Colombia

Los instrumentos jurídicos de carácter internacional determinan los deberes y las obligaciones de los Estados en cuestiones relativas al respeto, la protección y el cumplimiento del derecho a la educación. El derecho internacional distingue entre instrumentos jurídicos vinculantes y no vinculantes. Los instrumentos vinculantes (principales convenciones y tratados) son aquellos a los que los Estados dan su consentimiento en obligarse legalmente –mediante su ratificación o adhesión– y, por lo tanto, asumen el compromiso de adecuar su normativa interna a los estándares internacionales. Por su parte, aquellos que no tienen carácter jurídicamente vinculante aportan una gran autoridad política y moral; a modo de ejemplo, la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Si bien los ODS no revisten obligatoriedad, las acciones que los países orienten para su implementación permiten vehiculizar el cumplimiento efectivo del derecho a la educación.

Colombia ratificó y adhirió a diferentes instrumentos jurídicos que ayudaron a la conformación de un cuerpo normativo relevante. Entre ellos se destacan: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) ratificado en 1969; la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (1989) ratificada en el 1991; el Convenio OIT 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes (1989) ratificado en 1991; y la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965) ratificada en 1981. 

A partir del decreto 280/15, Colombia crea la Comisión Interinstitucional de alto nivel para el alistamiento y la efectiva implementación de la Agenda 2030. La Comisión ODS busca establecer una política nacional de implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. También en 2018, con el CONPES 3918, se establece la Estrategia para la Implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en Colombia, generando una hoja de ruta para cada una de las metas establecidas, incluyendo indicadores, entidades responsables y recursos requeridos. El Departamento Nacional de Planeación difunde los datos referidos al cumplimiento de los ODS en cada uno de sus indicadores.

Los Estados asumen compromisos y obligaciones a nivel internacional que adecúan normativamente al interior de sus ordenamientos jurídicos. Dentro de este compendio, la constitución expresa la protección más alta del derecho a la educación. Su texto funciona como marco para las leyes nacionales y las políticas públicas. Asimismo, las leyes generales de educación amplían las obligaciones del Estado respecto a este derecho, definen y distribuyen las responsabilidades relativas a la dinámica del funcionamiento de los sistemas educativos, su ordenamiento y estructura.

En Colombia, la Constitución Política establece que la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; y con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La Ley General de Educación señala las normas generales para regular el servicio público de la educación. Se fundamenta en los principios de la Constitución Política sobre el derecho a la educación, en las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra, y en su carácter de servicio público.

Una de las formas de vincular la dimensión jurídica con las acciones programáticas es mediante los ejercicios de planificación. A través de los planes, los Estados legitiman, establecen prioridades y orientan el trabajo de los actores encargados de coordinar, ejecutar y monitorear las acciones destinadas a garantizar el derecho a la educación. En estos planes también suelen señalarse los enfoques y principios rectores que los guían.

El Plan Visión Colombia 2050 propone una agenda de desarrollo estratégico y de largo plazo que busca establecer principios básicos para la construcción de un bienestar sostenible. Se estructura desde el Departamento Nacional de Planeación (DNP) a partir de discusiones con perfiles expertos de sector público y privado, organizaciones de la sociedad civil, academia, gremios y ciudadanía en general. De acuerdo a este documento, las cuatro bases para garantizar un bienestar integral son:

1) consolidar una senda de desarrollo humano en un marco de vidas más longevas, donde haya equidad y oportunidades para todos, sin pobreza extrema;

2) convertir a Colombia en potencia ambiental;

3) transformar el país hacia una economía productiva y sostenible; y

4) lograr una sociedad incluyente con un tejido social robusto e instituciones sólidas.

Específicamente en el plano de la educación, Colombia desarrollará un sistema educativo y formativo que brindará a la ciudadanía, de manera continua, las competencias cognitivas, socioemocionales y transversales –necesarias para responder adecuadamente a los cambios y a los nuevos desafíos que traen consigo las transformaciones tecnológicas de los sistemas y vocaciones productivas de la sociedad, con independencia de su origen socioeconómico o regional–. Para lograrlo, se plantea que se deberán fortalecer los procesos de desarrollo profesoral en las competencias digitales TIC, socioemocionales, de aprender a aprender y crear procesos de evaluación docente que se caractericen por ser robustos y pertinentes.

La planificación al interior del sector educativo contempla actualmente el Plan Decenal de Educación 2016-2026, propuesto como una hoja de ruta para avanzar hacia un sistema educativo de calidad. La construcción de este plan se llevó adelante de forma participativa, generando un diagnóstico base de la situación de la educación, relacionado con acceso y cobertura, permanencia, calidad, pertinencia y financiación. El plan establece desafíos y lineamientos estratégicos centrados en: la determinación del alcance del derecho a la educación; la construcción de un sistema educativo articulado; el establecimiento de lineamientos curriculares pertinentes y flexibles; la construcción de una política pública para la formación de educadores; la transformación del modelo pedagógico y el estímulo a las innovaciones educativas; el uso de las nuevas y diversas tecnologías para apoyar la enseñanza; el fomento a la investigación; el desarrollo de la población rural a partir de la educación; y la participación del gasto educativo en el PIB y en el gasto del gobierno, en todos sus niveles administrativos.

El Plan Estratégico Institucional 2022-2026 organiza y orienta las acciones de la entidad en concordancia con los objetivos institucionales y las metas estratégicas definidas por insumos como el Plan Nacional de Desarrollo y en concordancia con la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030.0.  

El sistema nacional de educación está conformado por la educación formal, la educación para el trabajo y el desarrollo humano (educación no formal, sin sujeción al sistema de niveles y grados establecidos en la educación formal) y la educación informal. Esta última es definida por la Ley de Educación como todo conocimiento libre y espontáneamente adquirido, proveniente de personas, entidades, medios masivos de comunicación, medios impresos, tradiciones, costumbres, comportamientos sociales y otros no estructurados (Constitución Política de 1991 y Ley General de Educación). Por su parte, la educación superior se rige por la ley 30, sancionada en 1992.

Se ofrecen tres niveles de educación formal: preescolar, educación básica (primaria y básica secundaria) y educación media. El último año del nivel preescolar es obligatorio junto con la educación básica. La educación formal se imparte en establecimientos educativos reconocidos por el Estado, en una secuencia regular de ciclos lectivos. Está sujeta a pautas curriculares progresivas, que conducen a grados y títulos.

Los Proyectos Educativos Institucionales (PEI) son elaborados por los establecimientos educativos y constituyen la hoja de ruta de la gestión escolar. De acuerdo a la ley, definen los principios y fines del establecimiento, los recursos docentes y didácticos disponibles y necesarios, la estrategia pedagógica, el reglamento para docentes y estudiantes, y el sistema de gestión. En este marco, se organizan los planes de estudio por ciclos, niveles y áreas, y tienen como referentes los lineamientos curriculares definidos por el Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo a las áreas obligatorias y fundamentales que señala la Ley General de Educación. En 2014, se sanciona la ley 1732, ordenando que todos los establecimientos educativos que ofrecen educación preescolar, básica y media tienen la obligación de incluir la Cátedra de la Paz dentro de su caja curricular.

La educación no formal –educación para el trabajo y el desarrollo humano, según la ley 1064, sancionada en 2006 y el decreto 1075 de 2015, artículo 206.2.1 y ss. está orientada a la formación laboral en artes y oficios. La Ley General de Educación establece que esta educación se ofrece con el objeto de complementar, actualizar, suplir conocimientos y formar en aspectos académicos o laborales sin sujeción al sistema de niveles y grados de la educación formal. En consecuencia, las instituciones y los programas debidamente acreditados recibirán apoyo y estímulo del Estado, para lo cual gozarán de la protección que la ley les otorga. El organismo responsable de la educación para el trabajo y el desarrollo humano es el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), vinculado al Ministerio de Trabajo.

El servicio público educativo ofrece distintas modalidades de atención educativa a poblaciones: educación para personas adultas, para grupos étnicos, campesina y rural, para la rehabilitación social, especial para personas con limitaciones y para personas con capacidades excepcionales.

La educación para personas adultas se ofrece a las personas en edad relativamente mayor a la aceptada regularmente en la educación por niveles y grados del servicio público educativo, que deseen suplir y completar su formación, o validar sus estudios. La educación básica y media de adultos puede ser ofrecida por los establecimientos de educación formal, estatales y privados, mediante programas educativos estructurados en ciclos lectivos regulares o especiales, integrados dentro de su proyecto educativo institucional, en jornada escolar nocturna. El Estado facilita las condiciones y promueve la educación a distancia y semipresencial. Esta modalidad ofrece la posibilidad de validar la educación básica o media y facilita el ingreso a la educación superior. La guía para la prestación del servicio educativo de calidad para este grupo poblacional se encuentra en los lineamientos de política y orientaciones generales para la educación formal de personas jóvenes y adultas.

En el marco de la educación inclusiva se atiende a la población con discapacidad, a personas con limitaciones físicas, sensoriales, psíquicas, cognoscitivas, emocionales o con capacidades intelectuales excepcionales. El decreto 1421 de 2017 reglamenta la atención educativa a la población con discapacidad en los niveles de preescolar, básica y media. La resolución 2565, promulgada en 2003, establece que cada entidad territorial debe definir una instancia que efectúe la caracterización y determine la condición de discapacidad de cada estudiante, con el propósito de identificar sus barreras para el aprendizaje y garantizar la participación con miras a proponer los ajustes que la escuela debe hacer para brindarle una educación pertinente. Las rutas de atención intersectorial para los estudiantes con discapacidad y sus familias surgen de las orientaciones técnicas, administrativas y pedagógicas en el marco de la educación inclusiva.

La educación para grupos étnicos está reglamentada por el decreto 804, promulgado en 1995, es parte del servicio público educativo y se ofrece a grupos o comunidades que integran la nacionalidad, que poseen una cultura, una lengua, unas tradiciones y unos fueros propios y autóctonos. Esta modalidad educativa debe estar ligada al ambiente, al proceso productivo, al proceso social y cultural, con respeto de sus creencias y tradiciones. La educación debe ser orientada por los principios y fines generales de la educación establecidos en la integralidad, interculturalidad, diversidad lingüística, participación comunitaria, flexibilidad y progresividad. La enseñanza de los grupos étnicos con tradición lingüística propia será bilingüe, tomando como fundamento escolar la lengua materna del respectivo grupo, sin detrimento de lo dispuesto en la Ley General de Educación. Las entidades territoriales (departamentos, municipios) donde existan asentamientos indígenas, negros y/o raizales deben incluir, en sus respectivos planes de desarrollo educativo, propuestas de etnoeducación para atender a estas poblaciones. La atención educativa para los grupos étnicos, formal o no formal, se rige por la Ley General de Educación y sus decretos reglamentarios.

La educación campesina y rural formal, no formal e informal, es fomentada y promovida por el gobierno nacional y las entidades territoriales, con sujeción a los planes de desarrollo respectivos, de conformidad con los artículos 64 y 65 de la Constitución Política. Este servicio comprende la formación técnica en actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, que contribuyan a mejorar las condiciones humanas, de trabajo y la calidad de vida de los campesinos y a incrementar la producción de alimentos en el país. En noviembre de 2021, el Ministerio de Educación, mediante la resolución 21.598, adoptó el Plan Especial de Educación Rural (PEER), en concordancia con lo establecido en el punto 1.3.2.2. del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Entre sus objetivos en relación con el derecho a la educación, el plan establece asegurar en la educación rural colombiana, aspectos relativos a infraestructura, acceso, ofertas e igualdad de género.

La educación para la rehabilitación social comprende los programas educativos que se ofrecen a personas y grupos cuyo comportamiento individual y social exige procesos educativos integrales, que permitan su reincorporación a la sociedad. Es parte del servicio educativo; comprende educación formal, no formal e informal y requiere métodos didácticos, contenidos y procesos pedagógicos acordes con la situación de los estudiantes. El decreto 2383 de 2015 reglamenta la prestación del servicio educativo en el marco del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes. Establece que la oferta educativa se organizará orientada al desarrollo de estrategias, modalidades diferenciadas e implementación de modelos educativos de acuerdo con la edad y el estatuto académico, que respondan a las características de la población entre los 14 y 18 años del sistema.

En relación con los docentes, la Ley de General Educación (arts. 111 y 112) establece que la formación de los educadores estará dirigida a su profesionalización, actualización, especialización y perfeccionamiento hasta los más altos niveles de posgrado; y que los títulos obtenidos y los programas de perfeccionamiento que se adelantan dentro del marco de la ley son válidos como requisitos para la incorporación y el ascenso en el escalafón nacional docente. Asimismo, se estipula que las escuelas normales están autorizadas para formar educadores en el nivel de preescolar y en el ciclo de educación básica primaria. Estas escuelas funcionan como unidades de apoyo académico para la formación inicial de docentes y podrán ofrecer formación complementaria que conduzca al otorgamiento del título de normalista superior. Para la formación profesional, la de posgrado y la actualización de los educadores corresponde, de acuerdo a la ley, que las universidades y demás instituciones de educación superior posean una facultad de educación u otra unidad académica dedicada a la educación. Mediante la resolución 09317 de 2016 se adopta el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias para los cargos de directivos docentes y docentes del sistema especial de carrera docente.

a. Educación inicial y preescolar

La educación inicial comprende un ciclo que abarca desde el nacimiento hasta los 3 años. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) brinda atención a la primera infancia a través de cuatro modalidades: institucional, familiar, comunitaria y propia e intercultural, que funciona principalmente en los territorios étnicos, zonas rurales y rurales dispersas del país. La entidad cuenta con regionales en todo el país para la prestación del servicio a nivel descentralizado.

La Ley General de Educación señala que la educación preescolar constituye el primer nivel educativo del sistema educativo nacional. Está orientada a niños y niñas de 3 a 5 años. Se ofrece antes de iniciar la educación básica y está compuesta por tres grados (prejardín, jardín y grado de transición), de los cuales los dos primeros constituyen una etapa previa a la escolarización obligatoria y el tercero es el obligatorio.

La organización y el desarrollo de actividades y proyectos lúdicos y pedagógicos en la educación preescolar tiene como referente técnico las bases curriculares para la educación inicial y preescolar (Ministerio de Educación Nacional, 2017). No obstante, existen herramientas adicionales para la organización pedagógica del servicio educativo, vinculadas al contexto territorial, las características de la población o el proyecto educativo institucional, tales como las orientaciones pedagógicas para la educación inicial de grupos étnicos.

El decreto 2247 de 1997 insta a las instituciones educativas privadas o estatales que presten el servicio público del nivel preescolar, a brindar servicios de protección, atención en salud y complemento nutricional a los estudiantes que lo requieran, previa coordinación con los organismos competentes.

b. Educación general básica

La educación general básica obligatoria tiene una duración de nueve años. Se divide en dos ciclos: la educación básica primaria (destinada a niños y niñas de 6 a 10 años, con una duración de cinco años) y la educación básica secundaria (destinada a niños, niñas y jóvenes de 11 a 14 años, con una duración de cuatro años). La educación básica constituye el requisito previo para el ingreso a la educación media o el acceso al servicio especial de educación laboral.

Los establecimientos educativos tienen autonomía curricular mediante la elaboración de sus proyectos educativos institucionales. La estructura escolar de la educación básica ofrece educación en todas las modalidades de acuerdo a las características y necesidades de las poblaciones receptoras. Las orientaciones curriculares desarrollan los fundamentos y articulaciones de cada una de las áreas.

c. Educación media

La educación media comprende dos años, está orientada a adolescentes de 15 a 17 años, y corresponde a los grados 10 y 11 del sistema educativo. Al igual que la educación básica, ofrece modalidades educativas flexibles, de acuerdo a las características y necesidades de la población receptora, sea esta rural o en condición de vulnerabilidad.

Habilita la continuación de los estudios de nivel superior. Dentro de la oferta educativa se encuentran las modalidades académica y técnica. Al finalizar y aprobar los dos años de educación media se obtiene el título de bachiller. La educación media académica permite al estudiante profundizar en un campo específico de las ciencias, las artes o las humanidades. La educación media técnica lo prepara para el desempeño laboral en uno de los sectores de la producción y de los servicios.

d. Educación superior

La educación superior se rige por la ley 30, sancionada en 1992. La educación formal se imparte en establecimientos educativos reconocidos por el Estado, en una secuencia regular de ciclos lectivos. Está sujeta a pautas curriculares progresivas, que conducen a grados y títulos. La educación superior define como sus campos de acción: la técnica, la ciencia, la tecnología, las humanidades, el arte y la filosofía, a través de programas de pregrado y posgrado en una secuencia regular de ciclos lectivos, que conducen a títulos técnicos profesionales, tecnológicos o universitarios. Estos programas son ofertados por instituciones de educación superior (IES) reconocidas por el Estado.

El nivel de educación superior está conformado por los niveles de pregrado y posgrado. El nivel de pregrado comprende la educación técnico profesional, la educación tecnológica y la educación universitaria, y el de posgrado las especializaciones, las maestrías y los doctorados. De acuerdo con la ley, se ofertan programas de educación superior en instituciones de educación superior de carácter técnico profesional, instituciones tecnológicas, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y universidades.

Las instituciones técnicas profesionales son aquellas facultadas legalmente para ofertar programas formativos de carácter operativo e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción. Las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas lo están para ofertar programas de formación en ocupaciones, formación académica en profesiones o disciplinas y programas de especialización. Por su parte, las instituciones universitarias también están facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, profesiones o disciplinas, programas de especialización, maestrías, doctorados y posdoctorados, en concordancia con Ley N^o 30 de 1992.

Además de las IES como prestadoras del servicio público de la educación superior, y en el marco de la educación para el trabajo y el desarrollo humano, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) como establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Trabajo, ofrece formación gratuita con programas técnicos, tecnológicos y complementarios enfocados en el desarrollo económico, tecnológico y social del país.

Colombia cuenta con un Sistema Nacional de Acreditación para las IES, regulado por la ley 1188 de 2008 y la ley 1324 de 2009, cuyo objetivo fundamental es garantizar que las instituciones que hacen parte del sistema cumplan los más altos requisitos de calidad y realicen sus propósitos y fines. En este sistema confluyen el Ministerio de Educación Nacional, el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CONACES), el Consejo Nacional de Acreditación (CNA), el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES) y las IES. Este sistema cuenta con dos niveles de reconocimiento. El primero, denominado registro calificado, es de carácter obligatorio y puede ser comprendido como la licencia que otorga el ministerio a un programa de educación superior cuando demuestra que reúne las condiciones de calidad que la ley exige. El segundo nivel, denominado acreditación de alta calidad, es un proceso que las IES emprenden de manera voluntaria, para certificar ante el Estado y la sociedad su capacidad de ofrecer una educación cuyas características superan ampliamente los mínimos exigidos por la ley.

Además de los aspectos estructurales, una parte de la caracterización de la política educativa consiste en el dimensionamiento del tamaño del sistema educativo. El Informe de Gestión 2021 señala que se reportan más de un millón 630 mil niños y niñas en primera infancia que cuentan con educación inicial en el marco de la atención integral.

El Boletín Técnico de Educación Formal (DANE) registra que, en 2020, la matrícula nacional fue de 9.882.843 estudiantes: 928.947 en el nivel de preescolar, 4.169.781 en básica primaria, 3.439.531 en básica secundaria y 1.344.584, en media. El nivel educativo que registró durante el 2020 la mayor cantidad de matrículas fue básica primaria con el 42,2% del total, seguido de básica secundaria con el 34,8%.

Para 2021, según datos del SNIES, la matrícula total en educación superior fue de 2.448.271 estudiantes, lo que representa un incremento del 3,93% respecto a 2020.

La política educativa está conformada por un conjunto de bienes, servicios y transferencias que los Estados movilizan para garantizar el derecho a la educación. El acceso, la permanencia, la adquisición de aprendizajes y la culminación del tramo escolar de los estudiantes dependen en gran medida de los recursos que los Estados orientan para garantizarlos. Estos recursos se concentran en –al menos– cuatro focos.

• Currículo y modelos de gestión: comprende todas las acciones orientadas a definir los contenidos de la educación, los materiales didácticos, los modelos de gestión institucional y la dinámica en que se inscriben los procesos de enseñanza y aprendizaje.

• Infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología en las escuelas: acciones dirigidas a mantener, ampliar, rehabilitar, equipar y dotar de tecnología a la red de servicios educativos.

• Docentes: una gran parte de los recursos que orientan los Estados se destinan a formar, evaluar, acreditar y sostener el ejercicio de la docencia. Estas acciones consisten en: formación inicial, formación continua, carrera docente y aseguramiento de las condiciones básicas para el desarrollo del trabajo.

• Fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes: se trata de las acciones de fortalecimiento de la demanda educativa. Dentro del conjunto de las experiencias agrupadas en este foco, se destacan las que se apoyan en la transferencia directa de recursos financieros y de bienes (alimentos, textos escolares, uniformes, entre otros) hacia las familias, a niños, niñas y adolescentes escolarizados o, incluso, hacia los responsables de la gestión de los establecimientos educativos.

El foco currículo y modelos de gestión se centra en dotar de un enfoque pedagógico adecuado a las diferentes modalidades y servicios en todos los niveles educativos. Asimismo, aborda la implementación y el mejoramiento de la jornada única escolar y la jornada complementaria como actividades integradas al currículo y al plan de estudios, orientadas al mejoramiento de la calidad educativa. En relación con este aspecto, el Ministerio de Educación de Colombia sancionó, mediante el decreto 1649/21, el Marco Nacional de Cualificaciones (MNC). Su objetivo es promover el aprendizaje permanente, consolidando así, rutas de aprendizaje flexibles y diversas.

El foco infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología, mediante la estrategia infraestructura y dotación, se centra en la asignación de recursos para la adecuación y el mejoramiento de sedes educativas, la construcción de salones de clase, laboratorios y servicios sanitarios, así como la dotación básica de mobiliario escolar en el salón de clases.

Las acciones orientadas al foco docentes buscan fortalecer los procesos formativos de los educadores y directivos docentes, así como consolidar una política de formación que contribuya de manera significativa al mejoramiento de la calidad de la educación. Para esto se han liderado diferentes iniciativas en el marco de la actividad estratégica Formación docente para la calidad educativa. Ejemplo de ello son: la política de formación de educadores, el acompañamiento a programas de formación inicial, el acompañamiento a las secretarías de educación para la formulación, el seguimiento y la evaluación de los planes territoriales de formación docente, y el Plan de Incentivos para Docentes y Directivos Docentes del sector oficial. Recientemente Colombia implementó el sistema maestro, un sistema electrónico cuyo propósito es mejorar los procesos de selección y vinculación de docentes provisionales al sistema educativo oficial.

Las intervenciones del foco fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes, que lleva el Ministerio de Educación Nacional, buscan asegurar la inclusión y mejorar las condiciones de educación de los estudiantes. Los servicios se centran principalmente en garantizar alimentación escolar, transporte, becas y destinar recursos educativos para atender a la población rural y aquella en condición de vulnerabilidad. Asimismo, se han implementado acciones focalizadas para generar garantías de atención educativa a grupos étnicos. Este conjunto de intervenciones es complementado por aquellas llevadas adelante desde el Departamento de Prosperidad Social (fundamentalmente el Programa Familias en acción) y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).

El gobierno del sistema educativo se compone por el conjunto de disposiciones legales y procedimientos que establecen, distribuyen y regulan las responsabilidades de los organismos y actores en distintos aspectos que inciden en el funcionamiento global del sistema. De acuerdo a la perspectiva de este documento, se abordará desde tres dimensiones: a) la organización y el modelo de gestión de la educación; b) el financiamiento de la política educativa; c) los sistemas de información y evaluación.

3.3.1 La organización y el modelo de gestión de la educación

En Colombia, el Ministerio de Educación Nacional (MEN) es el órgano rector y responsable de la educación. Dirige la actividad administrativa y fija criterios técnicos en el sector educativo. Lleva adelante la formulación de las políticas nacionales y planes del sector, el diseño de lineamientos, la asistencia técnica y asignación de recursos a departamentos y municipios, entre otros aspectos que hacen a la gestión nacional del sistema. En su organización interna, se encuentran el Viceministerio de Educación Preescolar, Básica y Media, y el Viceministerio de Educación Superior.

A nivel local, las secretarías de educación departamentales, distritales y municipales, en coordinación con las autoridades nacionales, administran y organizan la prestación del servicio educativo estatal en su jurisdicción. Los requisitos mínimos de infraestructura, pedagogía, administración, financiación y dirección que deben reunir los establecimientos educativos son definidos por el MEN (art. 138 de la Ley General de Educación).

El diseño y la implementación de políticas educativas integrales precisa la articulación y gestión intersectorial de los diferentes organismos involucrados. El Ministerio de Educación Nacional realiza gestiones conjuntas con el Ministerio de Salud, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el Ministerio de Trabajo, la Presidencia de la República, el Departamento para la Prosperidad Social (DPS) y el Departamento Nacional de Planeación (DNP).

Colombia también cuenta con un conjunto de órganos especializados en diferentes ámbitos de la educación, constituidos como juntas, foros, comités, comisiones, instituciones y fondos que funcionan como administradores, coordinadores o asesores temáticos del MEN en campos específicos del sistema educativo. Con la Ley General de Educación se crea la Junta Nacional de Educación (JUNE), como órgano científico, con el carácter de consultor permanente del MEN, para la planeación y el diseño de las políticas educativas del Estado. Además, se encuentran el Consejo Nacional de Acreditación (CNA), la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación (CONACES), el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), los Comités Regionales de Educación Superior (CRES) y las comisiones encargadas de tratar los temas vinculados a la educación en comunidades étnicas, como son la Comisión Nacional de Trabajo y Concertación de la Educación para los Pueblos Indígenas y la Comisión Pedagógica Nacional de Comunidades Negras.

El MEN también cuenta con entidades adscritas y vinculadas dentro de su modelo de organización y gestión de las distintas políticas que se llevan adelante. Las entidades vinculadas pertenecen al sector descentralizado del orden nacional o territorial, con autonomía administrativa, que cumple actividades productivas, industriales o comerciales de venta de bienes y servicios. Las entidades vinculadas al MEN son el Fondo para el Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP), el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX), y el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES).

Las entidades adscritas son entidades del sector descentralizado del orden nacional o territorial con autonomía administrativa que cumplen funciones administrativas o prestan un servicio. Tales son: El Instituto Nacional de Formación Técnica Profesional (INFOTEP) de San Juan del César y San Andrés y Providencia, la Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central, el Instituto Nacional para Ciegos (INCI), el Instituto Nacional para Sordos (INSOR), el Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional (ISER) y el Instituto Técnico Nacional de Comercio Simón Rodríguez.

3.3.2 El financiamiento de la política educativa

Colombia está organizada en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. Con los artículos 356 y 357 de la Constitución Política del año 1991, se establece la distribución de recursos y competencias, profundizando la descentralización hacia las entidades territoriales de gran parte de los servicios públicos, entre ellos la educación. La Ley General de Educación (1994) habilita la concurrencia de la inversión educativa con los departamentos y municipios, e instala aportes a las entidades territoriales a efectuar por el gobierno nacional.

En 2001, con la ley 715 se crea el Sistema General de Participaciones (SGP). Este sistema establece un esquema de transferencia de recursos para el sostenimiento de los servicios de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, por parte del gobierno nacional hacia las entidades territoriales. Para la distribución de los recursos, la ley estableció un porcentaje fijo para cada uno de los servicios públicos (en el caso de educación, del 58,5%), que posteriormente se repartiría entre municipios, distritos y departamentos certificados. Son entidades territoriales certificadas los departamentos, distritos y municipios con más de cien mil habitantes (art. 20). En el caso de municipios no certificados, la asignación se efectúa directamente al departamento de origen.

El criterio de distribución de los fondos se determina anualmente en función de una asignación por estudiante, ajustada por un conjunto de variables que caracterizan la prestación del servicio, y atendiendo los niveles educativos (preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y la zona geográfica (urbana o rural), para todo el territorio nacional. Esta asignación por estudiante se multiplica luego por la población atendida con recursos del SGP en cada municipio y distrito. El resultado de dicha operación se denomina participación por población atendida y constituye la primera base para el giro de recursos del SGP (art. 16 de la ley 715).

A cada distrito o municipio se le puede transferir una suma residual, que considera criterios de equidad como porcentaje de niños en edad escolar que no están siendo atendidos, y se multiplica por la asignación de niños por atender que se determine, dándole prioridad a los territorios con menor cobertura. Asimismo, se podrá asignar una suma residual a cada distrito o municipio que tenga indicadores de pobreza más desfavorables, de acuerdo a datos brindados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).

Colombia es uno de los países donde, si bien su modelo de asignación de recursos al sistema educativo está estructurado a través el financiamiento de la oferta, presenta a su vez algunos mecanismos de demanda en el cálculo del criterio de distribución de los fondos.

3.3.3 Sistemas de información y evaluación

El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) es la entidad responsable de la planeación, el relevamiento, el procesamiento, el análisis y la difusión de las estadísticas oficiales de Colombia. El DANE ofrece información sobre sociodemografía, economía, geoestadística, cuentas nacionales, permitiendo la consulta sobre distintos indicadores por tema.

Dentro del sector educativo, Colombia cuenta con varios sistemas de información orientados a objetivos y a la toma de decisiones en distintos ámbitos de la educación. Con el Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT) se organiza y controla el proceso de matrícula en todas sus etapas. Es un sistema de gestión de la matrícula de los estudiantes de instituciones oficiales que facilita la inscripción de alumnos nuevos, el registro y la actualización de los datos existentes del estudiante, la consulta del alumno por institución y el traslado a otra institución, entre otros.

El Sistema de Información de la Primera Infancia (SIPI-PAIPI) se orienta a compilar la información relativa a todos los niños y niñas atendidos por el Programa de Atención Integral de la Primera Infancia.

El Sistema de Información Nacional de Educación Básica y Media (SINEB) permite administrar en línea la información de los establecimientos educativos del país, tanto del sector oficial como del no oficial. Para ello el SINEB cuenta con el módulo denominado Directorio Único de Establecimientos Educativos (DUE), que permite registrar las novedades de los establecimientos educativos durante todo el ciclo de vida. La información reportada por las secretarías de educación en el SINEB es tomada para decisiones respecto de distribución de recursos, análisis estadísticos, planeación del servicio educativo y evaluación de resultados.

El Sistema EVI gestiona el proceso de evaluación institucional de la calidad del servicio prestado por establecimientos educativos de preescolar, básica y media, así como el reporte de información financiera y la fijación de tarifas

El Sistema de Seguimiento a los Recursos de Gratuidad es un aplicativo que permite hacer seguimiento a los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) girados por el gobierno nacional a los municipios y distritos, para la gratuidad de la educación preescolar, básica y media.

El Sistema Nacional de Información de Contratación Educativa (SINCE) es una estrategia usada en el Proyecto de Ampliación de Cobertura para la Población Vulnerable, que lidera el Ministerio de Educación Nacional, para facilitar el acceso a la educación formal de niños, niñas y jóvenes de poblaciones afectadas por el conflicto armado, indígenas, con discapacidades y de áreas rurales dispersas. Este sistema consigna datos sobre las solicitudes realizadas, la ejecución de los convenios interadministrativos, la conformación del banco de oferentes de las entidades territoriales y la ejecución de los contratos de prestación de servicios educativos.

El Sistema Interactivo de Consulta de Infraestructura Educativa (SICIED) es un aplicativo cuya metodología permite cuantificar, evaluar y calificar el estado de los establecimientos educativos en relación con estándares de infraestructura.

El Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES) recopila y organiza la información relevante sobre la educación superior, que permite hacer planeación, monitoreo, evaluación, asesoría, inspección y vigilancia del sector. El sistema SACES es la plataforma que permite a las instituciones de educación superior y todas aquellas habilitadas por la ley para la oferta y desarrollo de programas de educación superior, presentar la información requerida en cada solicitud relacionada con registro calificado y trámites institucionales, y adjuntar los documentos que soportan cada trámite, de acuerdo con lo establecido en la normatividad vigente.

El Sistema para la Prevención de la Deserción de la Educación Superior (SPADIES) es la herramienta por medio de la cual se hace el seguimiento de la continuidad y finalización de los estudiantes en la educación superior. Con los datos suministrados por las instituciones de educación superior, se identifican y ponderan los comportamientos, las causas, las variables y los riesgos determinantes que originan la interrupción de la trayectoria del estudiante.

El Observatorio Laboral para la Educación superior es un sistema de información que brinda herramientas para analizar la pertinencia de la educación a partir del seguimiento a los graduados y su empleabilidad en el mercado laboral.

En relación con las evaluaciones de aprendizajes y competencias, las instituciones educativas cuentan con autonomía metodológica para realizar la evaluación de los aprendizajes de sus estudiantes. La evaluación de los estudiantes de la educación básica y media está sujeta a las reglas definidas en el Sistema Institucional de Evaluación de los Estudiantes (SIEE).

Las Pruebas SABER certifican las competencias y los aprendizajes de los estudiantes al finalizar los niveles educativos de la educación básica y media. Son evaluaciones externas estandarizadas aplicadas por el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES), que evalúan el desempeño alcanzado por los estudiantes según estándares definidos por el Ministerio de Educación Nacional. La prueba Saber 11^o, realizada al finalizar la educación media, habilita y determina el ingreso a la educación superior y el acceso a créditos educativos. 

El ICFES ha llevado a cabo la aplicación de distintas pruebas internacionales que evalúan la calidad de la educación del país y permiten analizar el nivel educativo colombiano bajo estándares internacionales. Entre las evaluaciones internacionales en las que el país ha participado se encuentran: PERCE en 1997, SERCE en 2006, TERCE en 2013 Y ERCE en 2019, elaboradas por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE). Del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés), Colombia participó en la evaluación del año 2015. Finalmente, el país fue parte del Estudio Internacional de Educación Cívica y Ciudadana (ICCS, por sus siglas en inglés) en los años 2009 y 2016.

• La proporción de personas en situación de analfabetismo se redujo en los últimos años. Sin embargo, prevalece una fuerte brecha entre la zona rural y la urbana y diferencias más leves por nivel de ingresos.

• El promedio de años de escolarización de la población aumentó tanto entre hombres como entre mujeres, especialmente en áreas rurales y en todos los niveles de ingresos. Pese al aumento, se mantienen brechas entre las áreas geográficas y los niveles de ingresos.

• La proporción de personas adultas que finalizaron la secundaria aumentó significativamente en la década analizada (42,6 en 2010 a 56,7 en 2021), aunque es levemente mayor entre las mujeres. La brecha entre niveles de ingreso es marcada, y, más aún, la brecha entre el área urbana y rural (más de 30 puntos porcentuales).

• La proporción de niños y niñas que asistieron a la escuela antes de empezar la primaria se incrementó hacia 2015, mostrando una caída más marcada hacia 2019 en la población masculina, las áreas rurales y los sectores de menos ingresos, tendencia que se sostiene en 2021.

• Se registran brechas entre las áreas geográficas a favor del área urbana en casi 10 puntos y según niveles de ingresos (77,3% en aquellos de menores niveles vs 92,7% en los de ingresos superiores).

• La tasa de asistencia escolar primaria aumentó en todas las áreas y niveles de ingreso entre las mediciones de 2010 a 2019, mostrando una leve caída en la última medición de 2021. Se registran valores menores entre varones, áreas rurales y sectores de menores ingresos.

• La tasa de finalización de la educación primaria muestra un constante crecimiento a lo largo de las mediciones, que se sostiene en 2021, con muy leves diferencias a favor de mujeres, residentes en áreas urbanas y población de mayor nivel de ingreso.

• En 2021, la tasa de asistencia escolar a la secundaria baja aumentó tanto entre hombres como entre mujeres, aunque con mayor dinamismo en las últimas. Asimismo, se evidencia un leve crecimiento en los demás indicadores, aunque mayor en áreas urbanas y sectores de mayor nivel de ingresos.

• La tasa de asistencia escolar a la secundaria alta también evidencia un leve crecimiento en todas las variables analizadas, presentando diferencias de género (a favor de las mujeres), por zona de residencia (a favor de zonas urbanas), y de acuerdo al nivel de ingresos (a favor de aquellos de mayores niveles en casi 20 puntos).

• La sobreedad se redujo en la secundaria baja y en la secundaria alta. La tasa de finalización de la secundaria creció más de 13 puntos porcentuales entre 2010 y 2021.

• La tasa de asistencia a educación superior se ha incrementado levemente en la última década, siendo mayor entre mujeres, y marcadamente mayor en áreas urbanas y población con mayor nivel de ingresos. Se evidencia la brecha de desigualdad urbana y rural en este aspecto, de más de 20 puntos.

• El porcentaje de finalización de educación superior es ampliamente mayor en zonas urbanas y población de mayores ingresos y, al igual que la asistencia, aumenta entre mujeres en mayor medida. El promedio de población adulta con educación superior finalizada solo alcanza el 12%.