Panamá

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Políticas y normativa

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Contenido

Fecha de actualización: diciembre de 2020

1. Resumen del marco normativo y estructura del sistema educativo nacional

2. Compromisos y obligaciones del Estado como garante del derecho a la educación

Cuando los Estados firman un tratado de derechos humanos, asumen la voluntad y el compromiso de crear las condiciones necesarias para transformar la situación en el sentido que allí se propone. El instrumento jurídico fija los principios de un nuevo pacto, que debieran guiar el horizonte de la política pública, dotar de sentido y legitimidad a las acciones que los Estados orienten para su cumplimiento efectivo.

En el marco del derecho, existen básicamente dos tipos de compromisos: aquellos que los Estados asumen en el ámbito internacional al ratificar instrumentos jurídicos regionales e internacionales, y los de alcance nacional, que se expresan generalmente en las leyes nacionales de educación. En el proceso de efectivización del derecho a la educación, los países avanzan en la armonización jurídica acorde a los compromisos asumidos y en la definición de un marco conceptual común desde donde interpretar las decisiones y las acciones que se lleven adelante. Es a partir del diseño y la formulación de planes, estrategias o políticas de gran alcance que los Estados direccionan y conducen las acciones orientadas a garantizar que todos los niños, niñas, adolescentes y jóvenes accedan y transiten la escuela, se gradúen e incorporen aprendizajes significativos.

El propósito de este documento es ofrecer información para dar cuenta de los avances de los Estados latinoamericanos en garantizar el pleno ejercicio del derecho a la educación.

2.1. Compromisos y obligaciones jurídicas en el ámbito internacional

Los instrumentos jurídicos de carácter internacional determinan los deberes y las obligaciones de los Estados en cuestiones relativas al respeto, la protección y el cumplimiento del derecho a la educación. El derecho internacional distingue entre instrumentos jurídicos vinculantes y no vinculantes. Los instrumentos vinculantes (principales convenciones y tratados) son aquellos a los que los Estados dan su consentimiento en obligarse legalmente –mediante su ratificación o adhesión– y, por lo tanto, asumen el compromiso de adecuar su normativa interna a los estándares internacionales. Por su parte, aquellos que no tienen carácter jurídicamente vinculante aportan una gran autoridad política y moral; a modo de ejemplo, la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Si bien los ODS no revisten obligatoriedad, las acciones que los países orienten para su implementación permiten vehiculizar el cumplimiento efectivo del derecho a la educación.

Panamá ratificó y adhirió a diferentes instrumentos jurídicos que ayudaron a la conformación de un cuerpo normativo relevante. Entre ellos se destacan: la Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada en el 1990; el Convenio OIT N°111 relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación (1958), ratificado en 1966; la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza (1960), ratificada en 1967; y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, a través de la adopción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) mediante el Decreto Ejecutivo No 393/2015.

2.2. Compromisos y obligaciones jurídicas en el ámbito nacional

Los Estados asumen compromisos y obligaciones a nivel internacional que adecúan normativamente al interior de sus ordenamientos jurídicos. Dentro de este compendio, la constitución expresa la protección más alta del derecho a la educación. Su texto funciona como marco para las leyes nacionales y las políticas públicas, que deben estar alineadas a ella. Asimismo, las leyes generales de educación amplían las obligaciones del Estado respecto a este derecho, definen y distribuyen las responsabilidades relativas a la dinámica del funcionamiento de los sistemas educativos, su ordenamiento y estructura.

En Panamá, la Constitución dispone en su artículo 91 que toda la ciudadanía tiene derecho a la educación y la responsabilidad de educarse; que el Estado organiza y dirige el servicio público de la educación nacional y garantiza a los padres y las madres de familia el derecho de participar en el proceso educativo de sus hijos; y que la educación es democrática y fundada en principios de solidaridad humana y justicia social. La Ley Orgánica de Educación establece la educación como un derecho y un deber de la persona humana, sin distingo de edad, etnia, sexo, religión, posición económica, social o ideas políticas. Además, que corresponde al Estado el deber de organizar y dirigir el servicio público de la educación, a fin de garantizar la eficiencia y efectividad del sistema educativo nacional.

2.3. Planificación de la educación

Una de las formas de vincular la dimensión jurídica con las acciones programáticas es mediante los ejercicios de planificación. A través de los planes, los Estados legitiman, establecen prioridades y orientan el trabajo de los actores encargados de coordinar, ejecutar y monitorear las acciones destinadas a garantizar el derecho a la educación. En estos planes también suelen señalarse los enfoques y principios rectores que los guían.

En Panamá, el Plan Estratégico de Gobierno 2019 - 2024 contempla la educación, ciencia, tecnología y cultura como ámbitos fundamentales dentro del proceso de cambio de las perspectivas económicas, sociales, políticas y de desarrollo sostenible. Hace foco en la calidad de la educación, teniendo como centro la pertinencia y la valoración de la eficiencia del sistema educativo. El plan tiene como referentes estratégicos las políticas públicas diseñadas en el proceso del Compromiso Nacional por la Educación (2018), cuyas prioridades de gestión se concentran en la calidad educativa, la equidad, la formación de docentes, la gestión educativa y la inversión en educación. Otros referentes son las tareas principales y los compromisos del plan de acción Uniendo fuerzas del actual presidente Laurentino Cortizo, el ODS 4 y el enfoque del ciclo de vida para entender las vulnerabilidades.

3. Caracterización de la política educativa nacional

Este apartado hace foco en el conjunto de acciones que el Estado está orientando para garantizar el derecho a la educación. La caracterización de la política educativa se abordará desde tres dimensiones. En primer lugar, se describirá la estructura y el tamaño del sistema educativo. En segundo lugar, se buscará indagar y caracterizar el conjunto de intervenciones a través de las cuales se busca mantener el sistema educativo en funcionamiento. Este análisis se realizará haciendo foco en: 1) currículo y modelos de gestión institucional; 2) docentes; 3) infraestructura, tecnología y equipamiento; 4) transferencias de bienes y recursos financieros con el fin de fortalecer el sostenimiento de las trayectorias escolares. Finalmente, se buscará dar cuenta del gobierno del sistema, tanto en sus arreglos organizativos e institucionales como en el financiamiento de la política educativa, y los sistemas de información, seguimiento y rendición de cuentas.

3.1. Estructura del sistema educativo nacional

El sistema educativo de Panamá se rige por la Ley Orgánica de Educación, sancionada en 1947, modificada por la Ley No 34, sancionada en 1995, y por la Ley No 50, sancionada en 2002. Ambas incorporadas al Decreto No 305, promulgado en 2004.

La Constitución Política garantiza la libertad de enseñanza. Establece que la educación pública es la que imparten las dependencias oficiales y la educación particular es la impartida por las entidades privadas. Tanto los establecimientos de enseñanza oficiales como los particulares están abiertos a todos los estudiantes, sin distinción de raza, posición social, ideas políticas, religión o la naturaleza de la unión de sus progenitores o guardadores. Asimismo, se establece que la educación oficial es gratuita en todos los niveles preuniversitarios. Es obligatorio el primer nivel de enseñanza o educación básica general. La gratuidad implica para el Estado proporcionar al educando todos los útiles necesarios para su aprendizaje mientras completa su educación básica general. La gratuidad de la educación no impide el establecimiento de un derecho de matrícula a abonar en los niveles no obligatorios (Constitución Política, arts. 94-95).

El sistema educativo de Panamá está conformado por dos subsistemas: el regular y el no regular. En ambos se ofrece educación formal y no formal. El subsistema regular se organiza en tres niveles y comprende la educación formal dirigida a la población escolar de niños y niñas, personas jóvenes y adultas. También atiende mediante las modalidades no formal y especial. El primer nivel de enseñanza es la educación básica general, que comprende la educación preescolar, la primaria y la premedia. Tiene una duración de 11 años y es de carácter universal, gratuito y obligatorio. El segundo nivel es la educación media (media académica y media profesional técnica), con una duración de tres años. El tercer nivel lo comprende la educación superior (posmedia, no universitaria y universitaria).

El subsistema de educación no regular está orientado a brindar educación a niños, niñas, adolescentes, personas jóvenes y adultas que, por diversas circunstancias y características, no se incorporaron al sistema de educación regular. Contempla modalidades formales y no formales, y está conformado por la educación permanente de jóvenes y adultos, la educación especial y la educación inicial. La Constitución Política (art. 97) establece la educación laboral como una modalidad no regular del sistema, con programas de educación básica y capacitación especial.

La educación permanente de jóvenes y adultos está orientada a las personas mayores de 15 años con escolaridad inconclusa o dificultades de acceso a los servicios educativos del subsistema de educación regular. Se ofrece en tres niveles. El primer nivel es la educación básica general. Tiene seis años de duración y consta de dos etapas: alfabetización y primaria, y educación premedia. El segundo nivel corresponde a la educación media y el tercero a la superior. En 2009, se creó el programa Tecnoeducame Panamá para facilitar la continuidad educativa de las personas jóvenes y adultas que completaron la educación primaria en el sistema educativo no regular. Es un programa educativo que incorpora el plan de estudios del bachillerato integral.

La Ley Orgánica de Educación establece que, dentro de la educación no regular, el Estado promoverá en los centros penitenciarios programas educativos que contribuyan a la resocialización de las personas internas en dichas instituciones, a fin de que tengan acceso a los servicios de educación de jóvenes y adultos.

La educación especial está orientada a los niños, niñas, personas jóvenes y adultas que viven con discapacidad y que por su situación no pueden incorporarse al sistema educativo regular. Tiene reconocimiento oficial por parte del Ministerio de Educación. La Constitución Política establece que la excepcionalidad en el estudiante, en todas sus manifestaciones, será atendida mediante educación especial, basada en la investigación científica y orientación educativa (art. 106).

La educación intercultural bilingüe (Ley N° 88, sancionada en 2010) está orientada a la población de las comarcas indígenas, áreas conexas, tierras colectivas y otras comunidades mayoritariamente indígenas que se encuentran fuera de estos territorios. En 2007, se creó la Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe (Decreto ejecutivo N° 274), la cual tiene la responsabilidad de la planificación y programación de todas las acciones relacionadas con la implementación de la educación intercultural bilingüe. Sus propósitos son contribuir a desarrollar la educación intercultural bilingüe en todos los niveles y modalidades del sistema educativo, asegurar la participación efectiva de los pueblos étnicos en el proceso de institucionalización y contribuir a elevar sus niveles de escolaridad. La Constitución establece que el Estado desarrollará programas de educación y promoción para los grupos indígenas, ya que poseen patrones culturales propios, a fin de lograr su participación activa en la función ciudadana (art. 108).

La formación docente se encuentra vinculada al sistema nacional de formación y desarrollo profesional, que cuenta con dos campos de acción: la formación inicial docente y el desarrollo profesional integral del docente. El Instituto de Formación Integral de Lideres Educativos (IFILE) fue creado como organismo adscrito a la Dirección Nacional de Formación y Perfeccionamiento Profesional del Ministerio de Educación, con la misión de ofertar e implementar procesos de formación integral y permanente de líderes de la educación del primer y segundo nivel de enseñanza, así como de fortalecimiento de competencias de acuerdo a las demandas y necesidades de la gestión educativa.

La educación gestionada por privados no tiene costo para el Estado. Toda la oferta educativa es regulada y supervisada por las direcciones regionales de educación. El currículo educativo de los diferentes niveles y modalidades de enseñanza, los planes de estudio, programas y la organización están sujetos a la aprobación del Ministerio de Educación.

a. Educación inicial y preescolar

La Ley Orgánica de Educación, sancionada en 1947, fue modificada por la Ley No 34 de 1995 y por la Ley No 50 de 2002. En 2004 se aprueba el texto único de la ley mediante el Decreto No 305, diferenciando dos tramos educativos orientados a la población de 0 a 5 años: a educación inicial y la preescolar. La educación inicial forma parte del subsistema de educación no regular, mientras que la educación preescolar integra el subsistema de educación regular.

La educación inicial se divide en dos tramos. La parvularia 1 comprende lactantes hasta los 2 años; la parvularia 2 ofrece educación a niños y niñas de 2 a 3 años. La educación inicial se ofrece en modalidad no escolarizada.

La educación preescolar está orientada a niños y niñas de 4 y 5 años. Se ofrece en modalidad escolarizada. Es el primer tramo de la educación regular básica, de carácter gratuito y obligatorio. Los centros educativos que ofrecen educación preescolar (oficiales y privados) son regulados por el Ministerio de Educación.

b. Educación primaria y premedia

La educación primaria es el segundo tramo de la educación básica general. Comprende seis años de educación obligatoria. La edad de referencia abarca desde los 6 hasta los 11 años.

La educación premedia es el último tramo de la educación básica general, con una duración de tres años. La edad de referencia abarca desde los 12 hasta los 14 años, y su propósito es profundizar la formación integral de los adolescentes y ofrecer orientación vocacional. A los estudiantes que culminan y aprueban el plan de estudios se les expedirá un certificado de terminación de estudios del primer nivel, que los habilitará para ingresar al segundo.

c. Educación media

La educación media corresponde al segundo nivel de enseñanza del sistema educativo, comprende tres años de educación, y es de carácter gratuito y diversificado. La edad de referencia abarca desde los 15 hasta los 17 años. Se ofrece educación media académica a través de bachilleratos y educación profesional técnica mediante carreras técnicas. Su propósito es contribuir a la formación cultural y preparación para el trabajo productivo. El Ministerio de Educación establece normas y vínculos con empresas e instituciones oficiales y particulares para que los estudiantes graduados de este nivel realicen sus prácticas profesionales.

Los estudiantes que finalizan este nivel de estudios reciben un diploma que acredita su especialidad y habilita su ingreso al nivel de educación superior. 

d. Educación superior

La educación superior está orientada a jóvenes que finalizaron la educación media en cualquiera de sus dos orientaciones. Es el tercer nivel de enseñanza del sistema educativo orientado a la formación profesional especializada. Comprende la educación posmedia, no universitaria y universitaria. Se ofrece educación superior en universidades, centros de enseñanza superior y centros de educación posmedia.

Los establecimientos de educación superior no universitaria ofrecen títulos intermedios. Las universidades ofrecen títulos intermedios técnicos y tecnólogos, y títulos de grado (licenciaturas) y posgrado (maestrías y doctorados). Se ofrece educación superior en establecimientos gestionados por el Estado y por privados.

La Dirección Nacional de Coordinación del Tercer Nivel de Enseñanza o Superior y la Dirección Nacional de Currículo y Tecnología son los organismos responsables de supervisar la educación superior. La Constitución reconoce la libertad de cátedra sin otras limitaciones que las que, por razones de orden público, establezca el estatuto universitario, y estipula que la Universidad Oficial de la República es autónoma, se le reconoce personería jurídica, patrimonio propio y derecho de administrarlo. Tiene facultad para organizar sus estudios, y designar y separar su personal en la forma que determine la ley.

Además de los aspectos estructurales, una parte de la caracterización de la política educativa consiste en el dimensionamiento del tamaño del sistema educativo. En este sentido, según los datos del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC), con base en información suministrada por el Departamento de Estadística del Ministerio de Educación (MEDUCA), la matricula oficial en el nivel inicial y prescolar para 2017 fue de 91.794 estudiantes. En cuanto a la educación primaria, el INEC señala que 363.395 estudiantes fueron matriculados, mientras que premedia y media registran 260.083 estudiantes.

La educación superior universitaria y no universitaria tuvo un registro de matrícula de 115.878 y 1588 estudiantes respectivamente. Por otro lado, el reporte indica que para el mismo año la matrícula de educación especial registró 15.053 estudiantes matriculados, y la educación laboral 24.411.

En cuanto al personal docente por nivel, fueron registrados a 2017 un total de 48.929 docentes en la educación oficial, de los cuales 3568 pertenecen al nivel inicial, 18.284 a la primaria, 16.112 a la premedia y media, 8729 a la educación superior universitaria, 267 a la educación superior no universitaria, 885 a la educación especial y 1084 a la educación laboral.

3.2. Política educativa nacional

La política educativa está conformada por un conjunto de bienes, servicios y transferencias que los Estados movilizan para garantizar el derecho a la educación. El acceso, la permanencia, la adquisición de aprendizajes y la culminación del tramo escolar de los estudiantes dependen en gran medida de los recursos que los Estados orientan para garantizarlos. Estos recursos se concentran en –al menos– cuatro focos.

• Currículo y modelos de gestión: comprende todas las acciones orientadas a definir los contenidos de la educación, los materiales didácticos, los modelos de gestión institucional y la dinámica en que se inscriben los procesos de enseñanza y aprendizaje.

• Infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología en las escuelas: acciones dirigidas a mantener, ampliar, rehabilitar, equipar y dotar de tecnología a la red de servicios educativos.

• Docentes: una gran parte de los recursos que orientan los Estados se destinan a formar, evaluar, acreditar y sostener el ejercicio de la docencia. Estas acciones consisten en: formación inicial, formación continua, carrera docente y aseguramiento de las condiciones básicas para el desarrollo del trabajo.

• Fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes: se trata de las acciones de fortalecimiento de la demanda educativa. Dentro del conjunto de las experiencias agrupadas en este foco, se destacan las que se apoyan en la transferencia directa de recursos financieros y de bienes (alimentos, textos escolares, uniformes, entre otros) hacia las familias, a niños, niñas y adolescentes escolarizados o, incluso, hacia los responsables de la gestión de los establecimientos educativos.

En el marco del proceso participativo culminado en el Compromiso Nacional por la Educación 2030, la apuesta ha sido priorizar la planificación e implementación de acciones orientadas a logros en cinco ejes temáticos: calidad de la educación, equidad educativa, formación de educadores, gestión de la educación e inversión para la educación. A partir de una mirada desde los recursos que Panamá está movilizando para garantizar el derecho a la educación, de modo general y sin pretensión de exhaustividad, se pueden realizar las siguientes observaciones.

Dentro del conjunto de intervenciones realizadas, el foco currículo y modelos de gestión se centra en la búsqueda de mayor igualdad de oportunidades. El diseño curricular se orienta a crear las condiciones para transformar las prácticas educativas y mejorar las oportunidades de aprendizaje de todos los estudiantes. Es ejemplo de ello la Academia Bilingüe Panamá para el Futuro, programa mediante el cual se conceden becas a estudiantes sobresalientes de décimo a doceavo grado, con formación integral y de excelencia que les permita graduarse del nivel medio con estándares de calidad internacional. Además, el personal directivo y docente recibe una compensación salarial. El modelo pedagógico de este centro educativo se establece de acuerdo a la metodología STEM (ciencias, tecnología, ingeniería, arte y matemáticas).

El foco infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología se centra en el mejoramiento de la infraestructura y dotación de las escuelas, y en el avance de las tecnologías de la información y las comunicaciones dentro del proceso educativo. Con el programa Unidos en mi Escuela se busca brindar a los centros educativos, a nivel nacional, la oportunidad de recibir beneficios de los recursos provenientes del Fondo de Equidad y Calidad de la Educación (FECE), para garantizar un ambiente en condiciones óptimas dentro del aula a la población estudiantil.

Las acciones orientadas al foco docentes se centran en la capacitación continua como un mecanismo para fortalecer la calidad educativa. A través de los programas de actualización y de perfeccionamiento profesional, se otorgan becas para la realización de estudios en diferentes áreas del conocimiento a los docentes en servicio activo del Ministerio de Educación.

Las intervenciones del foco fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes que lleva el Ministerio de Educación buscan asegurar la inclusión y mejorar las condiciones de educación de los estudiantes. Los servicios se centran principalmente en garantizar alimentación escolar, becas y espacios educativos, con programas como Becas para el Futuro, Becas IFARHU - SENACYT y Estudiar sin hambre. Estas acciones son complementadas por intervenciones llevadas adelante desde el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), con los Subsidios Estatales y la Red de Oportunidades.

Además, desde el Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos se genera impacto en este foco con la implementación del Programa de Asistencia para la Población en Situación de Vulnerabilidad y Riesgo. Este programa es un aporte económico no reembolsable dirigido a estudiantes de educación básica general, media y superior. Atiende estudiantes con discapacidad y a estudiantes habitantes de corregimientos con elevados niveles de pobreza. Busca prevenir el ausentismo, la repitencia y contrarrestar la deserción escolar, elevar los índices de inscripción y de asistencia escolar.

3.3. El gobierno del sistema educativo

El gobierno del sistema educativo se compone por el conjunto de disposiciones legales y procedimientos que establecen, distribuyen y regulan las responsabilidades de los organismos y actores en distintos aspectos que inciden en el funcionamiento global del sistema. De acuerdo a la perspectiva de este documento, se abordará desde tres dimensiones: a) la organización y el modelo de gestión de la educación; b) el financiamiento de la política educativa; c) los sistemas de información y evaluación.

3.3.1 La organización y el modelo de gestión de la educación

La Ley Orgánica de Educación señala que la administración del sistema educativo responderá a la consecución de los fines y objetivos de la educación y a la necesidad de garantizar la calidad, equidad y eficacia del sistema.

El Ministerio de Educación es la entidad rectora del sistema educativo, encargada de coordinar con las instituciones del sector y de la sociedad civil vinculadas a la educación, para alcanzar los fines de ésta. Estas instituciones son: universidades, centros de estudios superiores, el Instituto para la Formación y Aprovechamiento de los Recursos Humanos (IFARHU), el Instituto Nacional de Cultura (INAC), el Instituto Nacional de Deportes (INDE), el Instituto Nacional de Formación Profesional (INAFORP), el Instituto Panameño de Habilitación Especial (IPHE), las organizaciones docentes, el Consejo Nacional de Educación Superior, la Comisión Coordinadora de Educación Nacional, las confederaciones de padres de familia y las asociaciones estudiantiles.

La estructura administrativa del sistema está compuesta por distintos niveles. El nivel central lo ocupa el Ministerio de Educación, encargado de dirigir las políticas estratégicas y los fines de la educación. Además, establece el sistema efectivo de coordinación, información y control entre los distintos niveles y sus unidades constitutivas.

El nivel regional comprende las instancias administrativas regionales, encargadas de velar por la implementación, supervisión y coordinación de las acciones educativas en las regiones escolares. El nivel local o institucional comprende los centros escolares o proyectos educativos, y se encarga de la ejecución de las políticas y estrategias tendientes a lograr los fines y objetivos de la educación.

La República de Panamá se divide en circunscripciones territoriales, denominadas regiones escolares. Estas regiones se subdividen en circuitos escolares y estos, a su vez, en zonas escolares. Los circuitos y zonas escolares están determinados de acuerdo al número de centros educativos y de docentes, así como por las facilidades de comunicación. El Ministerio de Educación establece el número y ubicación de las regiones escolares y su reglamentación, al igual que los circuitos y zonas escolares en que se subdividen. En cada región escolar hay un director regional de educación, dos subdirectores, asambleas pedagógicas regionales, centros de colaboración, asociaciones docentes, asociaciones de padres, organizaciones estudiantiles, congresos indígenas, juntas municipales de educación y comisiones técnicas de investigación educativa.

La realidad geográfica y política, las necesidades sociales, económicas y culturales, la autonomía y la coordinación efectiva son, entre otros, los criterios que fundamentan el proceso de descentralización y la estrategia administrativa de gestión del sistema. La Comisión Coordinadora de Educación Nacional funciona como órgano consultivo y de asesoría técnico-pedagógica del Ministerio de Educación. El proceso de actualización de las disposiciones legales que rigen el sistema educativo se orienta a la estructuración de un Código de Educación, que contará con la participación y consulta previa a las organizaciones docentes, estudiantiles y de padres y madres de familia.

El Consejo Permanente Multisectorial para Implementación del Compromiso Nacional por la Educación (COPEME) fue creado ─mediante la Ley No 59 del 1 de noviembre de 2018─ como un ente asesor y consultivo adscrito al Ministerio de Educación (MEDUCA). Esta entidad da seguimiento a los avances en la implementación de las políticas públicas contenidas en el Compromiso Nacional por la Educación.

En el nivel superior, el Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria de Panamá (CONEAUPA) es el organismo evaluador, acreditador y representativo de los diferentes actores vinculados con el desarrollo de la educación universitaria.

3.3.2 El financiamiento de la política educativa

La Ley Orgánica de Educación, en su artículo 205, establece que el presupuesto para atender la educación del país responderá a las necesidades y exigencias del sistema educativo, y tendrá prioridad en el presupuesto general del Estado. Fija un aumento proporcional y progresivo de los fondos del presupuesto anual estatal, para cumplir eficientemente con el desarrollo cuantitativo y cualitativo del sistema educativo. Desde el Ministerio de Educación, el presupuesto es calculado en base al costo por estudiante en el bienio anterior y la matrícula escolar potencial en el bienio para el cual se calcula el presupuesto. La ley señala que el presupuesto del Ministerio de Educación no será inferior al presupuesto del año anterior, y el gasto público en el sector educativo no será inferior al 6% del producto interno bruto del año anterior.

En el año 2002, mediante la Ley No 49 y la No 50 de 2002, el Decreto ejecutivo No 238 de 2003, y las reformas de 2006 y 2019 con el Decreto ejecutivo No 1280, se constituye el Fondo de Equidad y Calidad de la Educación (FECE) y se gestiona el funcionamiento. La asignación corresponde al 27% de los fondos provenientes del impuesto del seguro educativo, el cual es destinado a gastos de los centros educativos de primer nivel de enseñanza (educación básica general) y segundo nivel (educación media). Este fondo busca dotar de los recursos financieros básicos a los centros educativos oficiales del país ubicados en zonas de mayor vulnerabilidad, con el objeto de garantizar las condiciones mínimas indispensables para que el proceso educativo se desarrolle con equidad y calidad. La administración del FECE se encuentra en el Ministerio de Educación, y se encarga de gestionar y coordinar con los directores y administradores de las escuelas la verificación de necesidades de inversión, así como de determinar las asignaciones correspondientes según cada caso. El protocolo de inversión tiene como punto de partida la elaboración del Proyecto Educativo de Centro (PEC) por parte de la comunidad educativa escolar, cuyo presupuesto es presentado por la dirección del centro a la oficina de administración del FECE, con base en la cual finalmente ésta elabora una propuesta anual de asignación general de fondos, que no podrá exceder las cantidades estimadas.

En cuanto al nivel descentralizado, se estipula que también hay inversión desde las entidades autónomas del Estado, respecto de lo cual el Ministerio de Educación establece los mecanismos de control para los gastos de los fondos que provengan de los aportes económicos y materiales que reciban los centros educativos y del propio ministerio, así como de padres y madres de familia, organizaciones cívicas, municipios y de otras fuentes. La Ley Orgánica de Educación dispone que cada municipio destinará el 20% de sus rentas municipales anuales a la educación oficial del primer nivel de enseñanza y el 5% a la educación física del primer y segundo nivel de enseñanza. Asimismo, los municipios están obligados a votar la partida correspondiente en el presupuesto respectivo (arts. 206-208).

3.3.3 Sistemas de información y evaluación

El Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) es una dependencia adscrita a la Contraloría General de la República de Panamá, que ejerce las funciones de dirigir y formar las estadísticas nacionales de orden económico, social, demográfico y ambiental. El INEC es el encargado de desarrollar periódicamente los censos nacionales de población, vivienda, agropecuario y económicos. En su sitio en línea es posible consultar datos del Censo Nacional de Población y Vivienda, y la Encuesta de Niveles de Vida. Asimismo se encuentra disponible información del sector educativo del año 2002 al 2017.

El Ministerio de Educación (MEDUCA) cuenta con el Departamento de Estadística, que opera como la fuente principal de las estadísticas educativas. A través de la Dirección Nacional de Evaluación Educativa, se llevan adelante los procesos y las acciones para medir los logros de aprendizaje.

Panamá ha participado en distintas pruebas a gran escala con foco en la evaluación de logros de aprendizaje. Entre las evaluaciones del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) de la UNESCO, participó en las evaluaciones SERCE en 2006, TERCE en 2013 y ERCE en 2019.

4. La efectividad de la política educativa

Acceso, participación, trayectoria educativa y logros de aprendizaje.

Este apartado tiene como propósito ofrecer información sustantiva para realizar una aproximación a la efectividad de la política educativa, mediante el análisis de una serie de indicadores que permiten dar cuenta de la situación en que se encuentran niñas, niños, adolescentes, jóvenes y personas adultas con respecto al derecho a la educación.

4.1. Nivel educativo de la población

• El promedio de años de escolarización de la población aumentó tanto entre varones como entre mujeres. Las tasas más altas se encuentran en áreas urbanas y en nivel de ingresos superior. 

• La proporción de personas adultas que finalizaron la secundaria aumentó significativamente, aunque este aumento es mayor entre mujeres.

• Existe una brecha notable de finalización de la secundaria entre la población con mayor y menor niveles de ingresos. El mismo comportamiento se destaca entre las áreas rural y urbana. 

4.2. Educación inicial

• La proporción de niños y niñas que asistieron a la escuela antes de empezar el primario se incrementó notablemente entre 2000 y 2011.

• Aunque también se registra un aumento en la asistencia, esta proporción es inferior en el área rural y en aquellos hogares socialmente más desfavorecidos.

4.3. Educación primaria

• La tasa de asistencia escolar a la primaria aumentó entre 2000 y 2018 para todas las áreas y niveles de ingresos.

• Se observa un incremento equiparable entre varones y mujeres que lograron la finalización de la educación primaria.

• Existen diferencias de la finalización del nivel, de acuerdo a las variables analizadas, entre las áreas urbana y rural.

4.4. Educación secundaria

• La tasa de asistencia escolar a la secundaria aumentó tanto entre hombres como entre mujeres, siendo mayor el aumento entre la población masculina.

• La tasa de asistencia escolar a la secundaria alta tuvo un incremento, que se expresa con más fuerza entre mujeres y población con mayor nivel de ingresos.

• La asistencia a la secundaria alta en el área rural se mantiene por debajo del 50%.

4.5. Educación superior

• En el periodo comprendido entre 2011 y 2018 se registra un incremento de la tasa de asistencia a la educación superior, siendo notablemente mayor entre mujeres, en áreas urbanas y entre la población con mayor nivel de ingresos.

• El porcentaje de finalización de la educación superior es ampliamente mayor en zonas urbanas y entre la población de mayores ingresos. Al igual que la asistencia aumenta entre mujeres en mayor medida.

4.6. Becas y programas de transferencias condicionadas

• Se observa un fuerte incremento en la cantidad de niños y niñas del nivel primario que perciben algún tipo de beca o transferencia condicionada. Esta tendencia también se observa en el nivel secundario.

5. Desafíos de la política educativa

A lo largo de este documento se intentó mostrar los avances a partir de los compromisos asumidos, haciendo foco en el conjunto de acciones que el país llevó adelante y los resultados de estos esfuerzos.

Desde la firma y ratificación de los distintos instrumentos jurídicos internacionales, Panamá asumió el compromiso y la obligación de garantizar el derecho a la educación. Gradualmente fue armonizando su cuerpo normativo y sus acciones programáticas según los principios previstos en los textos jurídicos.

El Plan Estratégico de Gobierno 2019 - 2024 ha priorizado, en el campo educativo, la planificación de una serie de tareas orientadas a garantizar la calidad de la educación y una mayor eficiencia del sistema. Las principales acciones proyectadas buscan, entre otras cuestiones: impactar en la profesión docente; renovar el currículum y las prácticas pedagógicas; mejorar el proceso de evaluación; descentralizar la gestión administrativa para empoderar a las regiones educativas y escuelas; fortalecer las prestaciones destinadas a la primera infancia; priorizar la educación bilingüe; intensificar el programa de alfabetización; fortalecer la inclusión; y elevar la inversión en educación, haciendo énfasis en mejorar y expandir la calidad docente, cobertura escolar, infraestructura y mantenimiento, tecnología, investigación científica y en la eficiencia de la gestión administrativa.

Asimismo, la alineación del Plan de Gobierno con el ODS 4 y la integración del modelo de atención basado en el ciclo de vida constituyen el enfoque de avance en la implementación de las políticas públicas que conforman el Compromiso Nacional por la Educación. El proceso de planificación busca orientar los recursos y procesos en marcha para garantizar la trayectoria de los estudiantes por el sistema educativo, desde la educación inicial hasta la superior, teniendo como ejes transversales la formación docente y la calidad educativa, la garantía de cobertura y financiamiento, la gestión, la descentralización y participación comunitaria, y la equidad e inclusión educativa a lo largo del proceso.

Dentro de los avances en marcha se destacan mejoras en el acceso de estudiantes con necesidades educativas especiales al sistema educativo, la implementación de la educación intercultural bilingüe y de programas de alfabetización para personas jóvenes y adultas de comunidades de riesgo. De igual forma, se ha ampliado la red de aulas escolares, así como el uso de la educación no formal mediante la educación multigrado, la tele-básica y las escuelas nocturnas, para dar acceso a estudiantes de zonas alejadas. También se ha buscado mejorar el acceso con el fortalecimiento de programas de becas en diferentes áreas y niveles.

Pese a estos esfuerzos, el documento Compromiso por la Educación destaca que en términos de tecnología el acceso todavía es reducido, y que muchas escuelas tienen limitaciones tanto en sus infraestructuras como en los servicios básicos. Aunque se ha provisto a los docentes de herramientas tecnológicas, las capacidades sobre el uso pedagógico de dichas herramientas aún son incipientes. También se marcan desafíos relacionados con el acceso a la educación preescolar, premedia y media. Es destacable que en educación preescolar el porcentaje de cobertura es insuficiente, teniendo en cuenta la brecha urbano/rural indígena. Esta misma tendencia se encuentra en la educación primaria, con diferencias en el logro educativo, además de mayores tasas de analfabetismo en zona rurales e indígenas. Para la educación premedia y media, la matrícula de estas áreas se reporta como significativamente inferior.

Finalmente, para continuar avanzando en el mejoramiento de la calidad, el Ministerio de Educación indica que los principales retos se centran en: garantizar la permanencia y finalización de los niños, niñas y jóvenes en la educación premedia y media, generando acciones que disminuyan la repitencia, el rezago escolar, la sobreedad y la deserción; ampliar el porcentaje de estudiantes con acceso a una computadora y el acceso tecnológico en las escuelas; proveer y mejorar la infraestructura escolar, considerando la movilidad de la población estudiantil del campo a la ciudad; incrementar y fortalecer la participación de la mujer en todos los ámbitos políticos, sociales y culturales; y crear sistemas de información, monitoreo y divulgación que fortalezcan el seguimiento de la política educativa.

Contenido

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Fecha de actualización: marzo de 2020

1. Información de contexto

La República de Panamá se encuentra ubicada en el extremo sureste de América Central. Limita al norte con el mar Caribe, al sur con el océano Pacífico, al este con la República de Colombia y al oeste con la República de Costa Rica. Tiene una superficie continental de 75.517 km2. Se divide en 10 provincias, 5 comarcas indígenas, 75 distritos y 623 corregimientos. Laurentino Cortizo Cohen fue elegido presidente para el período 2019-2024.

Acceso a la tabla "Principales indicadores del país y promedio regional."

 

2. Panamá frente a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)

Panamá suscribe a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)¹ el 26 de enero de 1990, la ratifica el 12 de diciembre del mismo año ante la Secretaría de Naciones Unidas, entrando en vigor el 11 de enero de 1991. A nivel interno aprueba la CDN y le otorga rango legal dentro de su ordenamiento jurídico.

La CDN cuenta con tres Protocolos facultativos específicos que la amplían². El primer protocolo relativo a la participación de niños en los conflictos armados, y el segundo sobre la venta de niños, prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía, fueron ratificados en el 2001 ante la Secretaría de la ONU. El tercer y más reciente protocolo relativo a la aceptación del procedimiento de comunicaciones, fue aceptado y ratificado por el Estado parte, sin embargo, no se registra la fecha oficial en la página consultada.

Acceso al gráfico "Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos."

2.1. Informes periódicos presentados ante el Comité de los Derechos del Niño y Observaciones finales del Comité

En cumplimiento de los compromisos asumidos al momento de ratificar la CDN y sus Protocolos facultativos, los Estados partes deben presentar informes periódicos cada cinco años ante el Comité de los Derechos del Niño, sobre los avances y medidas adoptadas en materia de promoción y protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes a nivel interno. El Comité de la CDN, en base al estudio del informe entregado por el país, los informes de expertos independientes, de la sociedad civil y de ONGs, emite las observaciones finales en respuesta al informe periódico presentado por el Estado parte.

Acceso a la tabla "Avances en el cumplimiento de los derechos reconocidos en la CDN."

 

2.2. La institucionalidad al servicio de la Protección Integral de los Derechos de la Infancia

Panamá actualmente no cuenta con una ley general de protección integral de los derechos de la niñez en su ordenamiento jurídico; sin embargo, en el 2018 el Consejo de Gabinete aprueba la Resolución 002 que permite la creación de un Sistema de Garantías y Protección Integral de Niñez y Adolescencia. En el 2009 a través de la Ley 14 se crea la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENNIAF), entidad pública, descentralizada y especializada responsable de coordinar, articular, ejecutar y dar seguimiento al cumplimiento de las políticas de protección integral de la niñez. La SENNIAF, nace de la necesidad de fortalecer las capacidades institucionales para la protección y promoción de los derechos de la niñez y adolescencia, consolidando las bases y los principios rectores para el funcionamiento del Sistema de Protección, con presencia en cada una de las provincias del territorio nacional. También es la autoridad central en materia de adopciones de la República de Panamá.

El Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CONA), que se crea mediante el Decreto Ejecutivo Nº 16 de 2019 , tiene como propósito servir como órgano consultivo y de coordinación de las políticas públicas en materia de niñez y adolescencia y de promoción y protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Está integrado por: los Ministros a cargo de los siguientes Ministerios Desarrollo Social, Educación, Salud, Economía, Trabajo y Desarrollo Laboral; el Defensor del Pueblo; el Director de la Secretaría de la Niñez, Adolescencia y Familia; el Director de la Secretaría Nacional de Discapacidad (SENADIS); el Director del Instituto Nacional de la Mujer (INAMU); entre otros. El Consejo entre sus facultades puede establecer y coordinar comisiones y grupos de trabajo del sector público, privado y de la sociedad civil, para la investigación, seguimiento, vigilancia y cumplimiento de los derechos de la niñez.

 

 

3. La política pública para la Primera Infancia

3.1. Planificación

Los Estados desarrollan estrategias orientadas a direccionar y conducir el conjunto de acciones que destinan al cumplimiento efectivo de los derechos de los niños y niñas durante la primera infancia. En muchos casos, los ejercicios de planificación estratégica dan lugar a documentos a los cuales se los denomina planes, estrategias o políticas de gran alcance. Si bien la CDN orienta la actividad de los Estados, no fija su contenido específico. Éstos tienen que ajustar la orientación de la política pública existente a los principios que propone la CDN. Esto implica precisar un marco conceptual común desde el cual interpretar las decisiones y las acciones que se promueven y las que se llevan adelante.

El Plan de Atención Integral a la Primera Infancia (PAIPI), adoptado a través del Decreto Ejecutivo Nº 201 de 2009, tiene como propósito impulsar una política pública de atención integral de la primera infancia, cuya misión es acompañar, proteger y apoyar integralmente a los niños, niñas y adolescentes, y sus familias, promoviendo el desarrollo máximo de sus capacidades, mediante la prestación de servicios, garantizando el acceso a la salud, nutrición adecuada, educación preescolar y estimulación temprana, además del componente de medidas de protección especial para los NNA que presenten alguna discapacidad y se encuentren en situación de vulnerabilidad incluyendo los apoyos requeridos a sus familias e instituciones a cargo. Así mismo define los objetivos estratégicos y los mecanismos de coordinación entre los organismos que proveen bienes, servicios y transferencias condicionadas a mujeres en embarazo y a las niñas, niños y adolescentes. El Consejo Asesor de la Primera Infancia, ente coordinador, es el encargado del diseño, articulación, seguimiento y monitoreo del PAIPI. También, como ente consultivo permanente del gobierno nacional en materia de primera infancia, promueve el cumplimiento del marco constitucional e instrumentos internacionales, especialmente la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN).

En vistas de la construcción de integralidad, la Ruta de Atención Integral a la Primera Infancia en Panamá (RAIPI). Un modelo de articulación para la Atención a la Primera Infancia, se enmarca en la CDN, y como tal, reconoce que los niños menores de 6 años desde su etapa prenatal son sujetos de derecho. Este instrumento de articulación es una construcción conceptual que traza las secuencias de atenciones planificadas, continuas y permanentes, que contribuyen a la atención integral (salud, educación, identidad, crianza adecuada, entre otros) y a la garantía de los derechos de cada niño, niña y menor de seis años. La RAIPI plantea que el cumplimiento efectivo de los derechos de los niños, niñas y adolescentes está sujeto a que concurran determinadas atenciones, que se materializan en servicios concretos dados por una o varias instituciones articuladas en función a la atención por etapa vital.

 
 

3.2. Intervenciones

Una aproximación hacia las formas en que los distintos Estados de la región están avanzando hacia la implementación de Sistemas Integrales de Protección de Derechos implica hacer foco en todas las acciones que están direccionadas hacia la primera infancia. La matriz de análisis que emerge del estudio de la política actual para primera infancia en América Latina se compone de los distintos núcleos de intervención en los cuales los Estados concentran la mayor parte de la actividad estatal orientada a niñas y niños en sus primeros años de vida. Pero el análisis de las políticas de primera infancia en la región permite también identificar momentos en los cuales se distribuyen y se articulan las intervenciones a lo largo del tramo que conforma la etapa del ciclo vital. A continuación, se ampliarán estos dos componentes de la matriz utilizada para el análisis de la política para la primera infancia en la región.

Los núcleos de intervención que emergen del análisis de la política de primera infancia son: salud, cuidado y educación, y restitución de derechos vulnerados. En la actualidad, la agenda de la primera infancia reconoce y dialoga con estos tres grandes flujos de acción donde se concentra mayor actividad estatal.

El primer núcleo, en el cual se concentra una parte importante de la actividad estatal y es el que más historia tiene, hace foco en la atención de salud de las embarazadas, los niños y las niñas. El actor institucional central es el sistema de salud. Un rasgo importante es su pretensión de universalidad. Hoy por hoy, se registra un consenso muy fuerte en torno a que todas las mujeres gestantes, los niños y niñas tienen que tener garantizado el acceso oportuno a servicios de salud de calidad. Desde el momento de la gestación se despliegan un conjunto de intervenciones que se extienden a lo largo del ciclo vital del niño y la niña. Durante el primer año de vida, estas acciones se intensifican considerablemente y se centran básicamente en el seguimiento y control de la salud, estado nutricional y prevención de enfermedades. Estas prestaciones se desarrollan en los distintos dispositivos sanitarios de los tres niveles de atención que trabajan de manera articulada, que se organizan según los problemas de salud que resuelven y no por las prestaciones que estos brindan. Aquí se observa cómo los distintos dispositivos de salud despliegan sus capacidades en el territorio y atienden las dimensiones del desarrollo biofísico y nutricional –al igual que las vulnerabilidades asociadas a la gestación y al parto– como la alimentación, la lactancia, la salud mental y los cuidados fundamentales.

El segundo núcleo en que se concentra la actividad estatal, con una historia aún más reciente, la constituyen los esfuerzos para garantizar la atención, el cuidado y la educación en la infancia. En particular, en el desarrollo de las capacidades cognitivas, afectivas, emocionales, y sociales de niños y niñas pequeños; en las habilidades parentales de las madres, padres y cuidadores directos; y en el alivio de la carga de cuidado que enfrentan las familias durante la etapa de crianza. En este flujo participan una variedad de actores institucionales y profesionales de diversas disciplinas. Es una vertiente que, al igual que la anterior, acumula una intensa experiencia de territorialización de acciones, trabajo en contextos diversos, en donde el sector de salud también tiene una presencia muy importante.

Las acciones orientadas a la protección y cuidado de la infancia se nutren de un conjunto diverso de instrumentos de políticas. A través de talleres en espacios públicos (jardines, escuelas, centros comunitarios) o visitas domiciliarias, se busca acompañar a las familias y fortalecerlas en sus habilidades parentales. Estos espacios constituyen instancias en las que se problematizan distintas dimensiones de la crianza, a la par que funciona como nexo para la articulación de otros servicios públicos. Otro tipo de intervenciones que hacen foco en el desarrollo de capacidades se basa en la atención institucionalizada de niños y niñas. Se trata de espacios en donde las familias dejan a sus hijos al cuidado de otros adultos durante un tiempo previamente establecido. Consiste en una oferta variada de servicios que atiende de forma directa a los niños y niñas, cuyas modalidades son diversas: centros de desarrollo infantil, hogares para niños sin cuidados parentales, espacios comunitarios, que por lo general dependen del Ministerio de Desarrollo Social o algún área semejante a nivel provincial o municipal. Muchos de estos servicios nacieron como experiencias comunitarias de cuidado en contextos en donde el Estado se encontraba ausente. En gran medida porque estos servicios no solo brindan atención directa a los niños y niñas, sino que también permiten aliviar la carga de cuidado que enfrentan las familias liberando tiempo para que los adultos puedan trabajar fuera del hogar. Esta es una de las razones por las cuales el debate en torno a estos servicios atraviesa y articula la agenda de la primera infancia con la agenda de los cuidados impulsada por los movimientos de mujeres. Un rasgo común de esta oferta de servicios es que, en contraste con la primera vertiente relacionada con la atención de la salud, estas focalizan en los sectores más vulnerables. Es una red de servicios focalizada y presenta variaciones respecto de la calidad, la pertinencia del servicio que brindan, y la supervisión y apoyo que reciben por parte del Estado.

En este foco también confluyen los servicios educativos correspondientes al nivel inicial. El actor institucional que ofrece y garantiza el servicio es el Ministerio de Educación u organismos análogos. Aquí lo que se observa es la pretensión de universalizar el nivel inicial a edades más tempranas, que en la actualidad, establece la obligatoriedad en la mayoría de los países a la edad de 4 y 5 años. 

Por último, se identificó un tercer núcleo de intervenciones, que se orientan a la restitución de derechos vulnerados. Se caracteriza por ser intensivo en recursos normativos, donde el poder judicial tiene una presencia importante, pero en la que también participan otras áreas del Estado, como los organismos del sistema de seguridad social y los ministerios de desarrollo social. Algunos de los focos de intervención más relevantes son la prevención y la asistencia a los niños y niñas víctimas de trata o explotación sexual y de los niños y niñas víctimas de otros tipos de violencia. Otro foco de intervención es la restitución del derecho de los niños y niñas que no cuentan con cuidados parentales a crecer en un entorno familiar.

Se incluyen aquí acciones orientadas a restituir uno de los derechos más vulnerados en nuestra región: el derecho de los niños y niñas a crecer en familias que cuenten con un flujo de ingresos constante, suficiente y protegido. Los instrumentos de política que se utilizan con más frecuencia son la transferencia de bienes y de recursos financieros a las familias, o el acceso gratuito o preferencial a alimentos.

Por otro lado, como se mencionó, a partir del análisis de las políticas de primera infancia, se constata que los países tienden a distinguir momentos según la etapa del ciclo vital. Y en cada uno de ellos, varían la participación de los actores institucionales, los modos de intervención y los instrumentos de política que se utilizan en cada etapa. Al hacer foco en las prestaciones, es decir, en los bienes, servicios y transferencias, se observa que éstas se distribuyen y articulan a lo largo del tramo que conforma a esta etapa del ciclo vital, y que se atiende en forma simultánea a las distintas dimensiones que impulsan el desarrollo de las capacidades de los niños y niñas durante este periodo en particular. Estos momentos en los que se segmentan son:

Momento pregestacional

Los Estados desarrollan acciones orientadas a ampliar las oportunidades de inclusión social de las mujeres y varones jóvenes a través de, fundamentalmente, la culminación del tramo de escolarización obligatoria, talleres para la promoción de la maternidad y paternidad responsable, y de la salud sexual y reproductiva.

Momento gestacional

La actividad estatal se concentra intensamente en garantizar el derecho a la salud de las embarazadas y de los niños y niñas por nacer. En situaciones adversas –distancia geográfica, por ejemplo– se desarrollan acciones orientadas a garantizar el parto institucionalizado. A través de transferencias monetarias se busca atender oportunamente situaciones de vulnerabilidad social. Las consejerías estructuradas interdisciplinarias asisten a las mujeres en conflicto con la maternidad. En paralelo, los talleres y consejerías orientadas a las mujeres gestantes, sus parejas y/o acompañantes buscan fortalecer y desarrollar habilidades para la crianza.

Parto y puerperio

La prevención y control de la salud, y la captación temprana de enfermedades en las madres y los niños o niñas recién nacidos, así como el registro de su identidad son objetivos destacados entre las intervenciones que desarrollan los Estados durante el parto y el puerperio. Por ello, garantizar que el nacimiento ocurra en establecimientos de salud atendido por profesionales capacitados en el abordaje humanizado del parto es central. La atención de las vulnerabilidades sociales, emocionales y el desarrollo de habilidades para la crianza que se iniciaron en etapas previas, continúan. Las licencias parentales constituyen una de las formas en que los Estados protegen el derecho de los niños y niñas a recibir cuidados sin que esto implique resignar ingresos.

Primer año de vida

En esta etapa, a la cadena prestacional se adicionan servicios para la atención de la salud, el cuidado directo y la educación institucionalizada de los niños y niñas. Uno de los objetivos explicitados de estos servicios es facilitar la participación de las madres en actividades que generan ingresos. En casos de abandono, violencia, negligencia u otras formas graves de vulneración de derechos, la restitución del derecho de los niños y niñas a vivir en entornos familiares se transforma en una prioridad.

De 45 días a 4 años e ingreso a educación obligatoria

Este momento, que se solapa con el anterior, se identifica por la centralidad que gradualmente adquiere el componente educativo dentro de los servicios AEPI. En gran parte de los países de la región, los Estados comienzan a ofrecer educación escolarizada. Entre los 3 y 5 años, se establece el inicio del tramo obligatorio de escolarización que culmina entre los 14 y 17 años según el país.

Más allá de las intervenciones que se definen, en cada momento hay estrategias nacionales que abarcan la atención integral de la primera infancia. En estos países se enfatiza que el acceso de las familias a un flujo constante de ingresos, al trabajo decente, a una vivienda adecuada y a servicios básicos de saneamiento constituyen derechos irrenunciables para garantizar e igualar las oportunidades de niños y niñas a desarrollar todo su potencial. El entramado normativo orientado a regular el vínculo entre los niños y los adultos para, por ejemplo, prevenir y penalizar el uso de la violencia como forma de disciplinamiento al interior de las familias o en las escuelas, es otra de las instancias cruciales que sostienen la conformación de un Sistema Integral para la Protección de los Derechos de la Primera Infancia.

A continuación, se presenta un conjunto relevante –pero no exhaustivo– de acciones que dan cuenta de los avances realizados en Argentina para dotar de integralidad a la política para la primera infancia y garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de los niños y niñas pequeños. Las mismas se presentan agrupadas por núcleos de intervención según los momentos del ciclo vital.

 

 

3.3. Evaluación y monitoreo

Se registran diversos avances en la construcción de sistemas de información y evaluación de la política pública para la primera infancia. Muchos países ponen a disposición datos estadísticos e investigaciones, generalmente evaluaciones de impacto de algunos componentes puntuales de sus políticas, memorias, informes de auditoría, estudios sobre temas específicos, solicitados a universidades y organismos nacionales y extranjeros, a través de los cuales cubren, en parte, la demanda de información para el análisis de la situación de la primera infancia y de los esfuerzos que realizan los Estados para garantizar el cumplimiento efectivo de sus derechos.

A continuación, se presenta un conjunto breve de acciones orientadas a fortalecer las decisiones del Estado y su capacidad para sostener la política pública de la primera infancia. Se hace foco en las intervenciones públicas dirigidas a monitorear el diseño e implementación de la política y la ampliación de la participación ciudadana.

4. Agenda actual de la Primera Infancia

A partir de la ratificación de la CDN –hace casi tres décadas– Panamá ha demostrado amplios esfuerzos por armonizar los principios propuestos por la Convención en su ordenamiento jurídico interno, su institucionalidad y acciones programáticas. En este sentido, la agenda actual de la primera infancia constituye un diálogo permanente de estas tres dimensiones para dotar de integralidad la política pública orientada a las niñas y niños pequeños.

Comparando la situación del país con el promedio regional para cada indicador, Panamá se caracteriza por presentar un porcentaje de población indígena cercano al promedio (12,3%) y una menor proporción de población urbana (67,9%). Respecto a los indicadores económicos, el PIB per cápita lo sitúa dentro de los países de mayor ingreso en la región. El porcentaje de individuos en situación de pobreza es inferior al promedio regional (24,3%), a la vez que presenta un alto índice de desarrollo humano. El porcentaje de gasto social en relación al PIB es más bajo que el promedio regional (10,6%). Los indicadores de salud, en términos generales, sitúan al país cerca del nivel promedio regional, siendo un elemento a resaltar la alta tasa de fecundidad adolescente (82 nacimientos por cada 1000 mujeres de 15 a 19 años). Los indicadores educativos de la primera infancia muestran a Panamá como un país de desempeño por debajo del promedio regional, alcanzando una tasa de escolarización para niños de 5 años del 82,4%.

Haciendo foco en los avances de los compromisos asumidos ante la CDN, se observa que Panamá aún no ha sancionado una Ley de Protección Integral de la Infancia y Adolescencia, aunque recientemente ha aprobado la creación de un Sistema de Garantías y Protección Integral de Niñez y Adolescencia. Asimismo, ha impulsado diversas estrategias y acciones en los distintos momentos del ciclo vital del niño y la niña. Se destaca la creación del Observatorio de los Derechos de la Niñez y Adolescencia (ODENA), como instancia de monitoreo, evaluación y provisión de información sustantiva sobre la situación de la primera infancia panameña.

 

  Finalmente, el principal desafío que prevalece en América Latina es la alta desigualdad social de carácter estructural que prima en todos los países. Una desigualdad social elevada genera condiciones extremadamente desfavorables para efectivizar los derechos de la primera infancia. La carencia persistente de ingresos se encuentra sobrerrepresentada en los grupos sociales históricamente rezagados –población indígena, afrodescendiente, migrante, que residen en áreas rurales, entre otros– y se inscribe frecuentemente en procesos históricos de acumulación intergeneracional de desventajas sociales que generan condiciones que no contribuyen en la apropiación de los beneficios potenciales que supone acceder a los bienes y servicios públicos. El beneficio social se diluye si no se resuelve la base estructural de redistribución social de la riqueza. Promover una mayor igualdad social implica no sólo impulsar un crecimiento y desarrollo sostenible sobre bases más sólidas, sino también contribuir a la realización de los derechos sociales, económicos y culturales de las personas durante todo su ciclo vital.  

 

 

5. Notas al pie

[1] La Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) es el tratado internacional al que más países han adherido: en total 193, incluidos los 19 latinoamericanos, lo han ratificado. Constituye el primer tratado internacional de derechos humanos que sitúa a los niños y niñas como sus titulares directos. Desde el momento de su ratificación, los Estados asumen la obligación de garantizar los principios y derechos contenidos en el instrumento jurídico.

 

[2] Después de la aprobación de un tratado de derechos humanos se suelen añadir “protocolos facultativos”, que son mecanismos jurídicos que complementan y añaden provisiones al tratado. Un protocolo es “facultativo” porque no vincula automáticamente a los Estados que ya han ratificado el tratado original. Estas obligaciones en el protocolo son adicionales y pueden ser más exigentes que las que aparecían en la Convención original, por lo que los Estados deben escoger de manera independiente si quieren vincularse o no al protocolo. Su objetivo es profundizar sobre algunas cuestiones o temas que ya existían en el tratado original, abordar una preocupación nueva o añadir algún procedimiento para su aplicación. En definitiva, amplían las obligaciones del tratado original (UNICEF).

 

[3] Los instrumentos internacionales de derechos humanos como la Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos se negocian entre los Estados miembros de las Naciones Unidas y son jurídicamente vinculantes para cada uno de los Estados que sean parte del instrumento. Hay dos maneras en que un Estado puede llegar a ser parte: mediante la firma y ratificación, o mediante la adhesión.

Al ratificar la Convención o un Protocolo facultativo, un Estado acepta la obligación de respetar, proteger, promover o satisfacer los derechos enumerados, incluida la adopción o el cambio de leyes y políticas que pongan en vigor las disposiciones de la Convención o Protocolo. La Convención considera que todos los derechos de la infancia tienen la misma importancia. No existe ningún derecho "menor", ni ninguna jerarquía entre los derechos humanos. Estos derechos son indivisibles y están mutuamente relacionados, y se centran en todos los aspectos del niño. Las decisiones de los gobiernos con respecto a cualquiera de los derechos deben hacerse a la luz de los otros derechos de la Convención (UNICEF).