo país, além de relatórios de especialistas independentes, da sociedade civil e de diversas ONGs, o Comitê da CDC emite suas observações finais.

Acesso à tabela "Avanços no cumprimento dos direitos reconhecidos na CDC."

 

2.2. A institucionalidade a serviço da proteção integral dos direitos da criança

Em 2009, através da Lei nº 14, é criada a Secretaria Nacional da Infância, Adolescência e Família (SENNIAF), entidade pública, descentralizada e especializada, que é responsável por coordenar, articular, executar e fiscalizar o cumprimento das políticas de proteção integral das crianças. A SENNIAF surgiu da necessidade de fortalecer as capacidades institucionais de proteção e promoção dos direitos da criança e adolescente, consolidando as bases e princípios orientadores para o funcionamento do sistema de proteção, com presença em cada uma das províncias do território nacional. É, também, a autoridade central em matéria de adoção na República do Panamá.

No âmbito da SENNIAF, a Direção de Articulação para a Proteção Integral tem o objetivo de fortalecer a institucionalidade do sistema de proteção integral por meio da implementação de mecanismos de coordenação, articulação, assistência técnica, supervisão e avaliação, para obter níveis adequados de responsabilidade e corresponsabilidade na rede articulada de proteção de crianças e adolescentes, em todo o país, nas províncias e nas comarcas.

O Conselho Nacional da Infância e Adolescência (CONA), criado através do Decreto Executivo nº 16/2019, tem o propósito de atuar como órgão consultivo e coordenador de políticas públicas voltadas à infância e adolescência, bem como de promoção e proteção dos direitos da criança e adolescente. O CONA é composto por: ministros dos ministérios do Desenvolvimento Social, Educação, Saúde, Economia, Trabalho e Desenvolvimento Profissional; Defensor do Povo; Diretor da Secretaria da Infância, Adolescência e Família; Diretor da Secretaria Nacional de Deficiência (SENADIS); Diretor do Instituto Nacional da Mulher (INAMU); entre outros. No âmbito das faculdades do Conselho, estão o estabelecimento e a coordenação de comissões e grupos de trabalho dos setores público, privado e da sociedade civil, para a investigação, acompanhamento, fiscalização e cumprimento dos direitos da criança.

Desde o dia 15 de outubro de 2020, o Panamá tem uma Lei de Proteção da Primeira Infância (Lei nº 171), que estabelece a criação da Comissão de Alto Nível para a Primeira Infância e um Conselho Consultivo da Primeira Infância.

 

3. Políticas públicas para a primeira infância

3.1. Planejamento

Os Estados desenvolvem estratégias para direcionar e conduzir o conjunto de ações voltadas ao efetivo cumprimento dos direitos das crianças durante a primeira infância. Em muitos casos, os exercícios de planejamento estratégico dão origem a documentos denominados planos, estratégias ou políticas de grande alcance. Embora a CDC oriente a atividade dos Estados, ela não estabelece seu conteúdo específico, os quais devem ajustar a orientação da política pública existente aos princípios propostos pela Convenção. Isso implica definir um marco conceitual comum a partir do qual seja possível interpretar as decisões e ações que são promovidas e as que são executadas.

O Plano de Atenção Integral à Primeira Infância (PAIPI), adotado mediante o Decreto Executivo nº 201/2009, busca promover uma política pública de atenção integral à primeira infância, com a missão de acompanhar, proteger e apoiar integralmente crianças e adolescentes, assim como suas famílias, estimulando o desenvolvimento máximo das suas capacidades através da prestação de serviços e garantindo o acesso à saúde, nutrição adequada, educação pré-escolar e estimulação precoce, além do componente das medidas de proteção especial para crianças e adolescentes que vivam com alguma deficiência ou que estejam em situação de vulnerabilidade, incluindo o apoio necessário às suas famílias e instituições responsáveis. Define, também, os objetivos estratégicos e os mecanismos de coordenação entre os organismos que fornecem bens, serviços e transferências condicionadas para mulheres grávidas, crianças e adolescentes. O Conselho Assessor da Primeira Infância, um órgão coordenador, é responsável pela formulação, articulação, acompanhamento e monitoramento do PAIPI. Além disso, como órgão consultivo permanente do governo nacional sobre questões da primeira infância, o Conselho promove o cumprimento do marco constitucional e instrumentos internacionais, especialmente a Convenção sobre os Direitos da Criança.

Em direção à construção da integralidade, a Rota de Atenção Integral à Primeira Infância no Panamá (RAIPI): modelo de articulação para a atenção à primeira infância é uma iniciativa no âmbito da CDC e, como tal, reconhece que as crianças menores de 6 anos, desde o pré-natal, são sujeitos de direito. Esse instrumento de articulação é uma construção conceitual que traça as etapas de cuidados planejados, contínuos e permanentes, que contribuem para a atenção integral (saúde, educação, identidade, criação adequada, entre outros) e para a garantia dos direitos dos menores de 6 anos. A RAIPI propõe que o efetivo cumprimento dos direitos das crianças e adolescentes esteja condicionado ao atendimento de determinadas ações, que se materializam em serviços concretos, prestados por uma ou várias instituições articuladas, de cuidados ao longo da vida.

 

3.2. Intervenções

Uma abordagem sobre como os diferentes Estados da região estão avançando em direção à implementação de sistemas integrais de proteção de direitos implica focar em todas as ações voltadas à primeira infância. A matriz de análise que emerge do estudo da política atual para a primeira infância na América Latina é composta pelos diferentes núcleos de intervenção nos quais os Estados concentram a maior parte da atividade estatal orientada aos primeiros anos de vida das crianças. Além disso, a análise das políticas para a primeira infância na região permite identificar os períodos em que as intervenções são distribuídas e articuladas ao longo desta etapa que compõe o ciclo de vida. A seguir, ampliam-se esses dois componentes da matriz utilizada para a análise da política para a primeira infância na América Latina.

Os núcleos de intervenção que emergem da análise das políticas para a primeira infância são: saúde; educação e cuidados; e restituição de direitos violados. Atualmente, a agenda da primeira infância reconhece e dialoga com esses três grandes fluxos de ação em que se concentra a maior atividade do Estado.

O primeiro núcleo, que reúne uma parte importante da atividade estatal e que existe há mais tempo, concentra-se na atenção à saúde de pessoas grávidas e crianças. O ator institucional central é o sistema de saúde. Uma característica importante é sua reivindicação à universalidade. Hoje, existe um consenso bastante forte de que todas as pessoas grávidas e crianças devem ter acesso oportuno a serviços de saúde de qualidade. Desde o momento da gestação, realiza-se uma série de intervenções que se estendem ao longo do ciclo de vida da criança. Durante o primeiro ano de vida, essas ações se intensificam de forma considerável, concentrando-se, basicamente, no monitoramento e controle da saúde, estado nutricional e prevenção de doenças. Esses incentivos são desenvolvidos nos diferentes dispositivos de saúde dos três níveis de atenção, que trabalham de forma articulada e são organizados de acordo com os problemas de saúde aos quais se dedicam, não a partir dos incentivos que proporcionam. Aqui, é possível observar como os diferentes dispositivos de saúde implementam suas capacidades no território e atendem às dimensões do desenvolvimento biofísico e nutricional – além das vulnerabilidades associadas à gestação e ao parto –, como alimentação, aleitamento materno, saúde mental e cuidados fundamentais.

O segundo foco de intervenção em que se concentra a atividade estatal, com um histórico mais recente, são os esforços para garantir atenção, educação e cuidados na infância, especialmente no desenvolvimento de capacidades cognitivas, afetivas, emocionais e sociais de crianças pequenas, nas habilidades parentais das mães, pais e cuidadores diretos, bem como na diminuição da carga de cuidado que as famílias enfrentam durante a etapa de criação dos filhos e filhas. Neste fluxo, há participação de uma variedade de atores institucionais e profissionais de diversas disciplinas. Trata-se de uma vertente que, assim como a anterior, acumula uma intensa experiência de territorialização de ações e trabalho em diversos contextos, na qual o setor da saúde também tem uma presença bastante importante.

As ações voltadas à proteção e o cuidado das crianças se sustentam através de um conjunto diversificado de instrumentos políticos. Por meio de oficinas em espaços públicos (centros de educação infantil, escolas e centros comunitários) ou visitas domiciliares, busca-se acompanhar as famílias e fortalecer suas habilidades parentais. Esses espaços constituem instâncias em que diferentes dimensões da criação são problematizadas, funcionando também como um elo para a articulação de outros serviços públicos. Outro tipo de intervenção com ênfase no desenvolvimento de capacidades é o atendimento institucionalizado de crianças. Trata-se de espaços onde as famílias deixam seus filhos e filhas sob os cuidados de outras pessoas adultas durante um tempo previamente estabelecido. Consiste em uma oferta variada de serviços que atendem diretamente às crianças, cujas modalidades são diversas: centros de desenvolvimento infantil, lares para crianças sem cuidados parentais e espaços comunitários, que, em geral, dependem do Ministério do Desenvolvimento Social ou área similar em nível provincial ou municipal. Muitos desses serviços nasceram como experiências comunitárias de assistência em contextos nos quais havia ausência do Estado, principalmente porque tais serviços não apenas fornecem atendimento direto às crianças, mas também permitem diminuir a carga de cuidado que as famílias enfrentam, disponibilizando tempo para as pessoas adultas trabalharem fora de casa. Esta é uma das razões pelas quais o debate em torno desses serviços atravessa e articula a agenda da primeira infância com a agenda promovida pelos movimentos de mulheres; sobretudo, a pauta de cuidados. Em comparação com a primeira vertente, relacionada aos cuidados de saúde, uma característica comum desta oferta é que seus serviços se concentram nos setores mais vulneráveis. É uma rede de serviços com foco específico, que apresenta variações em qualidade e relevância do serviço prestado, bem como em supervisão e apoio recebidos do Estado.

Neste foco de intervenção, também estão os serviços educacionais correspondentes à educação infantil. O ator institucional que oferece e garante o serviço é o Ministério da Educação ou organizações similares. Aqui, observa-se o objetivo de universalizar a educação infantil contemplando crianças menores, a qual, atualmente, estabelece a obrigatoriedade aos 4 e 5 anos de idade na maioria dos países.

Por fim, identificou-se um terceiro núcleo de intervenções, orientado à restituição de direitos violados. Ele se caracteriza por ser intensivo em recursos normativos e pela importante presença do poder judiciário, além da participação de outras áreas do Estado, como os órgãos do sistema de seguridade social e os ministérios do desenvolvimento social. Alguns dos focos de intervenção mais relevantes são a prevenção e assistência a crianças vítimas de tráfico ou exploração sexual e crianças vítimas de outros tipos de violência. Outro foco de intervenção é a restituição do direito a crescer em um ambiente familiar para crianças que não contam com cuidados parentais.

Incluem-se, aqui, ações destinadas a restaurar um dos direitos mais violados na nossa região: o direito de as crianças crescerem em famílias com um fluxo de renda constante, suficiente e protegido. Os instrumentos políticos mais utilizados são a transferência de bens e recursos financeiros para as famílias, ou o acesso gratuito ou preferencial a alimentos.

Além disso, conforme mencionado, a partir da análise das políticas para a primeira infância, verifica-se que os países tendem a distinguir períodos de acordo com a etapa do ciclo de vida. Em cada um deles, variam a participação dos atores institucionais, os modos de intervenção e os instrumentos políticos empregados. Ao focar nos incentivos, isto é, nos bens, serviços e transferências, observa-se que eles são distribuídos e articulados ao longo do período que compõe esta etapa do ciclo de vida, atendendo-se, de forma simultânea, às diferentes dimensões que promovem o desenvolvimento das capacidades das crianças durante esse momento específico. Os períodos nos quais os incentivos se dividem são: pré-gestacional, gestacional, parto e puerpério, primeiro ano de vida e o período de 45 dias a 4 anos e ingresso na educação obrigatória.

Período pré-gestacional

Os Estados desenvolvem ações orientadas à ampliação das oportunidades de inclusão social de mulheres e homens jovens mediante, fundamentalmente, a conclusão do período de escolaridade obrigatória e oficinas para a promoção da maternidade e paternidade responsáveis, além de saúde sexual e reprodutiva.

Período gestacional

A atividade do Estado se concentra, intensamente, em garantir o direito à saúde das pessoas grávidas e das crianças que estão por nascer. Em situações adversas – distância geográfica, por exemplo –, são desenvolvidas ações para garantir o parto institucionalizado. Através de transferências monetárias, o objetivo é atender oportunamente a situações de vulnerabilidade social. O aconselhamento interdisciplinar estruturado auxilia mulheres em conflito com a maternidade. Paralelamente, oficinas e aconselhamento voltados a mulheres grávidas, parceiros e/ou acompanhantes buscam fortalecer e desenvolver habilidades parentais.

Parto e puerpério

A prevenção e controle da saúde, a captação precoce de doenças em mães e crianças recém-nascidas, bem como o registro da sua identidade, são objetivos de destaque entre as intervenções desenvolvidas pelos Estados durante o parto e o puerpério. Portanto, é fundamental garantir que o nascimento das crianças ocorra em estabelecimentos de saúde atendidos por profissionais com capacitação em uma abordagem humanizada. A atenção às vulnerabilidades sociais e emocionais, assim como o desenvolvimento de habilidades parentais, iniciados nas fases anteriores, seguem acontecendo. As licenças-maternidade e paternidade são uma das formas a partir das quais os Estados protegem o direito de as crianças receberem cuidados, sem que isso implique renunciar à renda.

Primeiro ano de vida

Nesta etapa da cadeia de incentivos, são acrescentados serviços de atenção à saúde, atendimento direto e educação institucionalizada de crianças. Um dos objetivos explícitos desses serviços é favorecer a participação das mães em atividades geradoras de renda. Em casos de abandono, violência, negligência ou outras formas graves de violação de direitos, torna-se prioridade a restituição do direito de as crianças viverem em ambientes familiares.

De 45 dias a 4 anos e ingresso na educação obrigatória

Este período, que se sobrepõe ao anterior, é identificado pela centralidade que o componente educacional adquire gradualmente nos serviços de Educação e Cuidados na Primeira Infância (ECPI). Na maioria dos países da região, os Estados começam a oferecer educação escolarizada nesta etapa. A idade estabelecida como início do período de escolaridade obrigatória é dos 3 aos 5 anos, sendo esta última concluída entre os 14 e 17 anos, a depender do país.

Além das intervenções definidas, em cada período existem estratégias nacionais que envolvem a atenção integral da primeira infância. Nesses países, enfatiza-se que o acesso das famílias a um fluxo constante de renda, trabalho decente, moradia adequada e serviços de saneamento básico são direitos inalienáveis para garantir e igualar as oportunidades de as crianças desenvolverem todo o seu potencial. O quadro normativo destinado a regular o vínculo entre crianças e pessoas adultas, para, por exemplo, prevenir e penalizar o uso de violência como forma de disciplina nas famílias ou escolas, é outra instância crucial que sustenta a conformação de um sistema integral de proteção dos direitos da primeira infância.

A seguir, apresenta-se um conjunto relevante – mas não exaustivo – de ações que demonstram o progresso feito no Panamá para fornecer integralidade às políticas para a primeira infância e garantir o efetivo cumprimento dos direitos das crianças pequenas. As ações estão organizadas em grupos, por núcleos de intervenção, de acordo com os períodos do ciclo de vida.

 

 

3.3. Avaliação e monitoramento

Registram-se diversos avanços na construção de sistemas de informação e avaliação de políticas públicas voltadas à primeira infância. Muitos países disponibilizam dados estatísticos e pesquisas, geralmente avaliações dos impactos de alguns componentes específicos das suas políticas, relatórios, auditorias e estudos sobre temas específicos, solicitados a universidades e organizações nacionais e estrangeiras, os quais cobrem, parcialmente, a demanda por informações para a análise da situação da primeira infância e os esforços dos Estados para garantir o efetivo cumprimento dos direitos.

A seguir, apresenta-se um breve conjunto de ações que visam ao fortalecimento das decisões do Estado e da sua capacidade de apoiar as políticas públicas da primeira infância. O foco recai sobre as intervenções públicas orientadas a monitorar a formulação e a implementação das políticas, além da ampliação da participação cidadã.

4. Agenda atual da primeira infância

Desde a ratificação da CDC – há quase três décadas –, o Panamá tem feito grandes esforços para harmonizar os princípios propostos pela Convenção no seu sistema jurídico interno, marco institucional e ações programáticas. Nesse sentido, a agenda atual da primeira infância constitui um diálogo permanente dessas três dimensões, para oferecer integralidade às políticas públicas voltadas a crianças pequenas.

Comparando a situação do país com as médias regionais de cada indicador, o Panamá se caracteriza por ter um percentual de população indígena próximo à média (12,3%) e uma proporção menor de população urbana (68,4%). Em relação aos indicadores econômicos, o PIB per capita situa o país entre os de maior renda da região (26.776). O percentual de pessoas que vivem na pobreza é inferior à média regional (14,6%), além de apresentar um alto Índice de Desenvolvimento Humano (0,815). O percentual de gasto social em relação ao PIB é inferior à média regional (8,8%). Em termos gerais, os indicadores de saúde colocam o país próximo à média da região, com destaque para a alta taxa de fertilidade na adolescência (82 partos a cada 1000 mulheres de 15 a 19 anos). Os indicadores da educação infantil mostram o Panamá como um país com desempenho abaixo da média regional, atingindo uma taxa de matrícula escolar de crianças de 5 anos de 82,4%.

Sobre os avanços nos compromissos assumidos perante a CDC, observa-se que o Panamá ainda não sancionou uma Lei de Proteção Integral da Infância e Adolescência, embora recentemente tenha aprovado a criação de um Sistema de Garantias e Proteção Integral da Infância e Adolescência. Além disso, o país vem promovendo diversas estratégias e ações nos diferentes períodos do ciclo de vida das crianças. Destaca-se a criação do Observatório dos Direitos da Infância e Adolescência (ODENA) como instância de monitoramento, avaliação e divulgação de informações substantivas sobre a situação da primeira infância no Panamá.

Embora seja possível observar esforços para articular estratégias de atenção à primeira infância, o Panamá ainda enfrenta o desafio de melhorar os indicadores de saúde – principalmente sobre o aleitamento materno e a nutrição infantil –, além de elevar a taxa de frequência escolar na educação infantil. Outro ponto que merece atenção prioritária é a população migrante, que requer medidas de proteção especial.

 

 

  Finalmente, o principal desafio que se destaca na América Latina é a alta desigualdade social de caráter estrutural que prevalece em todos os países. Uma desigualdade social elevada produz condições extremamente desfavoráveis para a realização dos direitos da primeira infância. A persistente falta de renda é super-representada em grupos sociais historicamente negligenciados – populações indígena, afrodescendente, migrante, que reside em áreas rurais, entre outras – e, com frequência, está presente em processos históricos de acúmulo intergeracional de desvantagens sociais, que criam condições que não contribuem para a apropriação dos potenciais benefícios do acesso a bens e serviços públicos. O incentivo social acaba se diluindo quando a base estrutural da redistribuição social da riqueza não é resolvida. Promover uma maior igualdade social envolve não apenas impulsionar o crescimento e desenvolvimento sustentável de forma mais sólida, mas também contribuir para a realização dos direitos sociais, econômicos e culturais das pessoas ao longo do seu ciclo de vida.  

 

 

 

5. Notas de rodapé

[1] A Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC) é o tratado internacional ao qual mais países aderiram, com um total de 196, incluindo os 19 latino-americanos, que o ratificaram. Constitui o primeiro tratado internacional de direitos humanos que coloca as crianças como titulares diretos. A partir do momento da ratificação da CDC, os Estados assumem a obrigação de garantir os princípios e direitos contidos no instrumento jurídico.

 

[2] Após a aprovação de um tratado de direitos humanos, geralmente são adicionados protocolos facultativos, mecanismos legais que complementam e acrescentam disposições ao tratado. Um protocolo é facultativo porque não vincula automaticamente os Estados que já ratificaram o tratado original. Essas obrigações, no protocolo, são adicionais e podem ser mais rígidas do que aquelas que aparecem na Convenção original, razão pela qual os Estados devem escolher de forma independente se desejam ou não ser vinculados ao protocolo. Seu objetivo é aprofundar questões ou temas que já existiam no tratado original, abordar uma nova preocupação ou incluir um procedimento para sua aplicação. Em suma, os protocolos ampliam as obrigações do tratado original (UNICEF).

 

[3] Instrumentos internacionais de direitos humanos, como a Convenção sobre os Direitos da Criança e seus protocolos facultativos, são negociados entre os Estados-membros das Nações Unidas e são vinculativos, juridicamente, para cada um dos Estados que participam do instrumento. Existem duas formas de um Estado se tornar parte: por assinatura e ratificação; ou por adesão. Ao ratificar a Convenção ou um protocolo facultativo, um Estado aceita a obrigação de respeitar, proteger, promover e cumprir os direitos enunciados, incluindo a adoção ou alteração de leis e políticas que deem efeito às disposições da Convenção ou protocolo. A Convenção considera que todos os direitos da criança têm a mesma importância. Não existe direito “menor”, nem hierarquia entre os direitos humanos. Esses direitos são indivisíveis, mutuamente relacionados e se concentram em todos os aspectos da criança. As decisões do governo em relação a qualquer um dos direitos devem ser tomadas à luz dos outros direitos da Convenção (UNICEF).