Colombia

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Políticas y normativa

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Contenido

Fecha de actualización: diciembre de 2020

1. Resumen del marco normativo y estructura del sistema educativo nacional

2. Compromisos y obligaciones del Estado como garante del derecho a la educación

Cuando los Estados firman un tratado de derechos humanos, asumen la voluntad y el compromiso de crear las condiciones necesarias para transformar la situación en el sentido que allí se propone. El instrumento jurídico fija los principios de un nuevo pacto, que debieran guiar el horizonte de la política pública, dotar de sentido y legitimidad a las acciones que los Estados orienten para su cumplimiento efectivo.

En el marco del derecho, existen básicamente dos tipos de compromisos: aquellos que los Estados asumen en el ámbito internacional al ratificar instrumentos jurídicos regionales e internacionales, y los de alcance nacional, que se expresan generalmente en las leyes nacionales de educación. En el proceso de efectivización del derecho a la educación, los países avanzan en la armonización jurídica acorde a los compromisos asumidos y en la definición de un marco conceptual común desde donde interpretar las decisiones y las acciones que se lleven adelante. Es a partir del diseño y la formulación de planes, estrategias o políticas de gran alcance que los Estados direccionan y conducen las acciones orientadas a garantizar que todos los niños, niñas, adolescentes y jóvenes accedan y transiten la escuela, se gradúen e incorporen aprendizajes significativos.

El propósito de este documento es ofrecer información para dar cuenta de los avances de los Estados latinoamericanos en garantizar el pleno ejercicio del derecho a la educación.

2.1. Compromisos y obligaciones jurídicas en el ámbito internacional

Los instrumentos jurídicos de carácter internacional determinan los deberes y las obligaciones de los Estados en cuestiones relativas al respeto, la protección y el cumplimiento del derecho a la educación. El derecho internacional distingue entre instrumentos jurídicos vinculantes y no vinculantes. Los instrumentos vinculantes (principales convenciones y tratados) son aquellos a los que los Estados dan su consentimiento en obligarse legalmente –mediante su ratificación o adhesión– y, por lo tanto, asumen el compromiso de adecuar su normativa interna a los estándares internacionales. Por su parte, aquellos que no tienen carácter jurídicamente vinculante aportan una gran autoridad política y moral; a modo de ejemplo, la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Si bien los ODS no revisten obligatoriedad, las acciones que los países orienten para su implementación permiten vehiculizar el cumplimiento efectivo del derecho a la educación.

Colombia ratificó y adhirió a diferentes instrumentos jurídicos que ayudaron a la conformación de un cuerpo normativo relevante. Entre ellos se destacan: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) ratificado en 1969; la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (1989) ratificada en el 1991; el Convenio OIT N° 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes (1989) ratificado en 1991; y la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965) ratificada en 1981. 

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible está incluida en el plan de desarrollo vigente. Además, con el Decreto 280/15 Colombia crea la comisión de alto nivel para el alistamiento y efectiva implementación de la Agenda 2030. La Comisión ODS busca establecer una política nacional de implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. También en 2018, con el CONPES 3918, se establece la Estrategia para la Implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en Colombia, generando una hoja de ruta para cada una de las metas establecidas, incluyendo indicadores, entidades responsables y recursos requeridos.

2.2. Compromisos y obligaciones jurídicas en el ámbito nacional

Los Estados asumen compromisos y obligaciones a nivel internacional que adecúan normativamente al interior de sus ordenamientos jurídicos. Dentro de este compendio, la constitución expresa la protección más alta del derecho a la educación. Su texto funciona como marco para las leyes nacionales y las políticas públicas. Asimismo, las leyes generales de educación amplían las obligaciones del Estado respecto a este derecho, definen y distribuyen las responsabilidades relativas a la dinámica del funcionamiento de los sistemas educativos, su ordenamiento y estructura.

En Colombia, la Constitución Política establece que la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; y con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La Ley General de Educación señala las normas generales para regular el servicio público de la educación. Se fundamenta en los principios de la Constitución Política sobre el derecho a la educación, en las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra, y en su carácter de servicio público.

2.3. Planificación de la educación

Una de las formas de vincular la dimensión jurídica con las acciones programáticas es mediante los ejercicios de planificación. A través de los planes, los Estados legitiman, establecen prioridades y orientan el trabajo de los actores encargados de coordinar, ejecutar y monitorear las acciones destinadas a garantizar el derecho a la educación. En estos planes también suelen señalarse los enfoques y principios rectores que los guían.

En Colombia, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 integra dentro del proceso de planificación al sector educativo y traza entre sus objetivos principales: el avance hacia la universalización de la educación preescolar; la superación de las disparidades en cobertura y calidad educativa entre zonas urbanas y rurales; la disminución del rezago en la educación media; la ampliación de las condiciones de inclusión en la educación superior para la población pobre y vulnerable. Para ello, el plan organiza sus líneas de acción en torno a la educación de calidad, el desarrollo integral de la primera infancia y la adolescencia, la eliminación de brechas de género, el incremento al presupuesto destinado al sector educativo, la mejora de servicios de alimentación escolar, y la promoción de políticas de equidad e inclusión.

Este proceso de planeación ha hecho foco en las personas jóvenes de zonas rurales, trazando como meta la promoción del acceso y la permanencia en programas técnicos, tecnológicos y profesionales, basados en la vocación de los territorios. Propone el proceso Juventud Naranja, definido como una política orientada a expandir oportunidades de formación para el trabajo en distintos niveles del sistema educativo, crear estrategias para su inclusión a mercados de trabajo formal, acceso a activos productivos y emprendimientos.

La planificación al interior del sector educativo contempla actualmente el Plan Decenal de Educación 2016-2026, propuesto como una hoja de ruta para avanzar hacia un sistema educativo de calidad. La construcción de este plan se llevó adelante de forma participativa, generando un diagnóstico base de la situación de la educación, relacionado con acceso y cobertura, permanencia, calidad, pertinencia y financiación. El plan establece desafíos y lineamientos estratégicos centrados en: la determinación del alcance del derecho a la educación; la construcción de un sistema educativo articulado; el establecimiento de lineamientos curriculares pertinentes y flexibles; la construcción de una política pública para la formación de educadores; la transformación del modelo pedagógico y el estímulo a las innovaciones educativas; el uso de las nuevas y diversas tecnologías para apoyar la enseñanza; el fomento a la investigación; el desarrollo de la población rural a partir de la educación; y la participación del gasto educativo en el PIB y en el gasto del gobierno, en todos sus niveles administrativos.

El Plan Estratégico Institucional 2019-2022 organiza y orienta estratégicamente las acciones del Ministerio de Educación, establece líneas de base y metas del cuatrienio para alcanzar objetivos acordes con su misión, con el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Decenal de Educación y el Objetivo 4 de la Agenda 2030.  

3. Caracterización de la política educativa nacional

Este apartado hace foco en el conjunto de acciones que el Estado está orientando para garantizar el derecho a la educación. La caracterización de la política educativa se abordará desde tres dimensiones. En primer lugar, se describirá la estructura y el tamaño del sistema educativo. En segundo lugar, se buscará indagar y caracterizar el conjunto de intervenciones a través de las cuales se busca mantener el sistema educativo en funcionamiento. Este análisis se realizará haciendo foco en: 1) currículo y modelos de gestión institucional; 2) docentes; 3) infraestructura, tecnología y equipamiento; 4) transferencias de bienes y recursos financieros con el fin de fortalecer el sostenimiento de las trayectorias escolares. Finalmente, se buscará dar cuenta del gobierno del sistema, tanto en sus arreglos organizativos e institucionales como en el financiamiento de la política educativa, y los sistemas de información, seguimiento y rendición de cuentas.

3.1. Estructura del sistema educativo nacional

El sistema nacional de educación está conformado por la educación formal, la educación para el trabajo y el desarrollo humano, y la educación informal (Constitución Política de 1991 y Ley General de Educación No 115, sancionada en 1994).

Se ofrecen tres niveles de educación formal: preescolar, educación básica (primaria y básica secundaria) y educación media. El último año del nivel preescolar es obligatorio junto con la educación básica. La educación superior se rige por la Ley No 30 sancionada en 1992. La educación formal se imparte en establecimientos educativos reconocidos por el Estado, en una secuencia regular de ciclos lectivos. Está sujeta a pautas curriculares progresivas, que conducen a grados y títulos.

Los Proyectos Educativos Institucionales (PEI) son elaborados por los establecimientos educativos y constituyen la hoja de ruta de la gestión escolar. De acuerdo a la ley, definen los principios y fines del establecimiento, los recursos docentes y didácticos disponibles y necesarios, la estrategia pedagógica, el reglamento para docentes y estudiantes, y el sistema de gestión. En este marco, se organizan los planes de estudio por ciclos, niveles y áreas, y tienen como referentes los lineamientos curriculares definidos por el Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo a las áreas obligatorias y fundamentales que señala la Ley General de Educación. En 2014, se sanciona la Ley No 1732, ordenando que todos los establecimientos educativos que ofrecen educación preescolar, básica y media tienen la obligación de incluir la Cátedra de la paz dentro de su caja curricular.

La educación no formal –educación para el trabajo y el desarrollo humano, según la Ley Nº 1064, sancionada en 2006 y el Decreto No 1075 de 2015 artículo 206.2.1 y ss.– está orientada a la formación laboral en artes y oficios. La Ley General de Educación establece que esta educación se ofrece con el objeto de complementar, actualizar, suplir conocimientos y formar en aspectos académicos o laborales sin sujeción al sistema de niveles y grados de la educación formal. En consecuencia, las instituciones y los programas debidamente acreditados recibirán apoyo y estímulo del Estado, para lo cual gozarán de la protección que la ley les otorga. El organismo responsable de la educación para el trabajo y el desarrollo humano es el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), vinculado al Ministerio de Trabajo.

El servicio público educativo ofrece distintas modalidades de atención educativa a poblaciones: educación para personas adultas, para grupos étnicos, campesina y rural, para la rehabilitación social, especial para personas con limitaciones y para personas con capacidades excepcionales.

La educación para personas adultas se ofrece a las personas en edad relativamente mayor a la aceptada regularmente en la educación por niveles y grados del servicio público educativo, que deseen suplir y completar su formación, o validar sus estudios. La educación básica y media de adultos puede ser ofrecida por los establecimientos de educación formal, estatales y privados, mediante programas educativos estructurados en ciclos lectivos regulares o especiales, integrados dentro de su proyecto educativo institucional, en jornada escolar nocturna. El Estado facilita las condiciones y promueve la educación a distancia y semipresencial. Esta modalidad ofrece la posibilidad de validar la educación básica o media y facilita el ingreso a la educación superior. La guía para la prestación del servicio educativo de calidad para este grupo poblacional se encuentra en los lineamientos de política y orientaciones generales para la educación formal de personas jóvenes y adultas.

En el marco de la educación inclusiva se atiende a la población con discapacidad, a personas con limitaciones físicas, sensoriales, psíquicas, cognoscitivas, emocionales o con capacidades intelectuales excepcionales. El Decreto No 1421 de 2017 reglamenta la atención educativa a la población con discapacidad en los niveles de preescolar, básica y media. La Resolución Nº 2565, promulgada en 2003, establece que cada entidad territorial debe definir una instancia que efectúe la caracterización y determine la condición de discapacidad de cada estudiante, con el propósito de identificar sus barreras para el aprendizaje y garantizar la participación con miras a proponer los ajustes que la escuela debe hacer para brindarle una educación pertinente. Los establecimientos educativos organizan, directamente o mediante convenio, acciones pedagógicas y terapéuticas que permitan el proceso de integración académica y social de tales estudiantes. Las instituciones educativas que en la actualidad ofrecen educación para personas con limitaciones atienden los requerimientos de la integración social y académica, desarrollando los programas de apoyo especializado necesarios. Las rutas de atención intersectorial para los estudiantes con discapacidad y sus familias surgen de las orientaciones técnicas, administrativas y pedagógicas en el marco de la educación inclusiva.

La educación para grupos étnicos está reglamentada por el Decreto Nº 804, promulgado en 1995, es parte del servicio público educativo y se ofrece a grupos o comunidades que integran la nacionalidad, que poseen una cultura, una lengua, unas tradiciones y unos fueros propios y autóctonos. Esta modalidad educativa debe estar ligada al ambiente, al proceso productivo, al proceso social y cultural, con respeto de sus creencias y tradiciones. La educación debe ser orientada por los principios y fines generales de la educación establecidos en la integralidad, interculturalidad, diversidad lingüística, participación comunitaria, flexibilidad y progresividad. La enseñanza de los grupos étnicos con tradición lingüística propia será bilingüe, tomando como fundamento escolar la lengua materna del respectivo grupo, sin detrimento de lo dispuesto en la Ley General de Educación. Las entidades territoriales (departamentos, municipios) donde existan asentamientos indígenas, negros y/o raizales deben incluir, en sus respectivos planes de desarrollo educativo, propuestas de etnoeducación para atender a estas poblaciones. La atención educativa para los grupos étnicos, formal o no formal, se rige por la Ley General de Educación y sus decretos reglamentarios.

La educación campesina y rural formal, no formal e informal, es fomentada y promovida por el gobierno nacional y las entidades territoriales, con sujeción a los planes de desarrollo respectivos, de conformidad con los artículos 64 y 65 de la Constitución Política. Este servicio comprende la formación técnica en actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, que contribuyan a mejorar las condiciones humanas, de trabajo y la calidad de vida de los campesinos y a incrementar la producción de alimentos en el país.

La educación para la rehabilitación social comprende los programas educativos que se ofrecen a personas y grupos cuyo comportamiento individual y social exige procesos educativos integrales, que permitan su reincorporación a la sociedad. Es parte del servicio educativo; comprende educación formal, no formal e informal y requiere métodos didácticos, contenidos y procesos pedagógicos acordes con la situación de los estudiantes. El Decreto No 2383 de 2015 reglamenta la prestación del servicio educativo en el marco del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes. Establece que la oferta educativa se organizará orientada al desarrollo de estrategias, modalidades diferenciadas e implementación de modelos educativos de acuerdo con la edad y el estatuto académico, que respondan a las características de la población entre los 14 y 18 años del sistema.

En relación a los docentes, la Ley de General Educación (arts. 111 y 112) establece que la formación de los educadores estará dirigida a su profesionalización, actualización, especialización y perfeccionamiento hasta los más altos niveles de posgrado; y que los títulos obtenidos y los programas de perfeccionamiento que se adelantan dentro del marco de la ley son válidos como requisitos para la incorporación y el ascenso en el escalafón nacional docente. Asimismo, se estipula que las escuelas normales están autorizadas para formar educadores en el nivel de preescolar y en el ciclo de educación básica primaria. Estas escuelas funcionan como unidades de apoyo académico para la formación inicial de docentes y podrán ofrecer formación complementaria que conduzca al otorgamiento del título de normalista superior. Para la formación profesional, la de posgrado y la actualización de los educadores corresponde, de acuerdo a la ley, que las universidades y demás instituciones de educación superior posean una facultad de educación u otra unidad académica dedicada a la educación. Mediante la Resolución Nº 09317 de 2016 se adopta el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias para los cargos de directivos docentes y docentes del sistema especial de carrera docente. Los lineamientos de política, las orientaciones y rutas de acción de cada uno de los subsistemas y las articulaciones entre estos se organizan en el Sistema Colombiano de Formación de Educadores.

a. Educación inicial y preescolar

La educación inicial comprende un ciclo que abarca desde el nacimiento hasta los 3 años. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) brinda atención a la primera infancia a través de tres modalidades: institucional, familiar y comunitaria. La entidad cuenta con regionales en todo el país para la prestación del servicio a nivel descentralizado.

La Ley General de Educación señala que la educación preescolar constituye el primer nivel educativo del sistema educativo nacional. Está orientada a niños y niñas de 3 a 5 años. Se ofrece antes de iniciar la educación básica y está compuesta por tres grados (prejardín, jardín y grado de transición), de los cuales los dos primeros constituyen una etapa previa a la escolarización obligatoria y el tercero es el obligatorio.

La organización y el desarrollo de actividades y proyectos lúdicos y pedagógicos en la educación preescolar tiene como referente técnico las bases curriculares para la educación inicial y preescolar (Ministerio de Educación Nacional, 2017). No obstante, existen herramientas adicionales para la organización pedagógica del servicio educativo, vinculadas al contexto territorial, las características de la población o el proyecto educativo institucional.

El Decreto Nº 2247 de 1997 insta a las instituciones educativas privadas o estatales que presten el servicio público del nivel preescolar, a brindar servicios de protección, atención en salud y complemento nutricional a los estudiantes que lo requieran, previa coordinación con los organismos competentes.

b. Educación general básica

La educación general básica obligatoria tiene una duración de nueve años. Se divide en dos ciclos: la educación básica primaria (destinada a niños y niñas de 6 a 10 años, con una duración de cinco años) y la educación básica secundaria (destinada a niños, niñas y jóvenes de 11 a 14 años, con una duración de cuatro años). La educación básica constituye el requisito previo para el ingreso a la educación media o el acceso al servicio especial de educación laboral.

Los establecimientos educativos tienen autonomía curricular mediante la elaboración de sus proyectos educativos institucionales. La estructura escolar de la educación básica ofrece educación en todas las modalidades de acuerdo a las características y necesidades de las poblaciones receptoras. 

c. Educación media

La educación media comprende dos años, está orientada a adolescentes de 15 a 17 años, y corresponde a los grados 10 y 11 del sistema educativo. Al igual que la educación básica, ofrece modalidades educativas flexibles, de acuerdo a las características y necesidades de la población receptora, sea esta rural o en condición de vulnerabilidad.

Habilita la continuación de los estudios de nivel superior. Dentro de la oferta educativa se encuentran las modalidades académica y técnica. Al finalizar y aprobar los dos años de educación media se obtiene el título de bachiller. La educación media académica permite al estudiante profundizar en un campo específico de las ciencias, las artes o las humanidades. La educación media técnica lo prepara para el desempeño laboral en uno de los sectores de la producción y de los servicios.

d. Educación superior

La educación superior se rige por la Ley Nº 30, sancionada en 1992. La educación formal se imparte en establecimientos educativos reconocidos por el Estado, en una secuencia regular de ciclos lectivos. Está sujeta a pautas curriculares progresivas, que conducen a grados y títulos. La educación superior define como sus campos de acción: la técnica, la ciencia, la tecnología, las humanidades, el arte y la filosofía, a través de programas de pregrado y posgrado en una secuencia regular de ciclos lectivos, que conducen a títulos técnicos profesionales, tecnológicos o universitarios. Estos programas son ofertados por instituciones de educación superior (IES) reconocidas por el Estado.

El nivel de educación superior está conformado por los niveles de pregrado y posgrado. El nivel de pregrado comprende la educación técnico profesional, la educación tecnológica y la educación universitaria, y el de posgrado las especializaciones, las maestrías y los doctorados. De acuerdo con la ley, se ofertan programas de educación superior en instituciones de educación superior de carácter técnico profesional, instituciones tecnológicas, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y universidades.

Los jóvenes graduados de la educación media interesados en ingresar a la educación superior deben poseer título de bachiller o su equivalente en el exterior y haber presentado del examen de estado para el ingreso a la educación superior - Pruebas SABER 11. La aprobación de estos requisitos los habilita para ingresar a la educación superior, a un programa de pregrado en el nivel técnico profesional, tecnológico o universitario. Las instituciones técnicas profesionales son aquellas facultadas legalmente para ofertar programas formativos de carácter operativo e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción. Las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas lo están para ofertar programas de formación en ocupaciones, formación académica en profesiones o disciplinas y programas de especialización. Por su parte, las instituciones universitarias también están facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, profesiones o disciplinas, programas de especialización, maestrías, doctorados y posdoctorados, en concordancia con Ley No 30 de 1992.

Además de las IES como prestadoras del servicio público de la educación superior, y en el marco de la educación para el trabajo y el desarrollo humano, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) como establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Trabajo, ofrece formación gratuita con programas técnicos, tecnológicos y complementarios enfocados en el desarrollo económico, tecnológico y social del país.

Colombia cuenta con un Sistema Nacional de Acreditación para las IES, regulado por la Ley Nº 1188 de 2008 y la Ley Nº 1324 de 2009, cuyo objetivo fundamental es garantizar que las instituciones que hacen parte del sistema cumplan los más altos requisitos de calidad y realicen sus propósitos y fines. En este sistema confluyen el Ministerio de Educación Nacional, el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CONACES), el Consejo Nacional de Acreditación (CNA), el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES) y las IES. Este sistema cuenta con dos niveles de reconocimiento. El primero, denominado registro calificado, es de carácter obligatorio y puede ser comprendido como la licencia que otorga el ministerio a un programa de educación superior cuando demuestra que reúne las condiciones de calidad que la ley exige. El segundo nivel, denominado acreditación de alta calidad, es un proceso que las IES emprenden de manera voluntaria, para certificar ante el Estado y la sociedad su capacidad de ofrecer una educación cuyas características superan ampliamente los mínimos exigidos por la ley.

Además de los aspectos estructurales, una parte de la caracterización de la política educativa consiste en el dimensionamiento del tamaño del sistema educativo. El informe de gestión 2014-2018 del Ministerio de Educación señala que en preescolar, para el año 2017, el grado de transición alcanzó una cobertura bruta de 84,35%, con una matrícula de 723.983 estudiantes. Asimismo, se beneficiaron, en ese mismo año, 1.197.634 menores en el marco de la atención integral.

El informe destaca que la atención de educación básica y media contó en 2017 con 19.650 establecimientos educativos (EE): 9882 (50,30%) oficiales y 9768 (49,70%) privados. Se indica que en estos niveles se alcanzó ese año una cobertura bruta total de 94,41%, con una matrícula total de 10.109.295 estudiantes, de los cuales el 80,95% (8.183.296) fueron atendidos por el sector oficial y el 19,05% (1.925.999) restante por el no oficial.

Finalmente, el informe muestra que en educación superior en 2017 se contó con 292 IES, de las cuales 62 eran oficiales (21,23%), 19 de régimen especial (6,51%) y 211 (72,26%) privadas; con las cuales se atendió una matrícula de 2.446.314 estudiantes, alcanzando una cobertura del 52,8%.

3.2. Política educativa nacional

La política educativa está conformada por un conjunto de bienes, servicios y transferencias que los Estados movilizan para garantizar el derecho a la educación. El acceso, la permanencia, la adquisición de aprendizajes y la culminación del tramo escolar de los estudiantes dependen en gran medida de los recursos que los Estados orientan para garantizarlos. Estos recursos se concentran en –al menos– cuatro focos.

• Currículo y modelos de gestión: comprende todas las acciones orientadas a definir los contenidos de la educación, los materiales didácticos, los modelos de gestión institucional y la dinámica en que se inscriben los procesos de enseñanza y aprendizaje.

• Infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología en las escuelas: acciones dirigidas a mantener, ampliar, rehabilitar, equipar y dotar de tecnología a la red de servicios educativos.

• Docentes: una gran parte de los recursos que orientan los Estados se destinan a formar, evaluar, acreditar y sostener el ejercicio de la docencia. Estas acciones consisten en: formación inicial, formación continua, carrera docente y aseguramiento de las condiciones básicas para el desarrollo del trabajo.

• Fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes: se trata de las acciones de fortalecimiento de la demanda educativa. Dentro del conjunto de las experiencias agrupadas en este foco, se destacan las que se apoyan en la transferencia directa de recursos financieros y de bienes (alimentos, textos escolares, uniformes, entre otros) hacia las familias, a niños, niñas y adolescentes escolarizados o, incluso, hacia los responsables de la gestión de los establecimientos educativos.

En Colombia, la búsqueda de mayor calidad educativa es el pilar del Plan Decenal de Educación y forma parte de los objetivos del actual Plan Nacional de Desarrollo. Dentro de las políticas sectoriales y proyectos prioritarios previstos para ejecutar en el período 2018-2022, se ha dado fortalecimiento y continuidad a estrategias en curso como la atención educativa a grupos étnicos, la atención a población vulnerable, y la implementación de los modelos educativos flexibles, del Programa Nacional de Alfabetización y Educación Básica y Media de Jóvenes y Adultos, y el Programa de Educación Rural (PER).

Dentro del conjunto de intervenciones se encuentra que el foco currículo y modelos de gestión se centra en dotar de un enfoque pedagógico adecuado a las diferentes modalidades y servicios en todos los niveles educativos. Asimismo, aborda la implementación y el mejoramiento de la jornada única escolar y la jornada complementaria como actividades integradas al currículo y al plan de estudios, orientadas al mejoramiento de la calidad educativa.

El foco infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología, mediante la estrategia Infraestructura y Dotación, se centra en la asignación de recursos para la adecuación y el mejoramiento de sedes educativas, la construcción de salones de clase, laboratorios y servicios sanitarios, así como la dotación básica de mobiliario escolar en el salón de clases.

Las acciones orientadas al foco docentes buscan fortalecer los procesos formativos de los educadores y directivos docentes, así como consolidar una política de formación que contribuya de manera significativa al mejoramiento de la calidad de la educación. Para esto se han liderado diferentes iniciativas en el marco de la actividad estratégica Formación docente para la calidad educativa. Ejemplo de ello son: la política de formación de educadores, el acompañamiento a programas de formación inicial, el acompañamiento a las secretarías de educación para la formulación, el seguimiento y la evaluación de los planes territoriales de formación docente, y el Plan de Incentivos para Docentes y Directivos Docentes del sector oficial.

Las intervenciones del foco fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes, que lleva el Ministerio de Educación Nacional, buscan asegurar la inclusión y mejorar las condiciones de educación de los estudiantes. Los servicios se centran principalmente en garantizar alimentación escolar, transporte, becas y destinar recursos educativos para atender a la población rural y aquella en condición de vulnerabilidad. Asimismo, se han implementado acciones focalizadas para generar garantías de atención educativa a grupos étnicos. Este conjunto de intervenciones es complementado por aquellas llevadas adelante desde el Departamento de Prosperidad Social (DPS) y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).

3.3. El gobierno del sistema educativo

El gobierno del sistema educativo se compone por el conjunto de disposiciones legales y procedimientos que establecen, distribuyen y regulan las responsabilidades de los organismos y actores en distintos aspectos que inciden en el funcionamiento global del sistema. De acuerdo a la perspectiva de este documento, se abordará desde tres dimensiones: a) la organización y el modelo de gestión de la educación; b) el financiamiento de la política educativa; c) los sistemas de información y evaluación.

3.3.1 La organización y el modelo de gestión de la educación

En Colombia, el Ministerio de Educación Nacional (MEN) es el órgano rector y responsable de la educación. Dirige la actividad administrativa y fija criterios técnicos en el sector educativo. Lleva adelante la formulación de las políticas nacionales y planes del sector, el diseño de lineamientos, la asistencia técnica y asignación de recursos a departamentos y municipios, entre otros aspectos que hacen a la gestión nacional del sistema. En su organización interna, se encuentran el Viceministerio de Educación Preescolar, Básica y Media, y el Viceministerio de Educación Superior.

A nivel local, las secretarías de educación departamentales, distritales y municipales, en coordinación con las autoridades nacionales, administran y organizan la prestación del servicio educativo estatal en su jurisdicción. Los requisitos mínimos de infraestructura, pedagogía, administración, financiación y dirección que deben reunir los establecimientos educativos son definidos por el MEN (art. 138 de la Ley General de Educación).

El diseño y la implementación de políticas educativas integrales precisa la articulación y gestión intersectorial de los diferentes organismos involucrados. El Ministerio de Educación Nacional realiza gestiones conjuntas con el Ministerio de Salud, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el Ministerio de Trabajo, la Presidencia de la República, el Departamento para la Prosperidad Social (DPS) y el Departamento Nacional de Planeación (DNP).

Colombia también cuenta con un conjunto de órganos especializados en diferentes ámbitos de la educación, constituidos como juntas, foros, comités, comisiones, instituciones y fondos que funcionan como administradores, coordinadores o asesores temáticos del MEN en campos específicos del sistema educativo. Con la Ley General de Educación se crea la Junta Nacional de Educación (JUNE), como órgano científico, con el carácter de consultor permanente del MEN, para la planeación y el diseño de las políticas educativas del Estado. Además, se encuentran el Consejo Nacional de Acreditación (CNA), la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación (CONACES), el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), los Comités Regionales de Educación Superior (CRES) y las comisiones encargadas de tratar los temas vinculados a la educación en comunidades étnicas, como son la Comisión Nacional de Trabajo y Concertación de la Educación para los Pueblos Indígenas y la Comisión Pedagógica Nacional de Comunidades Negras.

El MEN también cuenta con entidades adscritas y vinculadas dentro de su modelo de organización y gestión de las distintas políticas que se llevan adelante. Las entidades vinculadas pertenecen al sector descentralizado del orden nacional o territorial, con autonomía administrativa, que cumple actividades productivas, industriales o comerciales de venta de bienes y servicios. Las entidades vinculadas al MEN son el Fondo para el Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP), el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX), y el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES).

Las entidades adscritas son entidades del sector descentralizado del orden nacional o territorial con autonomía administrativa que cumplen funciones administrativas o prestan un servicio. Tales son: El Instituto Nacional de Formación Técnica Profesional (INFOTEP) de San Juan del César y San Andrés y Providencia, la Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central, el Instituto Nacional para Ciegos (INCI), el Instituto Nacional para Sordos (INSOR), el Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional (ISER) y el Instituto Técnico Nacional de Comercio Simón Rodríguez.

3.3.2 El financiamiento de la política educativa

Colombia está organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. Con los artículos 356 y 357 de la Constitución Política del año 1991, se establece la distribución de recursos y competencias, profundizando la descentralización hacia las entidades territoriales de gran parte de los servicios públicos, entre ellos la educación. La Ley General de Educación (1994) habilita la concurrencia de la inversión educativa con los departamentos y municipios, e instala aportes a las entidades territoriales a efectuar por el gobierno nacional.

En 2001, con la Ley N° 715 se crea el Sistema General de Participaciones (SGP). Este sistema establece un esquema de transferencia de recursos para el sostenimiento de los servicios de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, por parte del gobierno nacional hacia las entidades territoriales. Para la distribución de los recursos, la ley estableció un porcentaje fijo para cada uno de los servicios públicos (en el caso de educación, del 58,5%), que posteriormente se repartiría entre municipios, distritos y departamentos certificados. Son entidades territoriales certificadas los departamentos, distritos y municipios con más de cien mil habitantes (art. 20). En el caso de municipios no certificados, la asignación se efectúa directamente al departamento de origen.

El criterio de distribución de los fondos se determina anualmente en función de una asignación por estudiante, ajustada por un conjunto de variables que caracterizan la prestación del servicio, y atendiendo los niveles educativos (preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y la zona geográfica (urbana o rural), para todo el territorio nacional. Esta asignación por estudiante se multiplica luego por la población atendida con recursos del SGP en cada municipio y distrito. El resultado de dicha operación se denomina participación por población atendida y constituye la primera base para el giro de recursos del SGP (art. 16 de la Ley N° 715).

A cada distrito o municipio se le puede transferir una suma residual, que considera criterios de equidad como porcentaje de niños en edad escolar que no están siendo atendidos, y se multiplica por la asignación de niños por atender que se determine, dándole prioridad a los territorios con menor cobertura. Asimismo, se podrá asignar una suma residual a cada distrito o municipio que tenga indicadores de pobreza más desfavorables, de acuerdo a datos brindados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).

Colombia es uno de los países donde, si bien su modelo de asignación de recursos al sistema educativo está estructurado a través el financiamiento de la oferta, presenta a su vez algunos mecanismos de demanda en el cálculo del criterio de distribución de los fondos.

3.3.3 Sistemas de información y evaluación

El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) es la entidad responsable de la planeación, el relevamiento, el procesamiento, el análisis y la difusión de las estadísticas oficiales de Colombia. El DANE ofrece información sobre sociodemografía, economía, geoestadística, cuentas nacionales, permitiendo la consulta sobre distintos indicadores por tema.

Dentro del sector educativo, Colombia cuenta con varios sistemas de información orientados a objetivos y a la toma de decisiones en distintos ámbitos de la educación. Con el Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT) se organiza y controla el proceso de matrícula en todas sus etapas. Es un sistema de gestión de la matrícula de los estudiantes de instituciones oficiales que facilita la inscripción de alumnos nuevos, el registro y la actualización de los datos existentes del estudiante, la consulta del alumno por institución y el traslado a otra institución, entre otros.

El Sistema de Información de la Primera Infancia (SIPI-PAIPI) se orienta a compilar la información relativa a todos los niños y niñas atendidos por el Programa de Atención Integral de la Primera Infancia.

El Sistema de Información Nacional de Educación Básica y Media (SINEB) permite administrar en línea la información de los establecimientos educativos del país, tanto del sector oficial como del no oficial. Para ello el SINEB cuenta con el módulo denominado Directorio Único de Establecimientos Educativos (DUE), que permite registrar las novedades de los establecimientos educativos durante todo el ciclo de vida. La información reportada por las secretarías de educación en el SINEB es tomada para decisiones respecto de distribución de recursos, análisis estadísticos, planeación del servicio educativo y evaluación de resultados.

El Sistema EVI gestiona el proceso de evaluación institucional de la calidad del servicio prestado por establecimientos educativos de preescolar, básica y media, así como el reporte de información financiera y la fijación de tarifas

El Sistema de Seguimiento a los Recursos de Gratuidad es un aplicativo que permite hacer seguimiento a los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) girados por el gobierno nacional a los municipios y distritos, para la gratuidad de la educación preescolar, básica y media.

El Sistema de Seguimiento monitorea el reporte de la planta docente y la matrícula de educación básica y media.

El Sistema Nacional de Información de Contratación Educativa (SINCE) es una estrategia usada en el Proyecto de Ampliación de Cobertura para la Población Vulnerable, que lidera el Ministerio de Educación Nacional, para facilitar el acceso a la educación formal de niños, niñas y jóvenes de poblaciones afectadas por el conflicto armado, indígenas, con discapacidades y de áreas rurales dispersas. Este sistema consigna datos sobre las solicitudes realizadas, la ejecución de los convenios interadministrativos, la conformación del banco de oferentes de las entidades territoriales y la ejecución de los contratos de prestación de servicios educativos.

El Sistema Interactivo de Consulta de Infraestructura Educativa (SICIED) es un aplicativo cuya metodología permite cuantificar, evaluar y calificar el estado de los establecimientos educativos en relación con estándares de infraestructura.

El Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES) recopila y organiza la información relevante sobre la educación superior, que permite hacer planeación, monitoreo, evaluación, asesoría, inspección y vigilancia del sector.

El Sistema para la Prevención de la Deserción de la Educación Superior (SPADIES) es la herramienta por medio de la cual se hace el seguimiento de la continuidad y finalización de los estudiantes en la educación superior. Con los datos suministrados por las instituciones de educación superior, se identifican y ponderan los comportamientos, las causas, las variables y los riesgos determinantes que originan la interrupción de la trayectoria del estudiante.

Otros sistemas de información destacados por el Ministerio de Educación Nacional son: el Sistema Nacional de Monitoreo de TIC, el Sistema de Información Geográfica del Sector Educativo (SI-GEO), el Sistema de Información Asistencia Técnica, Buscando Colegio, y el Sistema de Información de Recaudo Ley 21.

En relación con las evaluaciones de aprendizajes y competencias, las instituciones educativas cuentan con autonomía metodológica para realizar la evaluación de los aprendizajes de sus estudiantes. La evaluación de los estudiantes de la educación básica y media está sujeta la reglas definidas en el Sistema Institucional de Evaluación de los Estudiantes (SIEE).

Las Pruebas SABER certifican las competencias y los aprendizajes de los estudiantes al finalizar los niveles educativos de la educación básica y media. Son evaluaciones externas estandarizadas aplicadas por el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES), que evalúan el desempeño alcanzado por los estudiantes según estándares definidos por el Ministerio de Educación Nacional. La prueba Saber 11o, realizada al finalizar la educación media, habilita y determina el ingreso a la educación superior y el acceso a créditos educativos. 

El ICFES ha llevado a cabo la aplicación de distintas pruebas internacionales que evalúan la calidad de la educación del país y permiten analizar el nivel educativo colombiano bajo estándares internacionales. Entre las evaluaciones internacionales en las que el país ha participado se encuentran: PERCE en 1997, SERCE en 2006, TERCE en 2013 Y ERCE en 2019, elaboradas por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE). Del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés), Colombia participó en la evaluación del año 2015. Finalmente, el país fue parte del Estudio Internacional de Educación Cívica y Ciudadana (ICCS, por sus siglas en inglés) en los años 2009 y 2016.

4. La efectividad de la política educativa

Acceso, participación, trayectoria educativa y logros de aprendizaje.

Este apartado tiene como propósito ofrecer información sustantiva para realizar una aproximación a la efectividad de la política educativa, mediante el análisis de una serie de indicadores que permiten dar cuenta de la situación en que se encuentran niñas, niños, adolescentes, jóvenes y personas adultas con respecto al derecho a la educación.

4.1. Nivel educativo de la población

• La proporción de personas en situación de analfabetismo se redujo en los últimos años. Sin embargo, prevalece una fuerte brecha entre la zona rural y la urbana.

• El promedio de años de escolarización de la población aumentó tanto entre hombres como entre mujeres, especialmente en áreas urbanas y en todos los niveles de ingresos.

• La proporción de personas adultas que finalizaron la secundaria aumentó significativamente, aunque es levemente mayor entre las mujeres, para todos los niveles de ingresos y con mayor preponderancia en áreas urbanas.

4.2. Educación inicial

• La proporción de niños y niñas que asistieron a la escuela antes de empezar la primaria se incrementó hacia 2018, alcanzando porcentajes superiores en áreas urbanas y en hogares de ingresos medio y superior.

• Se registra un aumento en la asistencia, cuya proporción es inferior en el área rural y en aquellos hogares socialmente más desfavorecidos.

4.3. Educación primaria

• La tasa de asistencia escolar primaria aumentó en la última medición para todas las áreas y niveles de ingreso, siendo mayor este aumento en niños y niñas provenientes de hogares de ingresos medio y superior.

• En 2018 se registra una mayor proporción de mujeres y hombres que lograron la finalización de la educación primaria, con mayor incidencia de las primeras.

• Se presentan diferencias de acuerdo a las variables analizadas entre las áreas urbana y rural, en detrimento de esta última. Tanto la tasa de asistencia como de finalización del nivel primario es menor en el área rural.

4.4. Educación secundaria

• En 2018, la tasa de asistencia escolar a la secundaria aumentó tanto entre hombres como entre mujeres.

• La asistencia en el área rural y en hogares de menores ingresos se mantiene por debajo del área urbana y de ingresos medio o superior.

• La tasa de asistencia escolar a la secundaria alta tuvo un incremento, que se expresa con más fuerza entre mujeres y población con mayor nivel de ingresos. Se mantiene por debajo del 47% en el área rural y de menor ingreso.

4.5. Educación superior

• La tasa de asistencia a educación superior se ha incrementado levemente en la última década, siendo notablemente mayor entre mujeres, áreas urbanas y población con mayor nivel de ingresos, mientras que el área rural se encuentra baja. Se evidencia la brecha de desigualdad urbana / rural en este aspecto.

• El porcentaje de finalización de educación superior es ampliamente mayor en zonas urbanas y población de mayores ingresos y, al igual que la asistencia, aumenta entre mujeres en mayor medida.

5. Desafíos de la política educativa

A lo largo de este documento se intentó mostrar los avances a partir de los compromisos asumidos, haciendo foco en el conjunto de acciones que el país llevó adelante y los resultados de estos esfuerzos.

Desde la firma y ratificación de los distintos instrumentos jurídicos internacionales, Colombia asumió el compromiso y la obligación de garantizar el derecho a la educación. Gradualmente fue armonizando su cuerpo normativo y sus acciones programáticas según los principios previstos en los textos jurídicos. Para el cumplimiento del Objetivo 4 de los ODS en Colombia, se han trazado metas precisas vinculadas a todos los niveles y a las políticas vigentes que forman parte de la dinámica regular del sistema educativo.

El Plan Nacional de Desarrollo, como instrumento fundamental de planificación para el cuatrienio 2018-2022, deja ver múltiples ámbitos de trabajo a los que se apuesta con la política educativa para mejorar la calidad de la educación. Las líneas de acción buscan afectar positivamente la permanencia y la trayectoria entre los distintos niveles, dotar de enfoque territorial la implementación de políticas, y reducir las brechas existentes. De igual modo, actuar sobre factores que afectan la calidad como la cualificación docente, la dotación de infraestructura y tecnología, la adecuación de la oferta académica y la investigación. En general, la modernización en la gestión del sector educativo. Esta ha sido también la apuesta de la política educativa en el marco del Plan Decenal de Educación. Desde su creación en 2016 se ha intentado dotar a las políticas de los enfoques y directrices expresados en los diez objetivos del plan.

Dentro de los avances en marcha se destacan diferentes programas, proyectos y acciones implementadas, que apuntan a un trabajo directo en todos los niveles y modalidades del sistema educativo. En los últimos 20 años, Colombia ha avanzado en la reducción del déficit de infraestructura educativa, construyendo un gran número de nuevas escuelas y aulas. La implementación de la jornada única ha permitido la ampliación de las horas de clase que reciben los estudiantes de los colegios oficiales. Asimismo, con la intención de crear aprendizajes pertinentes y de mejor calidad se han introducido tecnologías de la información y la comunicación en las aulas, y se ha implementado el enfoque étnico y territorial en el currículo.

Colombia ha puesto foco especialmente en promover y educar en la competitividad. En este sentido se llevan adelante programas que apuestan a trabajar de cerca con el sector privado, y a que el Ministerio de Educación, en coordinación con el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), redireccione los programas de articulación de la educación media, incluyendo enfoques en competencias empresariales, formación para el emprendimiento e innovación. Ha jugado un papel central la coordinación intersectorial entre los ministerios de Agricultura, Educación y Trabajo. 

Pese a estos esfuerzos, tanto los indicadores educativos como el Plan de Desarrollo señalan desafíos relacionados con los problemas de inequidad y exclusión que aún persisten. En el plan se expone la baja proporción de la matrícula y los problemas de acceso a la educación superior, así como un mayor nivel de analfabetismo de quienes se localizan en áreas rurales y rurales dispersas. Se manifiesta la necesidad de generar propuestas para avanzar en la desconcentración de la oferta y llegar a zonas y regiones apartadas con un énfasis en las poblaciones vulnerables.

También se indica que la educación media es uno de los niveles que presenta menor cobertura y que todavía se manifiestan dificultades para la finalización del nivel y el posterior tránsito a la educación superior. Aunque se destacan los avances en la matrícula en educación superior a nivel nacional, se advierte sobre los altos niveles de deserción y las bajas tasas de graduación. En cuanto a la formación docente, los principales desafíos apuntan a la implementación de prácticas pedagógicas innovadoras, que contribuyan al mejoramiento de la educación inicial y primaria, especialmente en las zonas rurales. Asimismo, se tiene la necesidad de avanzar en la mejora de condiciones del ejercicio docente con procesos de formación pertinentes.

Finalmente, el último informe de gestión del Ministerio de Educación (2014-2018) presenta los logros alcanzados, y recomienda continuar avanzando en los objetivos vinculados a la reducción de brechas sociales y regionales; el aumento de la calidad, cobertura y equidad en la educación preescolar, básica y media; el fomento de la educación superior; y el fortalecimiento y la mejora tanto de la gestión educativa como de la sostenibilidad financiera del sistema.

Contenido

Con el apoyo de:

Fecha de actualización: diciembre de 2021

1. Información de contexto

La República de Colombia se encuentra ubicada en la región noroccidental de América del Sur. Limita al este con la República Bolivariana de Venezuela y la República Federativa de Brasil, al sur con la República del Perú y la República del Ecuador, y al noroeste con la República de Panamá. Tiene una superficie continental de 2.129.748 km2. Se divide en un distrito capital, 32 departamentos y 1100 municipios. Iván Duque Márquez fue elegido presidente para el período 2018-2022.

Acceso a la tabla "Principales indicadores del país y promedio regional."

 

2. Colombia frente a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)

Colombia suscribe a la CDN¹ el 26 de enero de 1990, la ratifica el 28 de enero de 1991 ante la Secretaría de Naciones Unidas, y la misma entra en vigor el 27 de febrero de ese año. Aprueba la CDN a través de la Ley N° 12 de 1991, otorgándole rango constitucional dentro de su ordenamiento jurídico.

La CDN cuenta con tres protocolos facultativos que la amplían². El protocolo facultativo relativo a la venta de niños, prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía, fue aprobado por el Congreso de la República a través de la Ley N° 765 de 2002, declarado exequible por la Corte Constitucional colombiana mediante sentencia C-318 de 2003, y ratificado ante la Secretaría de Naciones Unidas el 11 de noviembre de 2003. El segundo protocolo facultativo relativo a la participación de niños en conflictos armados, fue aprobado a través de la Ley N° 833 de 2003, promulgado mediante el Decreto N° 3966 de 2005, y ratificado el 25 de mayo del mismo año. El tercer protocolo facultativo relativo a un procedimiento de comunicaciones, adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas, en enero de 2012, aún no ha sido aceptado por el Estado parte.

Acceso al gráfico "Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos."

 

2.1. Informes periódicos presentados ante el Comité de los Derechos del Niño y observaciones finales del Comité

En cumplimiento con los compromisos asumidos al momento de ratificar la CDN y sus protocolos facultativos, los Estados partes deben presentar informes periódicos cada cinco años ante el Comité de los Derechos del Niño, sobre los avances y medidas adoptadas en materia de promoción y protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes. El Comité de la CDN en base al estudio del informe entregado por el país, los informes de expertos independientes, de la sociedad civil y de diversas organizaciones no gubernamentales, emite las observaciones finales en respuesta al informe periódico presentado por el Estado parte.

Acceso a la tabla "Avances en el cumplimiento de los derechos reconocidos en la CDN."

 

2.2. La institucionalidad al servicio de la protección integral de los derechos de la infancia

Colombia promulgó el Código de la Infancia y la Adolescencia a través de la Ley N° 1098 de 2006, armonizando su legislación con los postulados de la CDN, en la que reconoce como sujetos titulares de derechos a todas las personas menores de 18 años. Su finalidad es la protección integral de niños, niñas y adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades fundamentales, y el restablecimiento de los mismos. La garantía de protección corresponde a la familia, la sociedad y el Estado.

El Código define al “Sistema Nacional de Bienestar Familiar y Políticas Públicas de Infancia y Adolescencia” como responsable en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) es el ente rector y la entidad coordinadora del Sistema de Bienestar Familiar. Tiene a su cargo la articulación de las entidades responsables de la garantía y protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes, y asegurar el restablecimiento de los mismos, en todo el territorio nacional, incluidos los territorios indígenas.

Las autoridades competentes para el restablecimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes en el territorio nacional están a cargo de las defensorías de familia y las comisarías de familia. Las defensorías de familia que dependen del ICBF, de naturaleza multidisciplinaria, son las encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de niños, niñas y adolescentes. Se encuentran integradas por profesionales de diferentes disciplinas: psicología, trabajo social y nutrición. Los conceptos emitidos por el equipo técnico son de carácter de dictamen pericial (artículo 79 del Código de la Infancia y la Adolescencia). Las comisarías de familia, entidades distritales, municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar del ICBF, y su misión es prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los miembros de la familia. Todos los municipios del país cuentan con al menos una comisaría de familia, dependiendo de la densidad poblacional y necesidad del servicio. Cuentan con un equipo integrado por profesionales de diferentes disciplinas (derecho, psicología, trabajo social y medicina) y el apoyo permanente de la Policía Nacional. Su creación y organización está a cargo de los Concejos Municipales. Se regula la creación, conformación y funcionamiento de las comisarias de familia, según la Ley N° 2126 (2021).

La Defensoría del Pueblo cuenta con la Defensoría Delegada para la Infancia, la Juventud y Adulto Mayor. Dentro de sus funciones se destacan asesorar en la presentación de propuestas legislativas en materia de infancia y juventud, realizar acciones para la búsqueda y promoción del acceso a la justicia de niños, niñas y adolescentes como víctimas de cualquier forma de violencia y discriminación, el acompañamiento a colectivos, grupos u organizaciones de niños, niñas y adolescentes para la exigibilidad de sus derechos, y la promoción en el desarrollo y fortalecimiento de sus procesos de participación.

Finalmente, el Consejo Nacional de Política Social es el responsable de diseñar la política pública, movilizar recursos y dictar líneas de acción para garantizar los derechos de niños, niñas y adolescentes, asegurar su protección y el restablecimiento de derechos en todo el territorio nacional. Asimismo, los consejos de política social a nivel territorial, son responsables de la articulación funcional entre el nivel nacional y nivel local con la participación de la sociedad civil organizada (artículos 206 y 207 del Código de la Infancia y la Adolescencia).

3. La política pública para la primera infancia

3.1. Planificación

Los Estados desarrollan estrategias orientadas a direccionar y conducir el conjunto de acciones que destinan al cumplimiento efectivo de los derechos de niños y niñas durante la primera infancia. En muchos casos, los ejercicios de planificación estratégica dan lugar a documentos a los cuales se los denomina planes, estrategias o políticas de gran alcance. Si bien la CDN orienta la actividad de los Estados, no fija su contenido específico. Estos tienen que ajustar la orientación de la política pública existente a los principios que propone la CDN. Esto implica precisar un marco conceptual común desde el cual interpretar las decisiones y las acciones que se promueven y las que se llevan adelante.

El Documento Conpes Social 109, Política Pública Nacional de Primera Infancia Colombia por la Primera Infancia constituye el instrumento de planificación que sienta las bases de las acciones orientadas a garantizar los derechos fundamentales de niños y niñas pequeños. Este documento marca los ejes centrales para la articulación de las políticas, estrategias y programas que se elaboren en esta materia, establece los antecedentes y experiencias en la construcción de la política para la primera infancia, y convoca al ICBF a la instalación del Consejo Nacional de Política Social, a los Ministerios de Educación Nacional y de la Protección Social, y al Departamento Nacional de Planeación, en la implementación de estrategias para el mejoramiento de las condiciones de vida de niños y niñas de 0 a 6 años de edad, para garantizar su desarrollo integral.

La Estrategia Nacional de Atención Integral a la Primera Infancia De Cero a Siempre comprendida en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos de la Ley 1450 de 2011, contiene el conjunto de acciones planificadas de carácter nacional y territorial, dirigidas a promover y garantizar el desarrollo infantil de niños y niñas de 0 a 6 años. A través de un trabajo unificado e intersectorial desde la perspectiva de derechos, y con enfoque diferencial, articula y promueve el desarrollo de planes, programas, proyectos y acciones para la atención integral de cada niña y niño de acuerdo con su edad, contexto y condición.

La Ley N° 1804 de 2016 adopta la estrategia De Cero a Siempre, la cual sienta las bases conceptuales, técnicas y de gestión para garantizar el desarrollo integral de la primera infancia. La coordinación, articulación y gestión intersectorial de política está a cargo de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral de la Primera Infancia, creada por el Decreto 4875 de 2011, siendo la instancia de concertación entre los diferentes sectores involucrados. La comisión es coordinada por la Presidencia de la República, e integrada por el ICBF, los Ministerios de Educación Nacional, Salud y Protección Social, Cultura, Vivienda, Departamento Nacional de Planeación, y el Departamento Administrativo de la Presidencia. Dentro de la estrategia De Cero a Siempre, la Ruta de Atenciones a la Primera Infancia, organiza la gestión en los territorios, dando prioridad a los 1000 días, desde la preconcepción hasta cumplir los 2 años.

El Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, pacto por la equidad presenta una serie de pactos específicos, relacionados a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, entre los que se encuentra el Pacto por la equidad: política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados, que comienza con la línea de acción “primero las niñas y niños: desarrollo integral desde la infancia hasta la adolescencia”. Esta línea propone fortalecer el papel de las familias como garantes fundamentales de la protección, el afecto y los derechos de los niños; llevar la atención integral de la primera infancia a la adolescencia, apostándole a la construcción de proyectos de vida; y un sistema de prevención y superación de la violencia infantil y las vulneraciones de los derechos de los niños.

3.2. Intervenciones

Una aproximación hacia las formas en que los distintos Estados de la región están avanzando hacia la implementación de sistemas integrales de protección de derechos implica hacer foco en todas las acciones que están direccionadas hacia la primera infancia. La matriz de análisis que emerge del estudio de la política actual para primera infancia en América Latina se compone de los distintos núcleos de intervención, en los cuales los Estados concentran la mayor parte de la actividad estatal orientada a niñas y niños en sus primeros años de vida. Pero el análisis de las políticas de primera infancia en la región permite también identificar momentos en los cuales se distribuyen y se articulan las intervenciones a lo largo del tramo que conforma la etapa del ciclo vital. A continuación, se ampliarán estos dos componentes de la matriz utilizada para el análisis de la política para primera infancia en la región.

Los núcleos de intervención que emergen del análisis de la política de primera infancia son: salud, cuidado y educación, y restitución de derechos vulnerados. En la actualidad, la agenda de la primera infancia reconoce y dialoga con estos tres grandes flujos de acción donde se concentra mayor actividad estatal.

El primer núcleo en el cual se concentra una parte importante de la actividad estatal, y el que tiene más historia, es el que hace foco en la atención de salud de las personas embarazadas, y de niños y niñas. El actor institucional central es el sistema de salud. Un rasgo importante es su pretensión de universalidad. Hoy por hoy, se registra un consenso muy fuerte en torno a que todas las personas gestantes, los niños y niñas tienen que tener garantizado el acceso oportuno a servicios de salud de calidad. Desde el momento de la gestación, se despliega un conjunto de intervenciones que se extienden a lo largo del ciclo vital del niño y la niña. Durante el primer año de vida, estas acciones se intensifican considerablemente y se centran básicamente en el seguimiento y control de la salud, estado nutricional y prevención de enfermedades. Estas prestaciones se desarrollan en los distintos dispositivos sanitarios de los tres niveles de atención, que trabajan de manera articulada, y se organizan según los problemas de salud que resuelven y no por las prestaciones que brindan. Aquí se observa cómo los distintos dispositivos de salud despliegan sus capacidades en el territorio y atienden las dimensiones del desarrollo biofísico y nutricional, al igual que las vulnerabilidades asociadas a la gestación y el parto, como la alimentación, lactancia, la salud mental y cuidados fundamentales.

El segundo foco en que se concentra la actividad estatal, con una historia más reciente, son los esfuerzos para garantizar la atención, cuidado y educación en la infancia. En particular, en el desarrollo de las capacidades cognitivas, afectivas, emocionales, sociales de niños y niñas pequeños, en las habilidades parentales de las madres, padres y cuidadores directos, y en el alivio de la carga de cuidado que enfrentan las familias durante la etapa de crianza. En este flujo participan una variedad de actores institucionales y profesionales de diversas disciplinas. Es una vertiente que, al igual que la anterior, acumula una intensa experiencia de territorialización de acciones y trabajo en contextos diversos, en donde el sector salud también tiene una presencia muy importante.

Las acciones orientadas a la protección y cuidado de la infancia se nutren de un conjunto diverso de instrumentos de políticas. A través de talleres en espacios públicos (jardines, escuelas, centros comunitarios) o visitas domiciliarias, se busca acompañar a las familias y fortalecerlas en sus habilidades parentales. Estos espacios constituyen instancias en las que se problematizan distintas dimensiones de la crianza, a la par que funciona como nexo para la articulación de otros servicios públicos. Otro tipo de intervenciones que hacen foco en el desarrollo de capacidades se basa en la atención institucionalizada de niños y niñas. Se trata de espacios en donde las familias dejan a sus hijos al cuidado de otras personas adultas durante un tiempo previamente establecido. Consiste en una oferta variada de servicios, que atiende de forma directa a niños y niñas, cuyas modalidades son diversas: centros de desarrollo infantil, hogares para niños sin cuidados parentales, espacios comunitarios, que por lo general dependen del Ministerio de Desarrollo Social o algún área semejante a nivel provincial o municipal. Muchos de estos servicios nacieron como experiencias comunitarias de cuidado en contextos en donde el Estado se encontraba ausente. En gran medida, porque estos servicios no solo brindan atención directa a niños y niñas, sino que también permiten aliviar la carga de cuidado que enfrentan las familias, liberando tiempo para que las personas adultas puedan trabajar fuera del hogar. Esta es una de las razones por las cuales el debate en torno a estos servicios atraviesa y articula la agenda de la primera infancia con la impulsada por los movimientos de mujeres; en particular, la agenda de los cuidados. Un rasgo común de esta oferta de servicios es que, en contraste con la primera vertiente –relacionada con la atención de la salud–, focaliza en los sectores más vulnerables. Es una red de servicios focalizada y presenta variaciones respecto de su calidad, pertinencia del servicio que brinda, y supervisión y apoyo que recibe por parte del Estado.

En este foco también confluyen los servicios educativos correspondientes al nivel inicial. El actor institucional que ofrece y garantiza el servicio es el Ministerio de Educación u organismos análogos. Aquí lo que se observa es la pretensión de universalizar el nivel inicial a edades más tempranas que, en la actualidad, establece la obligatoriedad en la mayoría de los países a la edad de 4 y 5 años.

Por último, se identificó un tercer núcleo de intervenciones, que se orientan a la restitución de derechos vulnerados. Se caracteriza por ser intensivo en recursos normativos. En este núcleo, el poder judicial tiene una presencia importante pero también participan otras áreas del Estado, como los organismos del sistema de seguridad social y los ministerios de desarrollo social. Algunos de los focos de intervención más relevantes son la prevención y la asistencia a niños y niñas víctimas de trata o explotación sexual y aquellos que son víctimas de otros tipos de violencia. Otro foco de intervención es la restitución del derecho a crecer en un entorno familiar para niños y niñas que no cuentan con cuidados parentales.

Se incluyen aquí acciones orientadas a restituir uno de los derechos más vulnerados en nuestra región: el derecho de niños y niñas a crecer en familias que cuenten con un flujo de ingresos constante, suficiente y protegido. Los instrumentos de política que se utilizan con más frecuencia son la transferencia de bienes y de recursos financieros a las familias, o el acceso gratuito o preferencial a alimentos.

Por otro lado, como se mencionó, a partir del análisis de las políticas de primera infancia, se constata que los países tienden a distinguir momentos según la etapa del ciclo vital. Y, en cada uno de ellos, varían la participación de los actores institucionales, los modos de intervención y los instrumentos de política empleados. Al hacer foco en las prestaciones (es decir, los bienes, servicios y transferencias), se observa que éstas se distribuyen y articulan a lo largo del tramo que conforma esta etapa del ciclo vital, y que se atiende en forma simultánea a las distintas dimensiones que impulsan el desarrollo de las capacidades de niños y niñas durante este periodo en particular. Estos momentos son el pregestacional, el gestacional, el parto y puerperio, el primer año de vida y el período entre los 45 días a los 4 años e ingreso a educación obligatoria.

Momento pregestacional

Los Estados desarrollan acciones orientadas a ampliar las oportunidades de inclusión social de las mujeres y varones jóvenes a través, fundamentalmente, de la culminación del tramo de escolarización obligatoria, talleres para la promoción de la maternidad y paternidad responsables, y de la salud sexual y reproductiva.

Momento gestacional

La actividad estatal se concentra intensamente en garantizar el derecho a la salud de las personas embarazadas y de los niños y niñas por nacer. En situaciones adversas –distancia geográfica, por ejemplo–, se desarrollan acciones orientadas a garantizar el parto institucionalizado. A través de transferencias monetarias, se busca atender oportunamente situaciones de vulnerabilidad social. Las consejerías estructuradas interdisciplinarias asisten a las mujeres en conflicto con la maternidad. En paralelo, los talleres y consejerías orientadas a las mujeres gestantes, sus parejas y/o acompañantes buscan fortalecer y desarrollar habilidades para la crianza.

Parto y puerperio

La prevención y el control de la salud, y la captación temprana de enfermedades en las madres y los niños o niñas recién nacidos, así como el registro de su identidad, son objetivos destacados entre las intervenciones que desarrollan los Estados durante el parto y el puerperio. Por ello, garantizar que el parto ocurra en establecimientos de salud, atendido por profesionales capacitados en un abordaje humanizado, es central. La atención de las vulnerabilidades sociales, emocionales y el desarrollo de habilidades para la crianza que se iniciaron en etapas previas, continúan. Las licencias parentales constituyen una de las formas en que los Estados protegen el derecho de niños y niñas a recibir cuidados sin que esto implique resignar ingresos.

Primer año de vida

En esta etapa de la cadena prestacional se adicionan servicios para la atención de la salud, el cuidado directo y la educación institucionalizada de niños y niñas. Uno de los objetivos explicitados de estos servicios es facilitar la participación de las madres en actividades que generan ingresos. En casos de abandono, violencia, negligencia u otras formas graves de vulneración de derechos, la restitución del derecho de niños y niñas a vivir en entornos familiares se transforma en prioridad.

De 45 días a 4 años e ingreso a educación obligatoria

Este momento, que se solapa con el anterior, se identifica por la centralidad que gradualmente adquiere el componente educativo dentro de los servicios de atención y educación de la primera infancia (AEPI). En gran parte de los países de la región, los Estados comienzan a ofrecer educación escolarizada. Entre los 3 y 5 años, se establece el inicio del tramo obligatorio de escolarización, que culmina entre los 14 y 17 años según el país.

Más allá de las intervenciones que se definen en cada momento, hay estrategias nacionales que abarcan la atención integral de la primera infancia. En estos países se enfatiza que el acceso de las familias a un flujo constante de ingresos, al trabajo decente, a una vivienda adecuada y a servicios básicos de saneamiento constituyen derechos irrenunciables para garantizar e igualar las oportunidades de niños y niñas a desarrollar todo su potencial. El entramado normativo, orientado a regular el vínculo entre niños, niñas y personas adultas, por ejemplo, para prevenir y penalizar el uso de la violencia como forma de disciplinamiento al interior de las familias o en las escuelas, es otra de las instancias cruciales que sostienen la conformación de un sistema integral para la protección de los derechos de la primera infancia.

A continuación, se presenta un conjunto relevante –pero no exhaustivo– de acciones que dan cuentan de los avances realizados en Colombia para dotar de integralidad a la política para la primera infancia y garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de niños y niñas pequeños. Las mismas se presentan agrupadas por núcleos de intervención según los momentos del ciclo vital.

 

 

 

3.3. Evaluación y monitoreo

Se registran diversos avances en la construcción de sistemas de información y evaluación de la política pública para la primera infancia. Muchos países ponen a disposición datos estadísticos e investigaciones, generalmente evaluaciones de impacto de algunos componentes puntuales de sus políticas, memorias, informes de auditoría, estudios sobre temas específicos, solicitados a universidades y organismos nacionales y extranjeros, a través de los cuales cubren, en parte, la demanda de información para el análisis de la situación de la primera infancia y de los esfuerzos que realizan los Estados para garantizar el cumplimiento efectivo de sus derechos.

A continuación, se presenta un conjunto breve de acciones orientadas a fortalecer las decisiones del Estado y su capacidad para sostener la política pública de la primera infancia. Se hace foco en las intervenciones públicas dirigidas a monitorear el diseño y la implementación de la política, y la ampliación de participación ciudadana.

4. Agenda actual de la primera infancia

A partir de la ratificación de la CDN –hace casi tres décadas– Colombia ha demostrado amplios esfuerzos por armonizar los principios propuestos por la Convención en su ordenamiento jurídico interno, su institucionalidad y acciones programáticas. En este sentido, la agenda actual de la primera infancia constituye un diálogo permanente de estas tres dimensiones para dotar de integralidad la política pública orientada a niñas y niños pequeños.

Comparando la situación del país con los promedios regionales para cada indicador, Colombia se caracteriza por presentar una menor proporción de población indígena y una mayor proporción de población urbana. Respecto a los indicadores económicos, el PIB per cápita lo sitúa dentro de los países de ingreso medio en la región. La misma tendencia persiguen los indicadores de gasto social y el índice de desarrollo humano, al encontrarse sus valores cercanos al promedio, aunque para el caso de la pobreza, el porcentaje (31,7) es superior a la media regional. Los indicadores de salud también posicionan al país con valores levemente superiores al promedio, mostrando los mejores logros en lo que refiere a fecundidad adolescente (47,5 nacimientos por cada 1.000 mujeres de 15-19 años), a la lactancia materna exclusiva de menores de 6 meses (42,8%) y a los partos hospitalarios (99%). Los indicadores educativos de la primera infancia también muestran un desempeño apenas por debajo del promedio, siendo la tasa de escolarización para niños del último año de la pre primaria del 88,8%.

Colombia ha evidenciado significativos avances en la construcción de un Sistema de Protección Integral de Derechos. Esto se refleja en el desarrollo de una estrategia de la primera infancia que ocupa un lugar destacado de la agenda pública. La estrategia De Cero a Siempre otorga un marco conceptual y técnico sólido que direcciona el conjunto de acciones dirigidas a garantizar los derechos de la primera infancia. A esto se le suma la preocupación por territorializar los servicios y bienes públicos a través de la Ruta Integral de Atenciones a la Primera Infancia. Con este instrumento, se busca fortalecer la capacidad de los territorios de comprender lo que deben disponer para garantizar una atención integral y organizar sus recursos para la consagración de los mismos. Además, el análisis de las prestaciones muestra el flujo de acciones que el Estado está impulsando en los distintos momentos del ciclo vital que comprende la primera infancia, organizado en las principales áreas estatales. Respecto a la evaluación y monitoreo de la política de la primera infancia, se destacan los esfuerzos del Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud y Protección Social, y el ICBF, para sistematizar información relativa al cumplimiento de los derechos de la primera infancia.

Los desafíos aún pendientes en esta materia que enfrenta Colombia pueden plantearse en dos planos. Por un lado, el plano normativo, dentro del cual el estado colombiano tiene pendiente la aprobación del Protocolo Facultativo de la CDN relativo a un procedimiento de comunicaciones. En otro plano, el de la implementación de las políticas públicas, se puede señalar la necesidad de: enfocar las estrategias en comunidades rurales, indígenas y afrodescendientes, que suelen ser además más vulnerables a las condiciones de desplazamientos por conflictos; enfatizar el desarrollo de programas para mitigar los efectos de las violencias; y consolidar la paz desde la primera infancia. 

En la intersección de estos planos, resulta primordial que las propuestas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 se traduzcan en la actualización de la Política para la Primera Infancia, promoviendo el desarrollo de estrategias que respondan a los objetivos propuestos y posibiliten la superación de las vulneraciones a los derechos de la niñez.

 

  Finalmente, el principal desafío que prevalece en América Latina es la alta desigualdad social y de carácter estructural que prima en los países. Una desigualdad social elevada genera condiciones extremadamente desfavorables para efectivizar los derechos de la primera infancia. La carencia persistente de ingresos se encuentra sobrerrepresentada en los grupos sociales históricamente rezagados –población indígena, afrodescendiente, que reside en áreas rurales, en la población migrante, entre otras– y se inscribe frecuentemente en procesos históricos de acumulación intergeneracional de desventajas sociales que generan condiciones que no contribuyen en la apropiación de los beneficios potenciales que supone acceder a los bienes y servicios públicos. El beneficio social se diluye si no se resuelve la base estructural de redistribución social de la riqueza. Promover una mayor igualdad social implica no solo impulsar un crecimiento y desarrollo sostenible sobre bases más sólidas, sino también contribuir a la realización de los derechos sociales, económicos y culturales de las personas durante todo su ciclo vital.  

 

 

5. Notas al pie

[1] La Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (CDN) es el tratado internacional al que más países han adherido, 196 países incluidos los 19 latinoamericanos lo han ratificado. Constituye el primer tratado internacional de derechos humanos que sitúa a niños y niñas como sus titulares directos. Desde el momento de su ratificación, los Estados asumen la obligación de garantizar los principios y derechos contenidos en el instrumento jurídico.

 

[2] Después de la aprobación de un tratado de derechos humanos se suelen añadir “protocolos facultativos”, mecanismos jurídicos que complementan y añaden provisiones al tratado. Un protocolo es “facultativo” porque no vincula automáticamente a los Estados que ya han ratificado el tratado original. Estas obligaciones en el protocolo son adicionales y pueden ser más exigentes que las que aparecían en la Convención original, por lo que los Estados deben escoger de manera independiente si quieren vincularse o no al protocolo. Su objetivo es profundizar sobre algunas cuestiones o temas que ya existían en el tratado original, abordar una preocupación nueva o añadir algún procedimiento para su aplicación. En definitiva, amplían las obligaciones del tratado original (UNICEF).