Nicaragua

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Políticas y normativa

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Contenido

Fecha de actualización: abril de 2022

1. Resumen del marco normativo y estructura del sistema educativo nacional

2. Compromisos y obligaciones del Estado como garante del derecho a la educación

Cuando los Estados firman un tratado de derechos humanos, asumen la voluntad y el compromiso de crear las condiciones necesarias para transformar la situación en el sentido que allí se propone. El instrumento jurídico fija los principios de un nuevo pacto, que debieran guiar el horizonte de la política pública, dotar de sentido y legitimidad a las acciones que los Estados orienten para su cumplimiento efectivo.

En el marco del derecho, existen básicamente dos tipos de compromisos: aquellos que los Estados asumen en el ámbito internacional al ratificar instrumentos jurídicos regionales e internacionales, y los de alcance nacional, que se expresan generalmente en las leyes nacionales de educación. En el proceso de efectivización del derecho a la educación, los países avanzan en la armonización jurídica acorde a los compromisos asumidos y en la definición de un marco conceptual común desde donde interpretar las decisiones y las acciones que se lleven adelante. Es a partir del diseño y la formulación de planes, estrategias o políticas de gran alcance que los Estados direccionan y conducen las acciones orientadas a garantizar que todos los niños, niñas, adolescentes y jóvenes accedan y transiten la escuela, se gradúen e incorporen aprendizajes significativos.

El propósito de este documento es ofrecer información para dar cuenta de los avances de los Estados latinoamericanos en garantizar el pleno ejercicio del derecho a la educación.

2.1. Compromisos y obligaciones jurídicas en el ámbito internacional

Los instrumentos jurídicos de carácter internacional determinan los deberes y las obligaciones de los Estados en cuestiones relativas al respeto, la protección y el cumplimiento del derecho a la educación. El derecho internacional distingue entre instrumentos jurídicos vinculantes y no vinculantes. Los instrumentos vinculantes (principales convenciones y tratados) son aquellos a los que los Estados dan su consentimiento en obligarse legalmente –mediante su ratificación o adhesión– y, por lo tanto, asumen el compromiso de adecuar su normativa interna a los estándares internacionales. Por su parte, aquellos que no tienen carácter jurídicamente vinculante aportan una gran autoridad política y moral; a modo de ejemplo, la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Si bien los ODS no revisten obligatoriedad, las acciones que los países orienten para su implementación permiten vehiculizar el cumplimiento efectivo del derecho a la educación.

Nicaragua ratificó y adhirió a diferentes instrumentos jurídicos que ayudaron a la conformación de un cuerpo normativo relevante. Entre ellos se destacan: la Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada en el 1990; el Convenio OIT 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes (1989), ratificado en 2010; la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza (1960), ratificada en 1981; y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, a través de la suscripción a la Agenda de Educación 2030 que es parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), y que está incluida en el Plan Nacional de Educación vigente.

2.2. Compromisos y obligaciones jurídicas en el ámbito nacional

Los Estados asumen compromisos y obligaciones a nivel internacional que adecúan normativamente al interior de sus ordenamientos jurídicos. Dentro de este compendio, la constitución expresa la protección más alta del derecho a la educación. Su texto funciona como marco para las leyes nacionales y las políticas públicas. Asimismo, las leyes generales de educación amplían las obligaciones del Estado respecto a este derecho, definen y distribuyen las responsabilidades relativas a la dinámica del funcionamiento de los sistemas educativos, su ordenamiento y estructura.

En Nicaragua, la Constitución establece que la educación y la cultura son derechos de toda la ciudadanía, y que la oferta del servicio educativo es función indeclinable del Estado. Ordena, como deberes del Estado, formar y capacitar en todos los niveles y especialidades al personal técnico y profesional necesario para el desarrollo y la transformación del país. Mediante la Ley General de Educación, se establecen los lineamientos generales de la educación y del sistema educativo nacional.

2.3. Planificación de la educación

Una de las formas de vincular la dimensión jurídica con las acciones programáticas es mediante los ejercicios de planificación. A través de los planes, los Estados legitiman, establecen prioridades y orientan el trabajo de los actores encargados de coordinar, ejecutar y monitorear las acciones destinadas a garantizar el derecho a la educación. En estos planes también suelen señalarse los enfoques y principios rectores que los guían.

En Nicaragua, el Plan Nacional de Educación 2017-2021 es el documento base y marco de direccionamiento de la política educativa nacional para la actual vigencia de gobierno. Su enfoque central es la mejora de la calidad educativa, teniendo como base los factores asociados a la calidad de la educación. Concibe como temas estratégicos: el acceso a todas las modalidades educativas; el dominio de conocimientos, tecnología y habilidades para la vida; el aprendizaje y la formación integral. Para llevar adelante acciones en este sentido, el plan delinea estrategias en torno a la actualización y práctica docente, el mejoramiento de ambientes escolares, la alfabetización, el incremento de la cobertura educativa, el crecimiento del potencial humano de servidores públicos de educación y el fortalecimiento de la eficacia institucional.

El Plan de Educación 2020 establece 14 líneas de acción, enmarcadas en tres ejes institucionales orientados a fortalecer y profundizar el cumplimiento de los objetivos trazados en el Plan Nacional de Educación.

3. Caracterización de la política educativa nacional

Este apartado hace foco en el conjunto de acciones que el Estado está orientando para garantizar el derecho a la educación. La caracterización de la política educativa se abordará desde tres dimensiones. En primer lugar, se describirá la estructura y el tamaño del sistema educativo. En segundo lugar, se buscará indagar y caracterizar el conjunto de intervenciones a través de las cuales se busca mantener el sistema educativo en funcionamiento. Este análisis se realizará haciendo foco en: 1) currículo y modelos de gestión institucional; 2) docentes; 3) infraestructura, tecnología y equipamiento; 4) transferencias de bienes y recursos financieros con el fin de fortalecer el sostenimiento de las trayectorias escolares. Finalmente, se buscará dar cuenta del gobierno del sistema, tanto en sus arreglos organizativos e institucionales como en el financiamiento de la política educativa, y los sistemas de información, seguimiento y rendición de cuentas.

3.1. Estructura del sistema educativo nacional

La Ley General de Educación establece que el sistema nacional de educación está conformado por cinco subsistemas: el de educación básica, media y formación docente; el de educación técnica y formación profesional; el de educación superior; el educativo autonómico regional de la Costa Caribe Nicaragüense (SEAR); y el de educación extraescolar. La organización de los subsistemas se lleva a cabo a través de instancias, niveles y modalidades integradas y articuladas vertical y horizontalmente, para garantizar la formación de la ciudadanía.

El subsistema de educación básica, media y formación docente es el más complejo y de mayor cobertura del sistema educativo nacional. Comprende los niveles de educación inicial, primaria, básica acelerada, de jóvenes y adultos, básica especial y secundaria. Es administrado y regulado por el Ministerio de Educación (MINED). La educación básica es gratuita, cuando la imparte el Estado, y obligatoria a partir del tercer nivel de educación inicial. Los aprendizajes se encuentran organizados en el Currículo Nacional Básico.

La educación alternativa oferta programas de alfabetización y la modalidad de educación básica acelerada de jóvenes y adultos, orientada a la preparación para el trabajo y el desarrollo de capacidades empresariales. Ofrece un conjunto de estrategias, recursos especializados y servicios escolarizados y de apoyo. A través de aulas talleres escuelas, se brinda educación laboral para estudiantes a partir de los 12 años de edad. Las alcaldías, en coordinación con el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, el Instituto Tecnológico Nacional y los Centros de Educación Superior, se encargan de impulsar estos programas con base en el diagnóstico y censo anual de población objetivo.

La educación básica especial se ofrece a las personas que viven con alguna discapacidad. Busca garantizar un currículo accesible y pertinente para todos los estudiantes de la educación básica. Ofrece modalidades educativas de preescolar y primaria, y los programas de educación temprana e inclusión sociolaboral.

La formación docente es parte del subsistema de educación regular. La Ley General de Educación establece que la formación docente se ofrece en tres modalidades: formación inicial en primaria, impartida en las escuelas normales, y en secundaria impartida en las facultades de ciencias de la educación en la universidad -ambas con una duración de cinco años; profesionalización orientada a completar la educación de docentes en ejercicio educativo, dirigida a docentes de primaria y secundaria; y formación permanente para la actualización de docente, ofrecida a través de cursos especiales, talleres pedagógicos, seminarios científicos y culturales, diplomados, postgrados, maestrías y doctorados. Mediante la Ley 114 de Carrera Docente se regula el ejercicio de la docencia, así como los deberes y derechos de los docentes de las diferentes áreas de la educación, exceptuando la superior.

El subsistema de educación técnica y formación profesional brinda atención educativa a las personas jóvenes y adultas que deseen continuar estudios en este nivel, para incrementar y consolidar sus capacidades intelectuales, científico técnicas y su formación integral, a fin de continuar estudios superiores o participar eficientemente en la vida del trabajo. La educación técnica y formación profesional es responsabilidad del Gobierno de la República, que la administra a través del Instituto Nacional Tecnológico, como única entidad rectora, descentralizada y adscrita al Ministerio del Trabajo.

El subsistema de educación superior se constituye como la segunda etapa del sistema educativo. Consolida la formación integral de las personas, produce conocimiento, desarrolla la investigación e innovación y forma profesionales en el más alto nivel de especialización y perfeccionamiento en todos los campos del saber, el arte, la cultura, la ciencia y la tecnología.

El subsistema educativo autónomo regional (SEAR) atiende las regiones autónomas de la Costa del Caribe Nicaragüense. Se orienta hacia la formación integral de niños, personas jóvenes y adultas de la Costa del Caribe en todos los niveles del sistema educativo. La Ley General de Educación establece que la educación en las regiones autónomas es un derecho fundamental de los pueblos indígenas, afrodescendientes y comunidades étnicas de la Costa Caribe. El subsistema es gestionado de manera descentralizada y autónoma, respondiendo a realidades y prioridades educativas de la población multiétnica, multilingüe y pluricultural. La interculturalidad, como eje fundamental del SEAR, promueve la preparación científica, técnica y humanista, fortaleciendo la identidad étnica, cultural y lingüística.

El subsistema de educación extraescolar está conformado por la educación no formal y la educación informal. Este subsistema atiende, reconoce e incluye todos los procesos y acciones que, siendo desarrollados en los ámbitos formal y no formal, producen aprendizajes que contribuyen al desarrollo integral de la ciudadanía. La educación no formal se ofrece en instituciones, organizaciones estatales y de la sociedad civil. Comprende desde la educación básica para niños, personas jóvenes y adultas, hasta niveles de especialización.

La gestión de los centros educativos puede ser estatal, privada o subvencionada. Los centros educativos subvencionados son aquellos que reciben recursos financieros del Estado para el pago de salarios docentes.

Por fuera de los subsistemas de educación, en el ámbito del Instituto Nicaragüense de Cultura (INC), se crea el Centro Nicaragüense de Enseñanza Artística Pablo Antonio Cuadra (CENEAPAC), conformado por cinco escuelas nacionales (música, artes plásticas, danza, teatro y ballet), así como de unidades de formación artística certificadas, con el objetivo de proporcionar formación artística profesional en las distintas ramas del arte, de acuerdo a programas académicos específicos, normas pedagógicas y artísticas actualizadas. Ofrece títulos técnico medio, profesor y profesional, con carreras de duración entre 3 y 10 años.

a. Educación inicial y preescolar

La educación inicial es el primer nivel de la educación básica regular. Está orientado a niños y niñas menores de 6 años. Se divide en dos ciclos: el inicial y el preescolar, que pueden ser formales y no formales. El nivel inicial destinado a niños y niñas de 0 a 2 años se ofrece en modalidad no formal, con mayor participación comunitaria.

La educación preescolar, para niños y niñas de 3 a 5 años, se ofrece en tres modalidades. La regular se ofrece en aulas de escuelas primarias ubicadas en zonas urbanas, y es atendida por docentes en su mayoría titulados como maestros de educación primaria; puede ser pública, privada y subvencionada. La modalidad comunitaria se ofrece en aulas de escuelas primarias, casas comunales, familiares e iglesias de zonas rurales y es atendida por educadores comunitarios voluntarios. La modalidad multigrado se ofrece a niñas y a niños de III nivel de preescolar que viven en comunidades rurales dispersas. El último año del preescolar es atendido en educación formal y es de carácter obligatorio.

El Marco curricular de la educación inicial es el instrumento pedagógico que ofrece a los docentes y educadores comunitarios de este nivel educativo la guía para el desarrollo de los aprendizajes ofrecidos a niñas y niños de 3 a 5 años de edad, con base en sus necesidades, intereses y características. Orienta el proceso de enseñanza y está en concordancia con la Política Nacional de Primera Infancia.

b. Educación primaria

La educación primaria es el segundo nivel de la educación básica regular. Tiene una duración de seis años. La edad teórica de concurrencia al nivel primario se extiende desde los 6 hasta los 12 años. De acuerdo con la Ley General de Educación, el nivel primario se ofrece en diversas modalidades.

La modalidad de primaria regular está dirigida a niños y niñas que pasan oportunamente por el proceso educativo y se articula con la secundaria regular. En la modalidad multigrado, se adecuan los contenidos curriculares a las características del entorno socioeconómico, productivo y cultural de las comunidades. Se desarrollan estrategias pedagógicas para la atención simultánea de niños y niñas de diferentes edades y niveles educativos. La primaria nocturna está dirigida a niños, niñas y adolescentes que interrumpieron su trayectoria escolar tempranamente o que no accedieron al sistema educativo y que, por su edad, ya no pueden hacerlo a la primaria en modalidad regular.

La educación primaria también se ofrece en la modalidad de educación básica acelerada y educación de jóvenes y adultos. Tiene los mismos objetivos y calidad equivalente a la de la educación básica regular. Hace énfasis en la preparación para el trabajo y el desarrollo de capacidades empresariales.

Asimismo, se ofrece educación primaria la modalidad de educación básica especial, atendiendo a personas con necesidades educativas especiales. El tránsito de un grado a otro estará dado en función de las habilidades que hayan logrado y la edad cronológica, respetando el principio de integración educativa y social.

La Dirección General de Educación Primaria describe también las modalidades extraedad y primaria a distancia en el campo. En la primaria extraedad, niños, niñas y adolescentes de 9 a 16 años de zonas urbanas que, por alguna razón, no estudiaron a la edad oportuna en el grado correspondiente, tienen la oportunidad de cursar la primaria en tres años escolares. La primaria a distancia es para niños, niñas y adolescentes de 9 a 16 años de zonas rurales que, por alguna razón, no estudiaron en edad oportuna. Se desarrolla en encuentros semanales los sábados y a través de sesiones tutoriales.

c. Educación secundaria

La educación secundaria constituye el tercer nivel de la educación básica regular, es gratuita cuando se imparten en centros del Estado y dura cinco años. Cuenta con tres orientaciones: científica, humanística y técnica. Se ofrece en modalidades regular, nocturna y a distancia.

La educación secundaria regular se imparte en jornada diurna con una duración de cinco años. Está dirigida a jóvenes y adolescentes que pasan, oportunamente, por el proceso educativo con la edad teórica de ingreso y egreso del nivel, que se extiende entre los 12 y los 17 años.

La secundaria nocturna está dirigida a personas jóvenes y adultas que no se incorporaron oportunamente en la educación básica regular debido a su edad o a condiciones de trabajo que interrumpieron su trayectoria educativa. La educación secundaria a distancia está destinada a estudiantes que, por diversas circunstancias, no logran acceder a la educación regular. El proceso de enseñanza y aprendizaje es mediado por educadores, a través de diversos dispositivos tecnológicos digitales, radiofónicos y televisivos.

d. Educación técnico profesional

La educación técnico profesional es un subsistema del sistema educativo nacional. Está orientado a la adquisición de competencias laborales y empresariales. Se divide en dos grandes ramas: la educación técnica y la formación profesional (o capacitación para el trabajo). Ambas ramas son administradas por el Instituto Nacional Tecnológico, organismo descentralizado y adscripto al Ministerio de Trabajo.

La educación técnica y formación profesional cuenta con distintos niveles y modalidades: técnico básico, técnico medio, bachillerato técnico en programas especiales, atención a la pequeña empresa y microempresa, atención a la mujer, rehabilitación profesional y otras capacitaciones. La educación técnica de nivel secundario habilita a continuar con estudios superiores. Está destinada a estudiantes que aprueban el noveno grado de secundaria. Bajo esta oferta educativa, los estudiantes reciben asignaturas generales para completar el bachillerato, y módulos técnicos y tecnológicos según la especialidad seleccionada.

La formación profesional tiene por finalidades desarrollar competencias en función de diferentes campos profesionales, facilitar la incorporación de las personas a la vida sociolaboral, contribuir a su formación permanente y atender las demandas de recursos humanos del sector productivo. No habilita la continuidad educativa.

En consideración de la demanda de recursos humanos calificados que plantea el desarrollo económico y social del país, y de acuerdo con el respectivo ámbito de competencias del INATEC, se diseñan la estructura, los objetivos y la duración de los estudios, así como los requisitos para cada nivel, el área y la modalidad de formación.

e. Educación superior

La educación superior es un subsistema cuya finalidad es la formación integral de profesionales de grado y posgrado. La Ley General de Educación establece que la educación superior es aquella destinada a la investigación, creación y difusión de conocimientos; a la proyección a la comunidad; al logro de competencias profesionales de alto nivel, de acuerdo con la demanda y la necesidad del desarrollo sostenible del país. El Consejo Nacional de Universidades (CNU), integrado por los rectores de universidades públicas y privadas, es el órgano superior especializado y consultivo en materia académica, y tiene por finalidad definir las políticas y estrategias de desarrollo universitario.

Las instituciones universitarias se rigen por la Ley 89 de Autonomía de las Instituciones de Educación Superior. Esta ley establece que las universidades y centros de educación técnica superior gozan de autonomía académica, financiera, orgánica y administrativa. Las instituciones de educación superior tienen carácter de servicio público y se orientan a la formación profesional y ciudadana de sus estudiantes. El acceso a estas Instituciones es libre y gratuito para todos los nicaragüenses. Las universidades están constituidas por facultades, escuelas, departamentos docentes, centros regionales e institutos y centros de investigación.

La ley señala que las universidades comunitarias de la Costa de Nicaragua, Bluefields Indian and Caribbean University (BICU), junto con la Universidad de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe Nicaragüense (URACCAN), son de interés público y se financian con las partidas del presupuesto general. Asimismo, las universidades comunitarias de la Costa Caribe podrán acompañar a los consejos y gobiernos regionales autónomos en el diseño y la implementación de las políticas públicas de educación, de fortalecimiento institucional y de desarrollo de la autonomía comunitaria y regional.

Además de la oferta académica de grado y posgrado en diferentes áreas del conocimiento de las universidades legalmente establecidas, y con el propósito de responder a las necesidades educativas territoriales y de ampliar la oferta educativa inclusiva, de calidad, flexible, de cobertura nacional, el nivel de educación superior ofrece el modelo educativo abierto en las distintas modalidades de educación a distancia a través de la Universidad Abierta en Línea (UALN).

Además de los aspectos estructurales, una parte de la caracterización de la política educativa consiste en el dimensionamiento del tamaño del sistema educativo. En este sentido, según los datos del Plan Nacional de Educación 2017-2021, el porcentaje de niñas y niños de 3 a 5 años matriculados en el nivel inicial pasó de 53,3% en 2009 a 65,1% en 2016. El incremento de la matrícula en este nivel se ha dado principalmente en la educación pública; de un total de 267.988 niñas y niños en educación inicial, en 2016, el 85% estaba en escuelas de gestión estatal. Y de los 225.325 estudiantes en el sistema público, el 60% pertenece a la zona rural. En cuanto a la permanencia en este nivel, se señala que pasó de 86% en 2009 a 96% en 2015.

En cuanto a la educación primaria, el Plan señala que la cantidad de centros educativos en la zona rural se incrementó de 6861 en 2007 a 8207 en 2016. Para la educación secundaria, se muestra que entre 2006 y 2016 la matricula rural creció mucho más rápido que la urbana, pasando de 71.482 estudiantes en 2009 a 119.887 en 2016. Para la educación de jóvenes y adultos, la matricula a 2016 era de 92.005 estudiantes para las cuatro modalidades de primaria y 107.866 para las cuatro modalidades de secundaria.

Por otro lado, según datos de la rendición de cuentas 2018 del CNU, la matrícula de grado incluyendo los niveles Técnico Superior (TS), Profesor de Educación Media (PEM) y Licenciatura pasó de 99.063 en 2011, a 120.677 en 2018. Mientras que la matrícula de posgrado aumentó de 4019 en 2011 a 5267 en 2018. Teniendo en cuenta todos los programas ofrecidos en educación superior, en 2018 la matrícula era de 127.001 estudiantes.

3.2. Política educativa nacional

La política educativa está conformada por un conjunto de bienes, servicios y transferencias que los Estados movilizan para garantizar el derecho a la educación. El acceso, la permanencia, la adquisición de aprendizajes y la culminación del tramo escolar de los estudiantes dependen en gran medida de los recursos que los Estados orientan para garantizarlos. Estos recursos se concentran en –al menos– cuatro focos.

• Currículo y modelos de gestión: comprende todas las acciones orientadas a definir los contenidos de la educación, los materiales didácticos, los modelos de gestión institucional y la dinámica en que se inscriben los procesos de enseñanza y aprendizaje.

• Infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología en las escuelas: acciones dirigidas a mantener, ampliar, rehabilitar, equipar y dotar de tecnología a la red de servicios educativos.

• Docentes: una gran parte de los recursos que orientan los Estados se destinan a formar, evaluar, acreditar y sostener el ejercicio de la docencia. Estas acciones consisten en: formación inicial, formación continua, carrera docente y aseguramiento de las condiciones básicas para el desarrollo del trabajo.

• Fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes: se trata de las acciones de fortalecimiento de la demanda educativa. Dentro del conjunto de las experiencias agrupadas en este foco, se destacan las que se apoyan en la transferencia directa de recursos financieros y de bienes (alimentos, textos escolares, uniformes, entre otros) hacia las familias, a niños, niñas y adolescentes escolarizados o, incluso, hacia los responsables de la gestión de los establecimientos educativos.

La búsqueda de una mejora en la calidad educativa es el pilar de la política educativa en Nicaragua. Con el apoyo de la cooperación internacional, el Gobierno de la República lleva adelante la implementación del proyecto Alianza para la Calidad Educativa (ACE). Con este proyecto se pretende fortalecer todas las modalidades de la educación a nivel nacional, alineadas a los objetivos planteados en el Plan de Educación 2017 - 2021. Se estructura de tres componentes: mejora de las practicas pedagógicas de docentes en educación inicial preescolar, primaria y secundaria; mejoramiento de las condiciones de los ambientes de aprendizaje en escuelas seleccionadas; y apoyo para el fortalecimiento a las áreas técnicas del MINED.

Dentro de las políticas sectoriales y proyectos prioritarios previstos para ejecutar en el período 2019 - 2021, se contempla la implementación de políticas para la formación y desarrollo del talento humano, articulando los centros de educación técnica y universidades con las entidades del Estado, incluyendo el desarrollo de prácticas profesionales y pasantías. Las políticas sobre TIC en educación tienen el propósito de fortalecer una educación integral y de calidad a través de tecnologías educativas que permitan interacción, innovación educativa. Dentro de los proyectos que contempla se encuentra el equipamiento con dispositivos móviles en centros de preescolar, primaria y secundaria, y el desarrollo de capacidades docentes en tecnologías para la educación integral y de calidad.

Dentro del conjunto de intervenciones se encuentra que el foco currículo y modelos de gestión se centra en la búsqueda de mayor igualdad de oportunidades. El diseño curricular se orienta a crear las condiciones para transformar las prácticas educativas y mejorar las oportunidades de aprendizaje de todos los estudiantes. Son ejemplo de ello, la currícula educativa en la educación regular, así como la de los programas de alfabetización y educación de jóvenes y adultos, el Programa de Atención Educativa, y los materiales educativos del Centro de Recursos Educativos para Ciegos (CRECI) del programa Inclusión Educativa.

El foco infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología se centra en el mejoramiento de la infraestructura y dotación de las escuelas, y en el avance de las tecnologías de la información y las comunicaciones dentro del proceso educativo. Los proyectos de infraestructura escolar son realizados en el marco del proyecto Alianza para la Calidad Educativa (ACE).

Las acciones orientadas al foco docentes se centran en la actualización de los docentes como un mecanismo para fortalecer la calidad educativa, así como en el intercambio de experiencias y conocimientos entre docentes de los mismos niveles educativos, grados o modalidades. A través de los Encuentros Pedagógicos de Interaprendizaje (EPI), se generan espacios de reflexión en los niveles de aula, municipal, departamental y nacional, recreando la experiencia docente y haciendo énfasis en las prácticas pedagógicas.

Las intervenciones del foco fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes que lleva adelante el Ministerio de Educación y Deporte se busca asegurar la inclusión y mejorar las condiciones de educación de los estudiantes. Los servicios se centran principalmente en garantizar alimentación escolar, becas y espacios educativos, como los centros de recursos educativos para atender a la diversidad (CREAD) y las aulas hospitalarias, habilitados en los programas de inclusión educativa. Estas acciones son complementadas por intervenciones llevadas adelante desde el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC) y el Ministerio de Familia, Adolescencia y Niñez, en el marco del Sistema Nacional para el Bienestar Social.

3.2.1 Política educativa durante la pandemia

Los cuatro focos de intervención se vieron tensionados por las circunstancias excepcionales de la pandemia de la COVID-19 y el diseño de estrategias de respuesta que permitieran sostener el derecho a la educación y la continuidad pedagógica de niñas, niños y adolescente. Si bien las estrategias en cada país fueron diferentes, es posible identificar dos grandes momentos en su desarrollo y ubicar dentro de ellos políticas, programas, acciones e iniciativas nacionales. Estos momentos son: a) suspensión de la presencialidad y continuidad pedagógica; y b) retorno a la presencialidad.

Las políticas educativas que se impulsaron durante la etapa la denominada “suspensión de la presencialidad y continuidad pedagógica” hicieron hincapié en los siguientes focos de intervención: currículo y los modelos de gestión, infraestructura, docentes y en las políticas de fortalecimiento. Estas se promovieron a través de la Estrategia Nacional del Subsistema de Educación básica para enfrentar el desafío de la pandemia, teleclases, programas de radio, podcasts educativos y el diseño de una biblioteca digital.

En la etapa llamada “retorno a la presencialidad” se priorizó el foco de intervención infraestructura. Este se implementó a partir del diseño de un protocolo de actuación escolar para fortalecer las capacidades institucionales y asegurar la continuidad en los aprendizajes..

3.3. El gobierno del sistema educativo

El gobierno del sistema educativo se compone por el conjunto de disposiciones legales y procedimientos que establecen, distribuyen y regulan las responsabilidades de los organismos y actores en distintos aspectos que inciden en el funcionamiento global del sistema. De acuerdo con la perspectiva de este documento, se abordará desde tres dimensiones: a) la organización y el modelo de gestión de la educación; b) el financiamiento de la política educativa; c) los sistemas de información y evaluación.

3.3.1 La organización y el modelo de gestión de la educación

La Ley General de Educación señala que el Consejo Nacional de Educación es el órgano superior del Estado en materia educativa, habilitado para la discusión y el análisis del quehacer en el sector. Se constituye como el espacio de armonización y articulación de los subsistemas de educación básica, media, técnica, extraescolar, superior y el SEAR.

El Ministerio de Educación y Deportes es el órgano rector encargado de llevar adelante la organización y regulación de los requisitos mínimos de infraestructura, pedagogía, administración, financiamiento y dirección que deben cumplir los centros educativos públicos y privados de la educación inicial, general básica, media, especial y formación docente para su funcionamiento y certificación. De igual forma, el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC) regula el funcionamiento de los centros y programas integrados en el subsistema de educación técnica y profesional. La Ley 413 de Participación Educativa amplía la participación en la gestión escolar a padres y madres de familia, docentes y estudiantes, en lo relacionado con la elaboración, gestión y evaluación de los programas de estudio y el funcionamiento del centro educativo, de conformidad a las regulaciones dictadas por el Ministerio de Educación y Deportes.

El Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación del Sistema Educativo Nacional (CNEA) es definido por ley como el único órgano competente del Estado para acreditar instituciones educativas de educación superior tanto públicas como privadas, así como para evaluar el resultado de los procesos educativos desarrollados por el MINED y el INATEC.

Con el objetivo de fortalecer la gestión educativa, se ha suscrito el Convenio tripartito de colaboración entre el Ministerio de Educación (MINED), Instituto Nacional Tecnológico (INATEC) y el Consejo Nacional De Universidades (CNU), cuyo objeto es crear las bases para la articulación y el trabajo conjunto de los tres subsistemas educativos del país, que aporten a mejorar la calidad de la educación, complementando recursos, capacidades humanas, técnicas, tecnológicas y de infraestructura de los subsistemas educativos.

Dentro del marco de la gestión en la educación, la ley establece que las acciones estarán orientadas a incorporar la educación en la agenda del desarrollo municipal y regional; mejorar la gobernabilidad del sistema educativo mediante una articulación más eficiente entre el gobierno central, los gobiernos regionales, autónomos de la Costa Caribe, los gobiernos municipales y los consejos escolares; garantizar mayor eficiencia y efectividad en la administración de los recursos humanos, materiales y financieros destinados a la educación, focalizando los mismos a los sectores más pobres; propiciar mayor acción de los gobiernos municipales en la promoción del desarrollo, buscando optimizar y racionalizar el uso de sus recursos; e involucrar a las autoridades municipales en la adecuación curricular para propiciar el desarrollo local.

3.3.2 El financiamiento de la política educativa

Desde 1993 y de manera progresiva, Nicaragua gestionó el financiamiento a través del programa de autonomía escolar. Consistía en un contrato firmado entre el Ministerio de Educación y el centro educativo, mediante el cual el Ministerio de Educación transfería directamente la asignación presupuestaria anteriormente administrada desde el nivel central. El Consejo Directivo tenía la potestad para decidir por la asignación de recursos derivados del Ministerio, y por el aporte de los padres y las madres de familia, que debían complementar el presupuesto para el buen funcionamiento del centro.

A partir de 2007 se eliminó la autonomía escolar y con ello el cobro a las familias, se redujo la función de los directivos, a la vez que el Ministerio de Educación decidió eliminar las transferencias directas de fondos para ordenar y clarificar la administración de los recursos. Nicaragua ha pasado de la gestión administrativa desconcentrada de los recursos financieros, que trasladaba fondos directos a la escuela para toda su operación, hacia una centralización de la administración de los recursos (Plan Estratégico de Educación 2011-2015).

3.3.3 Sistemas de información y evaluación

El Instituto Nacional de Información de Desarrollo (INIDE) es el organismo rector que produce, analiza y difunde los datos estadísticos de Nicaragua. En este sitio se puede acceder al Censo de Población y Vivienda, a la Encuesta Nicaragüense de Demografía y Salud, y al Censo Nacional Agropecuario. Se encuentran también disponibles los microdatos de la Encuesta Continua de Hogares y la Encuesta de Medición del Nivel de Vida. Asimismo, es posible consultar información estadística sobre salud, educación, empleo, salarios, turismo, transporte, policía y proyecciones de población.

El Consejo Nacional de Universidades también elabora publicaciones estadísticas. El último reporte se produjo en 2019 (Información Estadística de las Universidades Miembros del CNU Año 2019).

El Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación es el ente rector y máxima autoridad del Sistema Nacional para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación. Tiene como función principal promover la cultura de la evaluación y velar por el aseguramiento de la calidad del sistema educativo nicaragüense mediante la implementación de procesos de evaluación institucional, acreditación y evaluación de resultados.

Nicaragua ha participado en distintas pruebas a gran escala con foco en la evaluación de logros de aprendizajes. Entre las que adminsitra el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE), participó en las evaluaciones SERCE en 2006; TERCE en 2013 y ERCE en 2019.

4. La efectividad de la política educativa

Acceso, participación, trayectoria educativa y logros de aprendizaje.

Este apartado tiene como propósito ofrecer información sustantiva para realizar una aproximación a la efectividad de la política educativa, mediante el análisis de una serie de indicadores que permiten dar cuenta de la situación en que se encuentran niñas, niños, adolescentes, jóvenes y personas adultas con respecto al derecho a la educación.

4.1. Nivel educativo de la población

• La proporción de personas en situación de analfabetismo se redujo notablemente en los últimos años.

• El promedio de años de escolarización de la población aumentó tanto entre varones como entre mujeres, sobre todo en áreas urbanas y en todos los niveles de ingresos.

• La proporción de personas adultas que finalizaron la secundaria aumentó significativamente (de 17,8% a 30,5%), con una incidencia mayor entre las mujeres, para todos los niveles de ingresos y con mayor preponderancia en áreas urbanas.

4.2. Educación inicial

• La proporción de niños y niñas que asistieron a la escuela antes de empezar el primario se incrementó hacia 2014. No obstante, esta proporción es inferior en el área rural y en aquellos hogares socialmente más desfavorecidos.

4.3. Educación primaria

• La tasa de asistencia escolar primaria aumentó en la última medición tanto para niños y niñas; y para ambas áreas geográficas (urbanas y rurales), siendo mayor el aumento para las zonas rurales. En cuanto a la asistencia según el nivel de ingresos, aumentó en mayor proporción en el caso de las personas provenientes de hogares de ingresos medios.

• Se observa un incremento diferenciado entre varones y mujeres que lograron la finalización de la educación primaria, siendo las mujeres aquellas que alcanzan valores de finalización del nivel más elevados.

• Existen diferencias notables de la finalización del nivel de acuerdo con las variables analizadas entre las áreas urbana y rural, en detrimento de estas últimas.

4.4. Educación secundaria

• La tasa de asistencia escolar a la secundaria baja aumentó tanto entre varones como entre mujeres. No obstante, la asistencia en el área rural y en hogares de menores ingresos se mantiene por debajo del 52%. 

• La tasa de asistencia escolar a la secundaria alta tuvo un incremento de más de 10 puntos porcentuales, que se expresa con más fuerza entre mujeres y población con mayor nivel de ingresos.

4.5. Educación superior

• En el periodo comprendido entre 2001 y 2014, se registra un incremento de la tasa de asistencia a educación superior, siendo notablemente mayor entre mujeres, en áreas urbanas y para la población con mayor nivel de ingresos.

• El porcentaje de finalización de educación superior es ampliamente mayor en zonas urbanas y para la población de mayores ingresos. Al igual que la asistencia, la finalización de la educación terciaria y/o universitaria es mayor para mujeres (del 4,7% al 10,6%) que para hombres (de 4,5 al 8%).

4.6. Becas y programas de transferencias condicionadas

• Se observa una disminución en la cantidad de niños y niñas del nivel primario que perciben algún tipo de beca o transferencia condicionada. Esta tendencia también se advierte en el nivel secundario, pero con algunas oscilaciones hacia la mitad del período analizado.

5. Desafíos de la política educativa

A lo largo de este documento se intentó mostrar los avances a partir de los compromisos asumidos, haciendo foco en el conjunto de acciones que el país llevó adelante y los resultados de estos esfuerzos.

Desde la firma y ratificación de los distintos instrumentos jurídicos internacionales, Nicaragua asumió el compromiso y la obligación de garantizar el derecho a la educación. Gradualmente fue armonizando su cuerpo normativo y sus acciones programáticas según los principios previstos en los textos jurídicos.

La búsqueda de un nuevo modelo de educación en el marco del Plan Nacional de Desarrollo Humano ha sido la apuesta de la política educativa en Nicaragua. El Plan de Educación 2017-2021 como instrumento fundamental de planificación de la política, y la implementación del proyecto Alianza para la Calidad Educativa, han puesto el foco en la mejora de la calidad de la educación. El logro de este objetivo plantea al sistema educativo el desafío de poner en marcha procesos, recursos, acciones y métodos de intervención orientados a incidir en los ámbitos estratégicos que impactan en la calidad educativa. En ese sentido, el proceso de planificación se ha enfocado en diseñar acciones orientadas a: la mejora en las capacidades docentes; la organización curricular centrada en el estudiante; la generación de condiciones y recursos de aula adecuados; el uso efectivo de las TIC para mejorar los aprendizajes; la garantía de cobertura, asistencia y terminación escolar; el fomento del acompañamiento de la familia a los estudiantes en su trayectoria por el sistema educativo. De igual forma, el fortalecimiento institucional ocupa un lugar destacado dentro de los objetivos vigentes, entendiendo la importancia que representan para la garantía del derecho a la educación la gestión de procesos, la investigación educativa y la formación de los servidores públicos del sector.

Dentro de los avances en marcha se destacan la actualización de los programas educativos (que han permitido ofrecer un currículo más completo en los diferentes niveles), las transformaciones didácticas, la creación de consejerías para el fortalecimiento de la comunidad educativa, junto con la rehabilitación y construcción de nuevas aulas. Asimismo, deben resaltarse avances relacionados con el incremento en la cobertura de la educación inicial, primaria y secundaria, y la ejecución de acciones orientadas a reducir las inequidades entre la zona urbana y rural. La implementación de la primaria multigrado, la creación de la primaria a distancia en el campo, la construcción de aulas, la formación docente con mención en multigrado y la entrega de merienda escolar son factores que han contribuido a estos progresos.

También continúan los esfuerzos que desde 2008 se iniciaron con la Campaña Nacional de Alfabetización, para avanzar hacia la alfabetización y continuidad educativa de personas jóvenes y adultas. El enfoque intercultural bilingüe se encuentra en todos los niveles de la educación básica desde la educación preescolar hasta el primer ciclo de educación secundaria. La actualización del Plan de Pueblos Indígenas y Afrodescendientes se ha llevado adelante de forma participativa a través de talleres regionales que han contado con la presencia de diferentes etnias y actores claves de las regiones.

Pese a estos esfuerzos, los indicadores educativos plantean que el cierre de brechas entre grupos socioeconómicos, geográficos y étnicos, así como el incremento en la cobertura educativa, siguen siendo desafíos centrales para la política educativa. De igual forma, la finalización y la retención escolar en el nivel secundario.

Según informa el MINED, el porcentaje de establecimientos escolares públicos con acceso a TIC sigue siendo bajo. Mientras la línea de base a 2016 era el 7%, la meta para 2021 apunta a llegar a un 85%. Asimismo, se considera esencial el avance de la capacitación docente en el uso de TIC para garantizar una efectiva incorporación de la tecnología en los aprendizajes. Este aspecto va de la mano con las metas trazadas en cuanto a la provisión de nuevas aulas y ambientes escolares mejorados; se ha planteado en el Plan Nacional de Educación tener 6961 nuevas aulas para 2021.

Para continuar avanzando en el mejoramiento de la calidad educativa y la universalización de la educación básica como ejes del sistema educativo, y en la búsqueda del cumplimiento del ODS 4 “Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos”, el Ministerio de Educación ha destacado la importancia de profundizar los esfuerzos y el cumplimiento de los objetivos trazados, así como aquellos dirigidos a la articulación y el fortalecimiento de los subsistemas educativos, trabajando de manera conjunta con el CNU, SEAR e INATEC.

Finalmente, es importante señalar que como en todos los países de la región, Nicaragua enfrenta los desafíos emergentes de la pandemia por COVID-19, en particular en lo que hace al sostenimiento de las trayectorias educativas de niñas, niños y adolescentes y a la reincorporación de aquellos cuya escolarización se vio discontinuada o interrumpida. La pandemia ha agudizado desigualdades sociales y problemas sistémicos pre existentes, a la par que ofrece una oportunidad: repensar y transformar los sistemas educativos nacionales para hacerlos más equitativos e inclusivos, teniendo en cuenta las innovaciones tecnológicas y pedagógicas, el compromiso de las comunidades educativas y los esfuerzos realizados en este período sin precedentes, contribuyendo de este modo al compromiso colectivo asumido en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

 

Contenido

Con el apoyo de:

Fecha de actualización: diciembre de 2021

1. Información de contexto

La República de Nicaragua está ubicada en el centro geográfico del istmo centroamericano. Limita con la República de Honduras y la República de Costa Rica. Tiene una superficie continental de 130.373 km2. Está dividida en 15 departamentos, 153 municipios y 2 regiones autónomas. Daniel Ortega fue elegido presidente para el período 2017-2022.

Acceso a la tabla "Principales indicadores del país y promedio regional."

 

2. Nicaragua frente a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)

Nicaragua suscribe a la CDN¹ el 6 de febrero de 1990, la ratifica el 5 de octubre ante la Secretaría de Naciones Unidas, entrando en vigor el 4 de noviembre del mismo año. Aprueba la CDN y le otorga rango legal dentro de su ordenamiento jurídico.

La CDN cuenta con tres Protocolos facultativos específicos que la amplían². El primer protocolo relativo a la participación de niños en los conflictos armados, y el segundo sobre la venta de niños, prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía se ratificaron mediante la adhesión ante la Secretaría de la ONU. En cuanto al tercer protocolo, el procedimiento de comunicaciones individuales, y el establecido en el artículo 13 en relación con la competencia del comité para investigar casos de violaciones graves o sistemáticas a los derechos enunciados en la convención y/o en sus protocolos facultativos, se encuentran a la espera de ser aceptados por el Estado parte.

Acceso al gráfico "Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos."

2.1. Informes periódicos presentados ante el Comité de los Derechos del Niño y observaciones finales del Comité

En cumplimiento con los compromisos asumidos al momento de ratificar la CDN y sus protocolos facultativos, los Estados parte deben presentar informes periódicos cada cinco años ante el Comité de los Derechos del Niño, sobre los avances y medidas adoptadas en materia de promoción y protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes. El Comité de la CDN, en base al estudio del informe entregado por el país, los informes de expertos independientes, de la sociedad civil y de diversas organizaciones no gubernamentales, emite las observaciones finales en respuesta al informe periódico presentado por el Estado parte.

Acceso a la tabla "Avances en el cumplimiento de los derechos reconocidos en la CDN."

 

2.2. La institucionalidad al servicio de la protección integral de los derechos de la infancia

En 1998 Nicaragua promulga el Código de la Niñez y la Adolescencia (Ley 287), en el cual regula la protección integral que el Estado, la familia, la sociedad, y las instituciones privadas deben brindar a niñas, niños y adolescentes. También crea el Consejo Nacional de Atención y Protección Integral a la Niñez y la Adolescencia (CONAPINA), adscrito a la Presidencia de la República, como instancia de articulación entre el gobierno y los demás poderes del Estado. El Consejo es el órgano rector, encargado de formular y coordinar la ejecución de la política nacional de atención y protección integral de la primera infancia. Está integrado por organismos gubernamentales y de la sociedad civil. La organización y funcionamiento del Consejo Nacional se encuentra regulada mediante la Ley 351 de 2000. La Defensoría de las Niñas, Niños y Adolescentes, que se crea como un servicio del Consejo Nacional de Atención y Protección Integral, tiene como finalidad principal la promoción y resguardo de los derechos de niños, niñas y adolescentes reconocidos en el Código de la Niñez. Conjuntamente el Consejo y la Defensoría en todas sus actuaciones deberán ponderar y cumplir con el principio del interés superior del niño y la niña, garantizando la no discriminación, protección, igualdad, formación integral y participación, acorde con los postulados de la CDN. Finalmente, Nicaragua cuenta con un Ministerio de la Familia, que tiene a su cargo la implementación de políticas sociales para la promoción, prevención y protección especial de los derechos de niños, niñas, adolescentes, adultos mayores y familias en riesgo social.

 

3. La política pública para la primera infancia

3.1. Planificación

Los Estados desarrollan estrategias orientadas a direccionar y conducir el conjunto de acciones que destinan al cumplimiento efectivo de los derechos de niños y niñas durante la primera infancia. En muchos casos, los ejercicios de planificación estratégica dan lugar a documentos, a los cuales se los denomina planes, estrategias o políticas de gran alcance. Si bien la CDN orienta la actividad de los Estados, no fija su contenido específico. Estos tienen que ajustar la orientación de la política pública existente a los principios que propone la CDN. Esto implica precisar un marco conceptual común desde el cual interpretar las decisiones y las acciones que se promueven y las que se llevan adelante.

La Política Nacional de Primera Infancia “Amor para los más chiquitos” establece los objetivos estratégicos, lineamientos y mecanismos de coordinación entre los organismos estatales que ofrecen políticas orientadas a la primera infancia. Su propósito es contribuir a crear, consolidar y extender la red de servicios de atención integral para la primera infancia. Posiciona a la Comisión Nacional de Amor para los más Chiquitos y Chiquitas como coordinadora de la política. La comisión está integrada por el Ministerio de la Familia, Adolescencia y Niñez, el Ministerio de Educación y el Ministerio de Salud. La ejecución se encuentra a cargo de la Presidencia de la República a través del Sistema Nacional de Bienestar Social. Fue aprobada y puesta en vigencia por el Decreto N° 61.

El Plan de Educación 2017-2021 constituye el marco de direccionamiento y referencia para alinear los recursos, así como para el diseño de nuevos proyectos y programas. El enfoque central es la mejora de la calidad educativa, con enfoque en el aprendizaje desde una visión integral, que toma en cuenta al ser humano en todas sus dimensiones.

Con la Ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional se posiciona al derecho a la alimentación como un derecho humano, se impulsan acciones para disminuir la prevalencia de la desnutrición infantil, y promueve el acceso a alimentos con alto valor nutricional. El Plan Nacional “Hacia la Erradicación de la Desnutrición Crónica Infantil en Nicaragua 2008-2015 integra las acciones de salud y nutrición del más alto potencial en la reducción de la desnutrición crónica infantil. La selección de estas intervenciones se realizó en base a la documentación de la situación de salud y nutrición existente en el país y al análisis de la seguridad alimentaria y nutricional. Dentro de la línea de intervenciones, contempla: la atención integral a la niñez, la atención integral a la mujer, la salud y nutrición comunitaria, la lactancia materna, y la atención a grupos vulnerables.

En el año 2018, con base en las características e identidad socio cultural de la población nicaragüense, se crea el Plan de Salvaguarda para Pueblos Originarios y Afrodescendientes para el Proyecto: Integración de los Servicios Públicos de Salud 2018-2023. El Plan se organiza en cuatro componentes: Financiamiento por resultados para el mejoramiento cualitativo de la prevención de enfermedades y prestación de servicios de salud en los 66 municipios más pobres; Apoyo a la implementación de las Estrategias Nacionales de Salud para la prestación de servicios de calidad en el marco del Modelo de Salud Familiar y Comunitario (MOSAFC); Suministro de apoyo financiero en caso de una alerta epidemiológica, emergencia de salud pública o emergencia nacional; y fortalecimiento a la administración y gestión del Plan.

 
 

3.2. Intervenciones

Una aproximación hacia las formas en que los distintos Estados de la región están avanzando hacia la implementación de sistemas integrales de protección de derechos implica hacer foco en todas las acciones que están direccionadas hacia la primera infancia. La matriz de análisis que emerge del estudio de la política actual para primera infancia en América Latina se compone de los distintos núcleos de intervención, en los cuales los Estados concentran la mayor parte de la actividad estatal orientada a niñas y niños en sus primeros años de vida. Pero el análisis de las políticas de primera infancia en la región permite también identificar momentos en los cuales se distribuyen y se articulan las intervenciones a lo largo del tramo que conforma la etapa del ciclo vital. A continuación, se ampliarán estos dos componentes de la matriz utilizada para el análisis de la política para primera infancia en la región.

Los núcleos de intervención que emergen del análisis de la política de primera infancia son: salud, cuidado y educación, y restitución de derechos vulnerados. En la actualidad, la agenda de la primera infancia reconoce y dialoga con estos tres grandes flujos de acción donde se concentra mayor actividad estatal.

El primer núcleo en el cual se concentra una parte importante de la actividad estatal, y el que tiene más historia, es el que hace foco en la atención de salud de las personas embarazadas, y de niños y niñas. El actor institucional central es el sistema de salud. Un rasgo importante es su pretensión de universalidad. Hoy por hoy, se registra un consenso muy fuerte en torno a que todas las personas gestantes, los niños y niñas tienen que tener garantizado el acceso oportuno a servicios de salud de calidad. Desde el momento de la gestación, se despliega un conjunto de intervenciones que se extienden a lo largo del ciclo vital del niño y la niña. Durante el primer año de vida, estas acciones se intensifican considerablemente y se centran básicamente en el seguimiento y control de la salud, estado nutricional y prevención de enfermedades. Estas prestaciones se desarrollan en los distintos dispositivos sanitarios de los tres niveles de atención, que trabajan de manera articulada, y se organizan según los problemas de salud que resuelven y no por las prestaciones que brindan. Aquí se observa cómo los distintos dispositivos de salud despliegan sus capacidades en el territorio y atienden las dimensiones del desarrollo biofísico y nutricional, al igual que las vulnerabilidades asociadas a la gestación y el parto, como la alimentación, lactancia, la salud mental y cuidados fundamentales.

El segundo foco en que se concentra la actividad estatal, con una historia más reciente, son los esfuerzos para garantizar la atención, cuidado y educación en la infancia. En particular, en el desarrollo de las capacidades cognitivas, afectivas, emocionales, sociales de niños y niñas pequeños, en las habilidades parentales de las madres, padres y cuidadores directos, y en el alivio de la carga de cuidado que enfrentan las familias durante la etapa de crianza. En este flujo participan una variedad de actores institucionales y profesionales de diversas disciplinas. Es una vertiente que, al igual que la anterior, acumula una intensa experiencia de territorialización de acciones y trabajo en contextos diversos, en donde el sector salud también tiene una presencia muy importante.

Las acciones orientadas a la protección y cuidado de la infancia se nutren de un conjunto diverso de instrumentos de políticas. A través de talleres en espacios públicos (jardines, escuelas, centros comunitarios) o visitas domiciliarias, se busca acompañar a las familias y fortalecerlas en sus habilidades parentales. Estos espacios constituyen instancias en las que se problematizan distintas dimensiones de la crianza, a la par que funciona como nexo para la articulación de otros servicios públicos. Otro tipo de intervenciones que hacen foco en el desarrollo de capacidades se basa en la atención institucionalizada de niños y niñas. Se trata de espacios en donde las familias dejan a sus hijos al cuidado de otras personas adultas durante un tiempo previamente establecido. Consiste en una oferta variada de servicios, que atiende de forma directa a niños y niñas, cuyas modalidades son diversas: centros de desarrollo infantil, hogares para niños sin cuidados parentales, espacios comunitarios, que por lo general dependen del Ministerio de Desarrollo Social o algún área semejante a nivel provincial o municipal. Muchos de estos servicios nacieron como experiencias comunitarias de cuidado en contextos en donde el Estado se encontraba ausente. En gran medida, porque estos servicios no solo brindan atención directa a niños y niñas, sino que también permiten aliviar la carga de cuidado que enfrentan las familias, liberando tiempo para que las personas adultas puedan trabajar fuera del hogar. Esta es una de las razones por las cuales el debate en torno a estos servicios atraviesa y articula la agenda de la primera infancia con la impulsada por los movimientos de mujeres; en particular, la agenda de los cuidados. Un rasgo común de esta oferta de servicios es que, en contraste con la primera vertiente –relacionada con la atención de la salud–, focaliza en los sectores más vulnerables. Es una red de servicios focalizada y presenta variaciones respecto de su calidad, pertinencia del servicio que brinda, y supervisión y apoyo que recibe por parte del Estado.

En este foco también confluyen los servicios educativos correspondientes al nivel inicial. El actor institucional que ofrece y garantiza el servicio es el Ministerio de Educación u organismos análogos. Aquí lo que se observa es la pretensión de universalizar el nivel inicial a edades más tempranas que, en la actualidad, establece la obligatoriedad en la mayoría de los países a la edad de 4 y 5 años.

Por último, se identificó un tercer núcleo de intervenciones, que se orientan a la restitución de derechos vulnerados. Se caracteriza por ser intensivo en recursos normativos. En este núcleo, el poder judicial tiene una presencia importante pero también participan otras áreas del Estado, como los organismos del sistema de seguridad social y los ministerios de desarrollo social. Algunos de los focos de intervención más relevantes son la prevención y la asistencia a niños y niñas víctimas de trata o explotación sexual y aquellos que son víctimas de otros tipos de violencia. Otro foco de intervención es la restitución del derecho a crecer en un entorno familiar para niños y niñas que no cuentan con cuidados parentales.

Se incluyen aquí acciones orientadas a restituir uno de los derechos más vulnerados en nuestra región: el derecho de niños y niñas a crecer en familias que cuenten con un flujo de ingresos constante, suficiente y protegido. Los instrumentos de política que se utilizan con más frecuencia son la transferencia de bienes y de recursos financieros a las familias, o el acceso gratuito o preferencial a alimentos.

Por otro lado, como se mencionó, a partir del análisis de las políticas de primera infancia, se constata que los países tienden a distinguir momentos según la etapa del ciclo vital. Y, en cada uno de ellos, varían la participación de los actores institucionales, los modos de intervención y los instrumentos de política empleados. Al hacer foco en las prestaciones (es decir, los bienes, servicios y transferencias), se observa que éstas se distribuyen y articulan a lo largo del tramo que conforma esta etapa del ciclo vital, y que se atiende en forma simultánea a las distintas dimensiones que impulsan el desarrollo de las capacidades de niños y niñas durante este periodo en particular. Estos momentos son el pregestacional, el gestacional, el parto y puerperio, el primer año de vida y el período entre los 45 días a los 4 años e ingreso a educación obligatoria.

Momento pregestacional

Los Estados desarrollan acciones orientadas a ampliar las oportunidades de inclusión social de las mujeres y varones jóvenes a través, fundamentalmente, de la culminación del tramo de escolarización obligatoria, talleres para la promoción de la maternidad y paternidad responsables, y de la salud sexual y reproductiva.

Momento gestacional

La actividad estatal se concentra intensamente en garantizar el derecho a la salud de las personas embarazadas y de los niños y niñas por nacer. En situaciones adversas –distancia geográfica, por ejemplo–, se desarrollan acciones orientadas a garantizar el parto institucionalizado. A través de transferencias monetarias, se busca atender oportunamente situaciones de vulnerabilidad social. Las consejerías estructuradas interdisciplinarias asisten a las mujeres en conflicto con la maternidad. En paralelo, los talleres y consejerías orientadas a las mujeres gestantes, sus parejas y/o acompañantes buscan fortalecer y desarrollar habilidades para la crianza.

Parto y puerperio

La prevención y el control de la salud, y la captación temprana de enfermedades en las madres y los niños o niñas recién nacidos, así como el registro de su identidad, son objetivos destacados entre las intervenciones que desarrollan los Estados durante el parto y el puerperio. Por ello, garantizar que el parto ocurra en establecimientos de salud, atendido por profesionales capacitados en un abordaje humanizado, es central. La atención de las vulnerabilidades sociales, emocionales y el desarrollo de habilidades para la crianza que se iniciaron en etapas previas, continúan. Las licencias parentales constituyen una de las formas en que los Estados protegen el derecho de niños y niñas a recibir cuidados sin que esto implique resignar ingresos.

Primer año de vida

En esta etapa de la cadena prestacional se adicionan servicios para la atención de la salud, el cuidado directo y la educación institucionalizada de niños y niñas. Uno de los objetivos explicitados de estos servicios es facilitar la participación de las madres en actividades que generan ingresos. En casos de abandono, violencia, negligencia u otras formas graves de vulneración de derechos, la restitución del derecho de niños y niñas a vivir en entornos familiares se transforma en prioridad.

De 45 días a 4 años e ingreso a educación obligatoria

Este momento, que se solapa con el anterior, se identifica por la centralidad que gradualmente adquiere el componente educativo dentro de los servicios de atención y educación de la primera infancia (AEPI). En gran parte de los países de la región, los Estados comienzan a ofrecer educación escolarizada. Entre los 3 y 5 años, se establece el inicio del tramo obligatorio de escolarización, que culmina entre los 14 y 17 años según el país.

Más allá de las intervenciones que se definen en cada momento, hay estrategias nacionales que abarcan la atención integral de la primera infancia. En estos países se enfatiza que el acceso de las familias a un flujo constante de ingresos, al trabajo decente, a una vivienda adecuada y a servicios básicos de saneamiento constituyen derechos irrenunciables para garantizar e igualar las oportunidades de niños y niñas a desarrollar todo su potencial. El entramado normativo, orientado a regular el vínculo entre niños, niñas y personas adultas, por ejemplo, para prevenir y penalizar el uso de la violencia como forma de disciplinamiento al interior de las familias o en las escuelas, es otra de las instancias cruciales que sostienen la conformación de un sistema integral para la protección de los derechos de la primera infancia.

A continuación, se presenta un conjunto relevante –pero no exhaustivo– de acciones que dan cuentan de los avances realizados en Ecuador para dotar de integralidad a la política para la primera infancia y garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de los niños y niñas pequeños. Las mismas se presentan agrupadas por núcleos de intervención según los momentos del ciclo vital.

 

3.3. Evaluación y monitoreo

Se registran diversos avances en la construcción de sistemas de información y evaluación de la política pública para la primera infancia. Muchos países ponen a disposición datos estadísticos e investigaciones, generalmente evaluaciones de impacto de algunos componentes puntuales de sus políticas, memorias, informes de auditoría, estudios sobre temas específicos, solicitados a universidades y organismos nacionales y extranjeros, a través de los cuales cubren, en parte, la demanda de información para el análisis de la situación de la primera infancia y de los esfuerzos que realizan los Estados para garantizar el cumplimiento efectivo de sus derechos.

A continuación, se presenta un conjunto breve de acciones orientadas a fortalecer las decisiones del Estado y su capacidad para sostener la política pública de la primera infancia. Se hace foco en las intervenciones públicas dirigidas a monitorear el diseño y la implementación de la política, y la ampliación de participación ciudadana.

4. Agenda actual de la primera infancia

A partir de la ratificación de la CDN –hace casi tres décadas– Nicaragua ha demostrado amplios esfuerzos por armonizar los principios propuestos por la Convención en su ordenamiento jurídico interno, su institucionalidad y acciones programáticas. En este sentido, la agenda actual de la primera infancia constituye un diálogo permanente de estas tres dimensiones para dotar de integralidad la política pública orientada a las niñas y niños pequeños.

Comparando la situación del país con el promedio regional para cada indicador, Nicaragua se caracteriza por presentar un porcentaje de población indígena cercano al promedio (8,9%) y una baja proporción de población urbana (59%). Respecto a los indicadores económicos, el PIB per cápita lo sitúa dentro de los países de ingreso bajo en la región, a la vez que presenta un reducido índice de desarrollo humano. El porcentaje de gasto social en relación al PIB es cercano al promedio regional (11,1%). Los indicadores de salud, en términos generales, sitúan al país algo por debajo del promedio regional, excepto en la tasa de mortalidad materna y neonatal, en los que se evidencian mejoras.

Nicaragua muestra avances en el cumplimiento de los compromisos asumidos ante la CDN. A través de la Política Nacional de Primera Infancia Amor por los más chiquitos y chiquitas, busca articular todos los programas, centros y acciones de restitución de derechos y desarrollo que brinda el Estado a la primera infancia. En cuanto al conjunto de bienes y recursos públicos, se observa el despliegue de diversas acciones orientadas a garantizar los derechos fundamentales de niños, niñas y sus familias. Por otro lado, se observa que son escasas las acciones dirigidas a monitorear y dar seguimiento a la política de la primera infancia. Éste resulta un factor importante a tener en consideración, ya que la producción de información constituye una herramienta útil para los tomadores de decisiones, en vistas de alcanzar los resultados esperados.

Además de generar mecanismos de monitoreo, evaluación y generación de datos, los desafíos en materia de primera infancia que enfrenta Nicaragua pueden plantearse en dos planos. Por un lado, el plano normativo, en el cual el estado nicaragüense tiene pendiente la aprobación del protocolo facultativo de la CDN relativo a un procedimiento de comunicaciones. En otro plano, el de la implementación de las políticas públicas, se distinguen dos focos a revisar. En primer lugar, la integralidad y coordinación de las políticas para la primera infancia que desarrollaría el Consejo Nacional de Atención y Protección Integral a la Niñez y la Adolescencia, ya que no se evidencia y las intervenciones continúan siendo mayormente sectoriales. En segundo lugar, enfrenta el desafío de mejorar los niveles de acceso al nivel inicial, con énfasis en la población migrante y residente en zonas rurales.

 

  Finalmente, el principal desafío que prevalece en América Latina es la alta desigualdad social y de carácter estructural que prima en los países. Una desigualdad social elevada genera condiciones extremadamente desfavorables para efectivizar los derechos de la primera infancia. La carencia persistente de ingresos se encuentra sobrerrepresentada en los grupos sociales históricamente rezagados –población indígena, afrodescendiente, que reside en áreas rurales, en la población migrante, entre otras– y se inscribe frecuentemente en procesos históricos de acumulación intergeneracional de desventajas sociales que generan condiciones que no contribuyen en la apropiación de los beneficios potenciales que supone acceder a los bienes y servicios públicos. El beneficio social se diluye si no se resuelve la base estructural de redistribución social de la riqueza. Promover una mayor igualdad social implica no solo impulsar un crecimiento y desarrollo sostenible sobre bases más sólidas, sino también contribuir a la realización de los derechos sociales, económicos y culturales de las personas durante todo su ciclo vital.  

 

 

5. Notas al pie

[1] La Convención Internacional de los Derechos del Niño (CDN) es el tratado internacional al que más países han adherido, 196 países incluidos los 19 latinoamericanos lo han ratificado. Constituye el primer tratado internacional de derechos humanos que sitúa a niños y niñas como sus titulares directos. Desde el momento de su ratificación, los Estados asumen la obligación de garantizar los principios y derechos contenidos en el instrumento jurídico.

 

[2] Después de la aprobación de un tratado de derechos humanos se suelen añadir “protocolos facultativos”, mecanismos jurídicos que complementan y añaden provisiones al tratado. Un protocolo es “facultativo” porque no vincula automáticamente a los Estados que ya han ratificado el tratado original. Estas obligaciones en el protocolo son adicionales y pueden ser más exigentes que las que aparecían en la Convención original, por lo que los Estados deben escoger de manera independiente si quieren vincularse o no al protocolo. Su objetivo es profundizar sobre algunas cuestiones o temas que ya existían en el tratado original, abordar una preocupación nueva o añadir algún procedimiento para su aplicación. En definitiva, amplían las obligaciones del tratado original (UNICEF).

 

[3] Los instrumentos internacionales de derechos humanos como la Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos Facultativos se negocian entre los Estados miembros de las Naciones Unidas y son jurídicamente vinculantes para cada uno de los Estados que sean parte del instrumento. Hay dos maneras en que un Estado puede llegar a ser parte: mediante la firma y ratificación o mediante la adhesión.

Al ratificar la Convención o un Protocolo Facultativo, un Estado acepta la obligación de respetar, proteger, promover o satisfacer los derechos enumerados, incluida la adopción o el cambio de leyes y políticas que pongan en vigor las disposiciones de la Convención o Protocolo. La Convención considera que todos los derechos de la infancia tienen la misma importancia. No existe ningún derecho "menor", ni ninguna jerarquía entre los derechos humanos. Estos derechos son indivisibles y están mutuamente relacionados, y se centran en todos los aspectos del niño. Las decisiones de los gobiernos con respecto a cualquiera de los derechos deben hacerse a la luz de los otros derechos de la Convención (UNICEF).