Uruguay

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Políticas y normativa

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Contenido

Fecha de actualización: diciembre de 2020

1. Resumen del marco normativo y estructura del sistema educativo nacional

2. Compromisos y obligaciones del Estado como garante del derecho a la educación

Cuando los Estados firman un tratado de derechos humanos, asumen la voluntad y el compromiso de crear las condiciones necesarias para transformar la situación en el sentido que allí se propone. El instrumento jurídico fija los principios de un nuevo pacto, que debieran guiar el horizonte de la política pública, dotar de sentido y legitimidad a las acciones que los Estados orienten para su cumplimiento efectivo.

En el marco del derecho, existen básicamente dos tipos de compromisos: aquellos que los Estados asumen en el ámbito internacional al ratificar instrumentos jurídicos regionales e internacionales, y los de alcance nacional, que se expresan generalmente en las leyes nacionales de educación. En el proceso de efectivización del derecho a la educación, los países avanzan en la armonización jurídica acorde a los compromisos asumidos y en la definición de un marco conceptual común desde donde interpretar las decisiones y las acciones que se lleven adelante. Es a partir del diseño y la formulación de planes, estrategias o políticas de gran alcance que los Estados direccionan y conducen las acciones orientadas a garantizar que todos los niños, niñas, adolescentes y jóvenes accedan y transiten la escuela, se gradúen e incorporen aprendizajes significativos.

El propósito de este documento es ofrecer información para dar cuenta de los avances de los Estados latinoamericanos en garantizar el pleno ejercicio del derecho a la educación.

2.1. Compromisos y obligaciones jurídicas en el ámbito internacional

Los instrumentos jurídicos de carácter internacional determinan los deberes y las obligaciones de los Estados en cuestiones relativas al respeto, la protección y el cumplimiento del derecho a la educación. El derecho internacional distingue entre instrumentos jurídicos vinculantes y no vinculantes. Los instrumentos vinculantes (principales convenciones y tratados) son aquellos a los que los Estados dan su consentimiento en obligarse legalmente –mediante su ratificación o adhesión– y, por lo tanto, asumen el compromiso de adecuar su normativa interna a los estándares internacionales. Por su parte, aquellos que no tienen carácter jurídicamente vinculante aportan una gran autoridad política y moral; a modo de ejemplo, la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Si bien los ODS no revisten obligatoriedad, las acciones que los países orienten para su implementación permiten vehiculizar el cumplimiento efectivo del derecho a la educación.

Uruguay ratificó y adhirió a diferentes instrumentos jurídicos que ayudaron a la conformación de un cuerpo normativo relevante. Entre ellos se destacan: la Convención relativa a la lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza, ratificada en 2004, la Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada en el 1990, y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, ratificada en 2016. En relación a la Agenda 2030, la Resolución 862-2016 encomienda: a la Oficina de Planeamiento y Financiamiento, el monitoreo y la articulación de las políticas públicas y la elaboración de los informes de seguimiento para alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible; a la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI), el seguimiento de actividades de cooperación internacional también en relación a los objetivos de desarrollo sostenible (ODS); y, finalmente, al Instituto Nacional de Estadística (INE), la elaboración de indicadores propios y de apoyo en el relevamiento que realicen otros organismos para el seguimiento de los ODS.

2.2. Compromisos y obligaciones jurídicas en el ámbito nacional

Los Estados asumen compromisos y obligaciones a nivel internacional que adecúan normativamente al interior de sus ordenamientos jurídicos. Dentro de este compendio, la constitución expresa la protección más alta del derecho a la educación. Su texto funciona como marco para las leyes nacionales y las políticas públicas. Asimismo, las leyes generales de educación amplían las obligaciones del Estado respecto a este derecho, definen y distribuyen las responsabilidades relativas a la dinámica del funcionamiento de los sistemas educativos, su ordenamiento y estructura.

En el art. 1 de la Ley General de Educación, Uruguay declara el interés general por la promoción del goce y el efectivo ejercicio del derecho a la educación, como un derecho humano fundamental. El Estado garantizará y promoverá una educación de calidad para todos sus habitantes, a lo largo de toda la vida, facilitando la continuidad educativa. El art. 2 reconoce el goce y el ejercicio del derecho a la educación, como un bien público y social que tiene como fin el pleno desarrollo físico, psíquico, ético, intelectual y social de todas las personas, sin discriminación alguna.

2.3. Planificación de la educación

Una de las formas de vincular la dimensión jurídica con las acciones programáticas es mediante los ejercicios de planificación. A través de los planes, los Estados legitiman, establecen prioridades y orientan el trabajo de los actores encargados de coordinar, ejecutar y monitorear las acciones destinadas a garantizar el derecho a la educación. En estos planes también suelen señalarse los enfoques y principios rectores que los guían.

La Estrategia Nacional de Desarrollo Uruguay 2050 propone como uno de los ejes estratégicos la transformación social. Allí se plantea como meta la consolidación de una arquitectura universal de protección social hacia 2050. Entre las propuestas, se encuentra fortalecer el acceso, la permanencia y culminación de la escolaridad de los estudiantes.

El Plan Nacional de Educación 2010-2030 presenta como lineamientos estratégicos generales: ampliar el acceso, la retención y el egreso de todos los estudiantes; reducir la inequidad interna del sistema educativo y mejorar los aprendizajes; adecuar los contenidos curriculares; fortalecer la gestión de los centros y promover comunidades de aprendizajes integradas; diseñar y establecer una política nacional docente, que incluya la formación inicial, el desarrollo y la carrera profesional, así como las condiciones de trabajo; y transformar el diseño y la gestión institucional, profesionalizando los procesos y las funciones técnico-administrativas y de servicios.

3. Caracterización de la política educativa nacional

Este apartado hace foco en el conjunto de acciones que el Estado está orientando para garantizar el derecho a la educación. La caracterización de la política educativa se abordará desde tres dimensiones. En primer lugar, se describirá la estructura y el tamaño del sistema educativo. En segundo lugar, se buscará indagar y caracterizar el conjunto de intervenciones a través de las cuales se busca mantener el sistema educativo en funcionamiento. Este análisis se realizará haciendo foco en: 1) currículo y modelos de gestión institucional; 2) docentes; 3) infraestructura, tecnología y equipamiento; 4) transferencias de bienes y recursos financieros con el fin de fortalecer el sostenimiento de las trayectorias escolares. Finalmente, se buscará dar cuenta del gobierno del sistema, tanto en sus arreglos organizativos e institucionales como en el financiamiento de la política educativa, y los sistemas de información, seguimiento y rendición de cuentas.

3.1. Estructura del sistema educativo nacional

El sistema nacional de educación está conformado, según lo establece la Ley General de educación No 18.437, por el conjunto de propuestas educativas integradas y articuladas para todos los habitantes del país. Comprende, en diferentes modalidades y orientaciones, la educación para la primera infancia, la educación inicial, primaria, media básica, media superior, terciaria, y para personas jóvenes y adultas. El tramo de escolarización obligatorio abarca 14 años. Es obligatoria la educación inicial para niños y niñas de 4 y 5 años de edad, la educación primaria y la media básica y superior.

La educación formal ofrece opciones organizativas o metodológicas, con el propósito de garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho a la educación. Entre ellas, la educación en el medio rural, la educación de personas jóvenes y adultas, y la de personas con discapacidades, promoviéndose la inclusión según las posibilidades de cada persona y brindando los apoyos necesarios.

La educación no formal está integrada por diferentes áreas de trabajo educativo, entre ellas: alfabetización, educación social, educación de personas jóvenes y adultas. Se promueve su articulación y complementariedad con la educación formal, con el propósito de que la no formal contribuya a la reinserción y continuidad educativa.

El sistema educativo uruguayo cuenta con una amplia y heterogénea oferta de educación no formal, pública y privada, y buena parte de ella se encuentra dirigida a personas jóvenes y adultas. Es independiente y paralela a la oferta convencional. Es reconocida por distintas instituciones públicas y privadas, y jerarquizada como parte de las políticas educativas y del sistema nacional de educación, a partir de la creación del Consejo de Educación no Formal en Educación (CONEFOR).

La educación de personas jóvenes y adultas se desarrolla a través de propuestas de educación formal y no formal.

La educación formal atiende a mayores de 15 años. Apunta especialmente a aquellas personas jóvenes que se han desvinculado del sistema educativo, con el propósito de lograr su continuidad en él y la culminación de la educación obligatoria, a través de diferentes propuestas y proyectos especiales elaborados de acuerdo a las características de la población a la que están dirigidos.

La educación no formal de personas jóvenes y adultas se orienta a todas aquellas que quieren adquirir aprendizajes, conocimientos y habilidades fuera de la educación formal. En este sentido, la oferta es muy amplia y diversa; incluye la capacitación laboral, la educación para la vida y la ciudadanía, y para las diferentes esferas de la vida social que la demandan, independientemente de las trayectorias educacionales formales.

El Marco Curricular de Referencia Nacional, promovido por la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) en 2016, busca brindar orientaciones que habiliten y apoyen el desarrollo de ambientes de aprendizajes y ofertas educativas a nivel nacional, que contemplen las singularidades de las poblaciones, los territorios, las capacidades instaladas y las estrategias de evaluación correspondientes.

a. Educación en la primera infancia

La educación en la primera infancia comprende el ciclo vital desde el nacimiento hasta los 3 años de niños y niñas. Es la primera etapa del proceso educativo y se integra al sistema nacional de educación como oferta educativa no formal.

Los servicios de atención y educación se ofrecen en: centros educativos privados, regulados por el Ministerio de Educación (MEC); centros coordinados por el Consejo de Educación Inicial y Primaria de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP-CEIP), tanto de gestión pública como privada; y centros del Instituto del Niño y Adolescente de Uruguay (INAU), a través de los centros de atención de la infancia y la familia (CAIF).

b. Educación inicial

La educación inicial está dirigida a niños y niñas de entre 4 y 5 años. Su propósito es promover el desarrollo afectivo, social y psicomotriz de niños y niñas pequeños (Ley General de Educación, art. 24). Forma parte del tramo de escolarización obligatorio.

La ANEP - CEIP, el INAU y los centros educativos privados ofrecen servicios de educación inicial. La ANEP - CEIP concentra el 64% de la matrícula (MEC, 2018).

c. Educación primaria

La educación primaria está dirigida a niñas y niños de 6 a 11 años. Es obligatoria. Su propósito es “brindar los conocimientos básicos y desarrollar principalmente la comunicación y el razonamiento que permitan la convivencia responsable en la comunidad” (Ley General de Educación, art. 25).

Se ofrece educación primaria en dos modalidades: común y especial. La modalidad de educación especial atiende a niños y niñas que viven con discapacidad.

La ANEP-CEIP y los centros privados ofrecen servicios de educación primaria común y especial. La ANEP - CEIP concentra el 82,1% de la matrícula de la educación primaria común y el 64,1% de la educación primaria especial (MEC, 2017).

d. Educación media

La educación media básica tiene una duración de tres años. La edad teórica de ingreso y egreso se extiende desde los 12 a los 14 años. Es obligatoria. Su propósito es que los estudiantes desarrollen competencias y el dominio teórico-práctico de disciplinas artísticas, humanísticas, biológicas, científicas y tecnológicas (Ley General de Educación, art. 26). Se ofrece en dos modalidades: general y técnica. Incluye al programa Ciclo Básico Rural.

e. Educación media superior

La educación media superior tiene una duración de tres años. La edad teórica de ingreso y egreso se extiende desde los 15 a los 17 años. Permite la continuidad educativa hacia el nivel terciario. Tiene un grado de especialización mayor y se ofrece en dos modalidades: general y tecnológica.

f. Educación terciaria

El propósito de la educación terciaria es profundizar y ampliar la formación de la población en alguna rama específica del conocimiento. Requiere la aprobación de la educación media superior (Ley General de Educación, art. 29). Se divide en educación terciaria no universitaria, formación en educación y educación universitaria.

La oferta de educación terciaria no universitaria de gestión estatal está conformada por los cursos y las carreras que administra el Consejo de Educación Técnico Profesional (CETP) de ANEP, las Escuelas Militares y la Escuela Nacional de Policía (Ministerio de Defensa y Ministerio del Interior), y la Escuela Municipal de Arte Dramático (EMAD). La oferta privada se concentra en los institutos de enseñanza terciaria no universitaria, habilitados por el MEC.

La oferta de servicios educativos de formación en educación de gestión estatal depende del Consejo de Formación en Educación (CFE) de la ANEP. Se orienta a la formación de docentes, docentes técnicos, profesores, profesores de educación física y educadores sociales.

La oferta de educación universitaria se orienta a la producción de conocimiento. Contempla los procesos de enseñanza, investigación y extensión. La oferta de cursos y carreras universitarias de gestión estatal se concentra en la Universidad de la República (UdelaR) y la Universidad Tecnológica (UTEC). Hay una variada oferta de cursos y carreras universitarias de gestión privada. Expide títulos de grado (licenciaturas) y posgrado (maestrías y doctorados).

Además de los aspectos estructurales, una parte de la caracterización de la política educativa consiste en el dimensionamiento del tamaño del sistema educativo. Según los datos del Panorama Educativo 2017 del Ministerio de Educación, se registró en 2017 un total de 1.003.803 estudiantes en todo el sistema. La distribución según el nivel educativo fue la siguiente: 187.852 en el nivel inicial; en el primario, 308.710; en el secundario, 357.264 (185.185 en media básica y 172.079 en media superior); 5248 en educación técnica; y 144.729 en el nivel terciario.

3.2. Política educativa nacional

La política educativa está conformada por un conjunto de bienes, servicios y transferencias que los Estados movilizan para garantizar el derecho a la educación. El acceso, la permanencia, la adquisición de aprendizajes y la culminación del tramo escolar de los estudiantes dependen en gran medida de los recursos que los Estados orientan para garantizarlos. Estos recursos se concentran en –al menos– cuatro focos.

• Currículo y modelos de gestión: comprende todas las acciones orientadas a definir los contenidos de la educación, los materiales didácticos, los modelos de gestión institucional y la dinámica en que se inscriben los procesos de enseñanza y aprendizaje.

• Infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología en las escuelas: acciones dirigidas a mantener, ampliar, rehabilitar, equipar y dotar de tecnología a la red de servicios educativos.

• Docentes: una gran parte de los recursos que orientan los Estados se destinan a formar, evaluar, acreditar y sostener el ejercicio de la docencia. Estas acciones consisten en: formación inicial, formación continua, carrera docente y aseguramiento de las condiciones básicas para el desarrollo del trabajo.

• Fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes: se trata de las acciones de fortalecimiento de la demanda educativa. Dentro del conjunto de las experiencias agrupadas en este foco, se destacan las que se apoyan en la transferencia directa de recursos financieros y de bienes (alimentos, textos escolares, uniformes, entre otros) hacia las familias, a niños, niñas y adolescentes escolarizados o, incluso, hacia los responsables de la gestión de los establecimientos educativos.

Una mirada desde los recursos que Uruguay está movilizando para garantizar el derecho a la educación, de modo general y sin pretensión de exhaustividad, permite realizar las Siguientes observaciones.

En el Plan de Desarrollo Educativo 2020-2024, la ANEP señala que las trayectorias escolares siguen siendo un área donde focalizar las acciones públicas. Aún se observan altos niveles de extraedad en el sistema; altos niveles de no aprobación –que alcanzan el 25% en la educación media básica y el 50% en algunos programas de educación técnica–; la interrupción de la escolaridad en la educación media y la culminación del ciclo obligatorio que ronda el 40%, muy lejos de los logros alcanzados por muchos de los países de la región. En este sentido, el país despliega un conjunto de instrumentos para fortalecer el acceso, la permanencia y terminalidad de la trayectoria escolar de sus estudiantes.

Una mirada desde el currículo y modelos de gestión, muestra una oferta variada para garantizar la atención, educación y cuidado en la primera infancia (CAIF, CAPI y Uruguay Crece Contigo); formatos escolares con foco en la inclusión educativa (programa Aulas Comunitarias, programa Uruguay Estudia [PUE], programa Aprender Siempre, programa Rumbo, entre otros); y acciones orientadas a sostener las trayectorias de aquellos que presentan bajo rendimiento escolar, como por ejemplo, las que llevan adelante los Maestros Comunitarios. Finalmente, se destaca el Sistema de Protección de Trayectorias Educativas, a cargo del Consejo de Educación Secundaria de la ANEP, que busca detectar a los estudiantes desvinculados del sistema, diseñar una propuesta educativa contextualizada, con propuestas pedagógicas ajustadas a la singularidad de la situación, y acompañar el tránsito de la escolaridad de los estudiantes en clave territorial, articulando con otras instituciones y políticas sociales.

En cuanto al foco infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología, tiene centralidad la estrategia emblema Plan Ceibal, que propone promover la inclusión digital, con el fin de disminuir la brecha digital tanto con respecto a otros países como entre la ciudadanía de Uruguay, posibilitando mayor y mejor acceso a la educación y la cultura, por medio de la entrega de dispositivos. Desde su implementación, extendió la conectividad por fibra óptica; proveyó de equipamiento a estudiantes, docentes y escuelas; y diseñó plataformas educativas a través de las cuales se accede a libros digitales, se aprende robótica, programación y se enseñan idiomas a distancia.

En relación al foco de intervención docentes, se observan diversas acciones coordinadas por el Consejo de Formación en Educación. Entre ellas, un componente importante lo ocupa el fortalecimiento de competencias digitales a través del Programa de Medios y Entornos Tecnológicos Digitales para el Aprendizaje (MENTA) y CINEDUCA, cuyos objetivos son formar en el lenguaje audiovisual, desarrollar herramientas y sensibilidades para comprender y expresarse con este lenguaje y generar oportunidades de desarrollo de la cultura audiovisual de los sujetos en las comunidades educativas. En paralelo, muchas de las acciones de inclusión educativa y nuevos formatos escolares incluyeron en su oferta programática el fortalecimiento de las competencias docentes.

Finalmente, distintos organismos públicos destinan recursos para fortalecer las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes, y sostener las trayectorias escolares, principalmente a través de recursos financieros. Se destacan las becas otorgadas por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), ANEP (en sus distintas modalidades educativas), UdelaR y el Fondo de Solidaridad.

3.3. El gobierno del sistema educativo

El gobierno del sistema educativo se compone por el conjunto de disposiciones legales y procedimientos que establecen, distribuyen y regulan las responsabilidades de los organismos y actores en distintos aspectos que inciden en el funcionamiento global del sistema. De acuerdo a la perspectiva de este documento, se abordará desde tres dimensiones: a) la organización y el modelo de gestión de la educación; b) el financiamiento de la política educativa; c) los sistemas de información y evaluación.

3.3.1 La organización y el modelo de gestión de la educación

El Sistema Nacional de Educación Pública cuenta con dos organismos de deliberación y consulta en materia educativa. La Comisión Coordinadora de la Educación Pública (COMINE) constituye un ámbito nacional de deliberación sobre la articulación de las políticas educativas con las políticas públicas. El Congreso Nacional de Educación tiene carácter asesor y consultivo en los temas de la aplicación de la Ley General de Educación. Es convocado por la COMINE en el primer año de cada período de gobierno.

El Sistema Nacional de Educación está integrado por el Ministerio de Educación (MEC) y un conjunto de entes autónomos: la Administración de la Educación Pública (ANEP), la Universidad de la República (UdelaR), la Universidad Tecnológica (UTEC), y demás entes autónomos de la educación pública estatal, entre ellos el Instituto del Niño y el Adolescente de Uruguay (INAU). 

El Ministerio de Educación y Cultura coordina y regula el sistema nacional de educación, y confecciona, releva y difunde las estadísticas educativas en el marco del Sistema Estadístico Nacional. No tiene injerencia jerárquica sobre los procesos que definen los aspectos programáticos de los dispositivos educativos públicos. En este sentido, Uruguay se corre del común de los sistemas educativos, donde los ministerios de educación son los encargados directos del diseño y la ejecución de las políticas educativas.

La educación pública se rige por Consejos Directivos Autónomos.

En la órbita del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), funcionan el Consejo Nacional de Educación No Formal (CONENFOR), el Consejo Coordinador de la Educación en la Primera Infancia (CCEPI) y el Consejo Consultivo de Enseñanza Terciaria Privada (asesor en la autorización para funcionar y en el reconocimiento del nivel académico de las carreras terciarias privadas).

La ANEP elabora, desarrolla e instrumenta políticas educativas; asegura el cumplimiento de los principios generales de la educación; y promueve la participación de toda la sociedad en la formulación, implementación y desarrollo de la educación. Cuenta con un Consejo Directivo Central (CoDiCen), que define las orientaciones generales de los niveles y modalidades educativas que se encuentran en su órbita, a las que se deberían ajustar los planes y programas que propongan los cuatro consejos de educación: el Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP), el Consejo de Educación Secundaria (CES), el Consejo de Educación Técnico Profesional (CETP) y el Consejo de Formación en Educación (CFE).

La UdelaR administra la educación pública universitaria. Es un ente autónomo con personería jurídica que tiene a su cargo la enseñanza pública superior. Tiene, además, los propósitos de acrecentar, difundir y defender la cultura, impulsar y proteger la investigación científica y las actividades artísticas; contribuir al estudio de los problemas de interés general y propender a su comprensión pública; defender los valores morales y los principios de justicia, libertad, bienestar social, los derechos de la persona humana y la forma democrático-republicana de gobierno.

El INAU es el organismo rector de las políticas sociales para la infancia y la adolescencia. Forma parte del Consejo Coordinador de Educación en la Primera Infancia, junto al Ministerio de Educación y Cultura (MEC), quien lo preside, el Consejo de Educación Inicial y Primara (CEIP) de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), el Ministerio de Salud Pública (MSP), los educadores en primera infancia y los centros de educación infantil privados.

La UTEC es un ente autónomo con personería jurídica, que tiene a su cargo actividades de enseñanza pública terciaria y terciaria universitaria en las diversas áreas del conocimiento, junto a la investigación, la innovación y el servicio al medio social.

La descentralización y coordinación territorial entre todas las instituciones vinculadas a la educación es un elemento central para el logro de las metas educativas. Cada departamento de la República cuenta con una comisión coordinadora departamental de la educación, integrada por representantes de cada consejo de educación de la ANEP, del Instituto Universitario de Educación, del Instituto Terciario Superior, del Consejo Nacional de Educación No Formal, del Consejo Coordinador de Educación en la Primera Infancia y de la Universidad de la República.

Finalmente, el Ministerio de Educación y Cultura y los distintos entes autónomos se organizan internamente en distintas áreas e instancias de dirección, coordinación y ejecución, que cumplen funciones específicas respecto del diseño, la implementación y el seguimiento de la política educativa.

3.3.2 El financiamiento de la política educativa

Uruguay tiene un sistema educativo unitario, con asignación de recursos centralizada por la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). La normativa que regula y dispone sobre el financiamiento de la política educativa es la Ley de General de Educación N° 18.437. El país se caracteriza por un esquema de financiamiento desde el lado de la oferta; la autoridad central define los criterios y parámetros que se aplican para distribuir los recursos a las escuelas, y las autoridades locales no tienen intervención ni incidencia en la asignación de los mismos. El país destina el 4,8% de su PIB al financiamiento del sistema nacional de educación y el 14,9% del gasto público total corresponde al gasto educativo (UIS, 2017). En 2019, Uruguay ejecutó 100.678 millones de pesos uruguayos en educación (Oficina de Planeamiento y Presupuesto).

El documento Panorama del gasto público en educación 2018 señala que la mayor parte del gasto público en educación es ejecutado por la ANEP y la Universidad de la República. Para el año 2018, la ANEP –que provee la educación pública inicial, primaria, media básica y superior, técnica y tecnológica, y la formación docente– concentra el 68,1% del gasto total. En segundo lugar, la UdelaR representa el 16,8% del gasto total en educación pública: es la principal institución proveedora de educación universitaria a nivel nacional (además de la UTEC, a partir de su creación en 2014).

El restante 15,1% del gasto en educación pública corresponde a otro conjunto de servicios e instituciones que dirigen y ejecutan recursos públicos con destino al sector educativo. Entre ellos: el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior (recursos destinados a la educación militar y policial, respectivamente); el INAU (con destino a CENFORES y a los centros CAIF); el Plan Ceibal, recursos asignados a la ciencia y tecnología a través de PEDECIBA, el Instituto Pasteur y la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII); y fondos provenientes de programas sociales dirigidos al incentivo a la demanda educativa en secundaria (AFAM), entre otros.

3.3.3 Sistemas de información y evaluación

El Instituto de Estadísticas (INE) es un organismo público que tiene por objetivo la elaboración, supervisión y coordinación de las estadísticas nacionales. El Sistema Estadístico Nacional (SEN) está formado por el INE como órgano rector, las unidades coordinadoras y las restantes oficinas productoras de estadística. Los datos educativos se conforman con información del INE y la proporcionada por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC).

El Ministerio de Educación y Cultura (MEC) tiene un área de División de Investigación y Estadística de la Dirección de Educación, que confecciona, releva y difunde información estadística educativa.

La ANEP tiene bajo su órbita el Departamento de Investigación y Estadística Educativa, cuya función es organizar y llevar adelante un Sistema de Estadística Educativa, mediante normas generales e indicadores comunes, que consolide y monitoree la información estadística de los consejos desconcentrados y de la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente.

El INAU cuenta con el Sistema de Información para la Infancia (SIPI), que recoge la información vinculada a toda la población que atiende el instituto. El sistema permite realizar salidas de control, evaluación y monitoreo de la situación de niños, niñas y adolescentes atendidos por la institución.

En Uruguay, el seguimiento, monitoreo y la evaluación de los aprendizajes se centralizna principalmente en dos instituciones. El Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEED) constituye una persona jurídica de derecho público no estatal que se vincula con el poder ejecutivo a través del Ministerio de Educación y Cultura (MEC). Tiene como objetivos: evaluar la calidad de la educación nacional a través de estudios específicos y el desarrollo de líneas de investigación educativas para los niveles inicial, primario y medio; aportar información que contribuya a garantizar el derecho de los educandos a recibir una educación de calidad; dar a conocer el grado de cumplimiento de los objetivos y metas establecidos por los diferentes organismos, entes y demás instituciones educativas; favorecer la producción de conocimiento sobre los procesos de evaluación; aportar información acerca de los aprendizajes de los educandos; proponer criterios y modalidades en los procesos evaluativos del sistema nacional de educación en los niveles inicial, primario y medio; asesorar al Ministerio de Educación y Cultura y a la ANEP en cuanto a la participación en instancias internacionales de evaluación.

La ANEP tiene bajo su órbita el Departamento de Evaluación de Aprendizajes, que lleva adelante la tarea de evaluar los rendimientos educativos en los diferentes subsistemas de la ANEP. De ella depende el sistema de evaluación de aprendizajes, que aplica pruebas virtuales aprovechando la infraestructura tecnológica del Plan CEIBAL.

En 2013, la Dirección de Investigación, Evaluación y Estadística de la ANEP llevó adelante la Evaluación Nacional de Aprendizajes para estudiantes de 3.er y 6.o grado en las áreas de lectura, matemática y ciencias medioambientales. En 2017, el INEED implementó la evaluación Aristas en escuelas públicas y privadas en para estudiantes de 3.er y 6.o grado en las áreas de lectura y matemática.

En simultáneo, el país ha participado en distintas pruebas internacionales. Entre ellas se destacan: PERCE en 1997; SERCE en 2006; TERCE en 2013; y ERCE en 2019, del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) de la UNESCO. Del Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA), participó de las evaluaciones de 2003, 2006, 2009, 2012, 2015 y 2018.

Finalmente, en relación al seguimiento de los objetivos de desarrollo sostenible, Uruguay presentó en junio de 2019 el último Informe Nacional Voluntario de los ODS. Allí da cuenta, para cada uno de los objetivos, los esfuerzos realizados por el Estado para garantizar su cumplimiento.

4. La efectividad de la política educativa

Acceso, participación, trayectoria educativa y logros de aprendizaje

Este apartado tiene como propósito ofrecer información sustantiva para realizar una aproximación a la efectividad de la política educativa, mediante el análisis de una serie de indicadores que permiten dar cuenta de la situación en que se encuentran niñas, niños, adolescentes, jóvenes y personas adultas con respecto al derecho a la educación.

4.1. Nivel educativo de la población

• La proporción de personas en situación de analfabetismo demuestra una tendencia decreciente generalizada, con mayor descenso en áreas rurales.

• El promedio de años de escolarización de la población aumentó en forma similar en todos los grupos sociales considerados, sin mostrar tendencias específicas.

• La proporción de personas adultas que finalizó la secundaria aumentó durante los últimos años, con un crecimiento mayor entre mujeres y en todos los niveles de ingresos. La brecha entre personas que finalizaron la educación secundaria es de más del doble para la población que reside en áreas urbanas frente a las rurales y el cuádruple para la de niveles de ingresos superiores frente a la de ingresos inferiores.

4.2. Educación inicial

• La proporción de niños y niñas que asistió a la escuela en el último año del nivel inicial muestra una tendencia de crecimiento sostenido en el periodo analizado, resultando en un nivel prácticamente universalizado.

4.3. Educación Educación primaria

• Las tasas netas ajustadas de asistencia a la escuela primaria se muestran con niveles altos y estables a lo largo del período, pero con una leve disminución entre mujeres, población urbana y estratos medios y altos.

• Se observa un leve aumento entre quienes lograron finalizar la educación primaria, sobre todo entre quienes viven en áreas rurales y estratos inferiores de ingresos.

4.4. Educación secundaria

• Se evidencia un aumento en los últimos años en la asistencia a la secundaria baja, sobre todo entre varones, quienes residen en áreas rurales y hogares socialmente más desfavorecidos.

• El periodo 2010-2018 experimenta un crecimiento de estudiantes que asistieron a la secundaria alta, aunque la proporción de mujeres que asiste a dicho nivel es mayor. La brecha entre quienes asisten a la secundaria alta se reduce –aunque manteniéndose significativamente alta–, mostrando una diferencia de 37 puntos porcentuales entre los hogares de mayores y menores ingresos. Los grupos que mayor crecimiento han experimentado respecto de este indicador, a lo largo del período, son los varones, los residentes en áreas rurales y los sectores inferiores y medios de ingresos.

• Si bien se observa un aumento entre quienes lograron finalizar el nivel secundario, la proporción es muy baja en comparación a los logros educativos que muestran otros países de la región. Se observa también una disminución de la sobreedad escolar.

4.5. Educación superior

• Se observa una tendencia creciente en la proporción de personas que asistieron a la educación superior, con mayor intensidad entre mujeres. La brecha entre quienes asisten a la educación superior y provienen de hogares con mayores ingresos y menores ingresos es de casi el triple.

• Entre la población adulta que logró finalizar la educación superior se observa un leve incremento tanto entre varones como entre mujeres, registrando una brecha muy alta entre hogares de bajos y altos ingresos, y una proporción muy por debajo de la media regional.

4.6. Becas y programas de transferencias condicionadas

• Se observa una tendencia decreciente en la proporción de estudiantes de primaria y secundaria que perciben algún tipo de beca, y estudiantes de primaria que provienen de hogares beneficiarios de transferencias condicionadas.

5. Desafíos de la política educativa

A lo largo de este documento se intentó mostrar los avances a partir de los compromisos asumidos, haciendo foco en el conjunto de acciones que el país llevó adelante y los resultados de estos esfuerzos.

Desde la firma y ratificación de los distintos instrumentos jurídicos internacionales, Uruguay asumió el compromiso y la obligación de garantizar el derecho a la educación. Gradualmente fue armonizando su cuerpo normativo y sus acciones programáticas según los principios previstos en los textos jurídicos.

Los principales instrumentos de planificación señalan los avances en el fortalecimiento del acceso, la permanencia y el egreso de los estudiantes. Desde un marco más amplio, la Estrategia Nacional de Desarrollo Uruguay 2050 se propone como objetivo estratégico fortalecer su sistema de protección social. Desde el ámbito educativo, hay interés en fortalecer la calidad de los aprendizajes y la inclusión educativa. El núcleo crítico se observa especialmente en la educación media. En este sentido se percibe una intensa movilización de recursos para acompañar y sostener la trayectoria de los estudiantes desde la educación formal y la no formal, a través de un amplio abanico de programas que ofrecen diferentes modalidades educativas, atendiendo a las particularidades de la población. En paralelo, se busca proteger las trayectorias escolares de adolescentes y jóvenes, a través de becas y diversos estímulos económicos.

Los datos sobre la efectividad de la política educativa muestran una tendencia creciente en los principales indicadores, aunque también la persistencia de ciertos rezagos en el acceso, la permanencia y culminación de la escolaridad. Aún se observan desigualdades por condiciones socioeconómicas del hogar y lugar de residencia, fundamentalmente en la educación media y superior. Los ejercicios de planificación dan cuenta de los esfuerzos por orientar la actividad estatal para garantizar el derecho a la educación, a través del fortalecimiento de la articulación institucional y las políticas públicas.

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Fecha de actualización: marzo de 2020

1. Información de contexto

La República Oriental del Uruguay está ubicada en la parte oriental de América del Sur. Limita al noreste con la República Federativa de Brasil, al oeste con la República Argentina, al sureste con el océano Atlántico y al sur con el Río de la Plata. Tiene una superficie continental de 176.215 km2. El territorio uruguayo se divide en 19 departamentos y 112 municipios. Luis Lacalle Pou fue elegido presidente para el período 2020-2025.

Acceso a la tabla "Principales indicadores del país y promedio regional."

 

2. Uruguay frente a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)

Uruguay suscribe a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)¹ el 26 de enero de 1990 y la ratifica en noviembre del mismo año. A nivel interno, la aprueba a través de la Ley 16.137 de 1990, y le otorga rango legal dentro de su ordenamiento jurídico.

La CDN cuenta con tres Protocolos facultativos específicos que la amplían². El primer protocolo facultativo de la CDN relativo a la participación de niños en los conflictos armados, y el segundo relativo a la venta de niños, prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía, se suscribieron el 7 de septiembre de 2000 y se ratificaron conjuntamente en el 2003 ante la Secretaría de la ONU. El tercer protocolo relativo a la aceptación del procedimiento de comunicaciones fue ratificado, sin embargo, el procedimiento establecido en el artículo 13 del protocolo en relación a la competencia del comité para investigar casos de violaciones graves o sistemáticas a los derechos enunciados en la convención y/o en sus protocolos facultativos, se encuentra a la espera de ser aceptado por el Estado parte.

Acceso al gráfico "Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos."

2.1. Informes periódicos presentados ante el Comité de los Derechos del Niño y Observaciones finales del Comité

En cumplimiento de los compromisos asumidos al momento de ratificar la CDN y sus Protocolos facultativos, los Estados partes deben presentar informes periódicos cada cinco años ante el Comité de los Derechos del Niño, sobre los avances y medidas adoptadas en materia de promoción y protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes a nivel interno. El Comité de la CDN, en base al estudio del informe entregado por el país, los informes de expertos independientes, de la sociedad civil y de ONGs, emite las observaciones finales en respuesta al informe periódico presentado por el Estado parte.

Acceso a la tabla "Avances en el cumplimiento de los derechos reconocidos en la CDN."

 

2.2. La institucionalidad al servicio de la Protección Integral de los Derechos de la Infancia

Uruguay promulgó en el 2004 el Código de la Niñez y la Adolescencia (Ley Nº 17.823) en el que establece que todo niño, niña y adolescente tiene derechos a las medidas especiales de protección que su condición de sujetos de derecho en desarrollo exige por parte de su familia, la sociedad y el Estado. La promoción social, la protección y atención integral son objetivos fundamentales en las políticas sociales dirigidas a los niños, niñas y adolescentes como garantía de su protección integral e interés superior.

El Instituto del Niño y Adolescente (INAU) , vinculado al ejecutivo a través del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), se posiciona como órgano rector de políticas públicas destinadas a promover, proteger y restituir los derechos de niños, niñas y adolescentes y garantizar el ejercicio efectivo de su ciudadanía, articulando con el Sistema Nacional de la Infancia en el marco de la doctrina de Protección Integral. Dentro de las líneas estratégicas priorizadas se encuentran la protección a la primera infancia y el Sistema de Cuidados, el fortalecimiento de las parentalidades, el derecho a la vida en familia, la vida libre de violencias y el fortalecimiento institucional, entre otras. Cuenta con el Sistema de Información para la Infancia (SIPI), el cual recoge información vinculada a toda la población atendida por el INAU, permitiendo realizar control, evaluación y monitoreo de los niños, niñas y adolescentes que atiende la institución.

 

3. La política pública para la Primera Infancia

3.1. Planificación

Los Estados desarrollan estrategias orientadas a direccionar y conducir el conjunto de acciones que destinan al cumplimiento efectivo de los derechos de los niños y niñas durante la primera infancia. En muchos casos, los ejercicios de planificación estratégica dan lugar a documentos a los cuales se los denomina planes, estrategias o políticas de gran alcance. Si bien la CDN orienta la actividad de los Estados, no fija su contenido específico. Éstos tienen que ajustar la orientación de la política pública existente a los principios que propone la CDN. Esto implica precisar un marco conceptual común desde el cual interpretar las decisiones y las acciones que se promueven y las que se llevan adelante.

El Plan Nacional de Primera Infancia, Infancia y Adolescencia 2016-2020 del Consejo Nacional de Políticas Sociales, se enmarca en el proceso que el gobierno trazó desde la elaboración de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA) 2010-2030, y se constituye como una hoja de ruta que congrega y sistematiza las planificaciones sectoriales. Define lineamientos y mecanismos de coordinación entre los organismos que proveen servicios a la niñez y la adolescencia. Promueve entre otras intervenciones, la universalización progresiva del nivel inicial a partir de los 3 años, a través de jardines y escuelas CEIP, e impulsa acciones para ampliar la oferta de servicios educativos para niños y niñas de 0 a 2 años a través de los centros de atención a la infancia y a la familia y los centros de la Red CAIF.

En marco de la ENIA, surge el programa Uruguay Crece Contigo, que busca consolidar un sistema de protección integral a la primera infancia, a través de una política pública de cobertura nacional con orientación de acciones universales y focalizadas en el cuidado y protección adecuada de mujeres embarazadas, desarrollo integral de menores de 4 años, acompañamiento y visitas domiciliarias a las familias mediante equipos interdisciplinarios, para el desarrollo de habilidades parentales desde la perspectiva de los derechos de niños y niñas durante la primera infancia. El programa se desarrolla en la órbita de la Presidencia de la República –Oficina de Planeamiento y Presupuesto– y está dirigido por una mesa de coordinación interinstitucional, responsable de articular las decisiones y dar seguimiento estratégico del mismo.

En el 2015 a través de la Ley 19.353/15 se crea el Sistema Nacional Integrado de Cuidados (SNIC), que promueve un conjunto de acciones y medidas orientadas al diseño e implementación de política públicas destinadas a atender necesidades de personas en situación de dependencia, niños y niñas entre 0 a 3 años, y personas con discapacidad severa, constituyendo un modelo solidario y corresponsable entre familias, Estado, comunidad y mercado. La institucionalidad del SNIC establece como órgano de mayor jerarquía a la Junta Nacional de Cuidados, en la que se fijan los lineamientos de las políticas, se plasman acuerdos y se adjudican responsabilidades. En la órbita del MIDES funciona la Secretaria Nacional de Cuidados encargada de articular la puesta en marcha del Plan Nacional de Cuidados 2016-2020. A instancias de la Junta se han conformado Comisiones Interinstitucionales integradas por organismos públicos del sistema con competencia en las políticas de primera infancia.

 
 

3.2. Intervenciones

Una aproximación hacia las formas en que los distintos Estados de la región están avanzando hacia la implementación de Sistemas Integrales de Protección de Derechos implica hacer foco en todas las acciones que están direccionadas hacia la primera infancia. La matriz de análisis que emerge del estudio de la política actual para primera infancia en América Latina se compone de los distintos núcleos de intervención en los cuales los Estados concentran la mayor parte de la actividad estatal orientada a niñas y niños en sus primeros años de vida. Pero el análisis de las políticas de primera infancia en la región permite también identificar momentos en los cuales se distribuyen y se articulan las intervenciones a lo largo del tramo que conforma la etapa del ciclo vital. A continuación, se ampliarán estos dos componentes de la matriz utilizada para el análisis de la política para la primera infancia en la región.

Los núcleos de intervención que emergen del análisis de la política de primera infancia son: salud, cuidado y educación, y restitución de derechos vulnerados. En la actualidad, la agenda de la primera infancia reconoce y dialoga con estos tres grandes flujos de acción donde se concentra mayor actividad estatal.

El primer núcleo, en el cual se concentra una parte importante de la actividad estatal y es el que más historia tiene, hace foco en la atención de salud de las embarazadas, los niños y las niñas. El actor institucional central es el sistema de salud. Un rasgo importante es su pretensión de universalidad. Hoy por hoy, se registra un consenso muy fuerte en torno a que todas las mujeres gestantes, los niños y niñas tienen que tener garantizado el acceso oportuno a servicios de salud de calidad. Desde el momento de la gestación se despliegan un conjunto de intervenciones que se extienden a lo largo del ciclo vital del niño y la niña. Durante el primer año de vida, estas acciones se intensifican considerablemente y se centran básicamente en el seguimiento y control de la salud, estado nutricional y prevención de enfermedades. Estas prestaciones se desarrollan en los distintos dispositivos sanitarios de los tres niveles de atención que trabajan de manera articulada, que se organizan según los problemas de salud que resuelven y no por las prestaciones que estos brindan. Aquí se observa cómo los distintos dispositivos de salud despliegan sus capacidades en el territorio y atienden las dimensiones del desarrollo biofísico y nutricional –al igual que las vulnerabilidades asociadas a la gestación y al parto– como la alimentación, la lactancia, la salud mental y los cuidados fundamentales.

El segundo núcleo en que se concentra la actividad estatal, con una historia aún más reciente, la constituyen los esfuerzos para garantizar la atención, el cuidado y la educación en la infancia. En particular, en el desarrollo de las capacidades cognitivas, afectivas, emocionales, y sociales de niños y niñas pequeños; en las habilidades parentales de las madres, padres y cuidadores directos; y en el alivio de la carga de cuidado que enfrentan las familias durante la etapa de crianza. En este flujo participan una variedad de actores institucionales y profesionales de diversas disciplinas. Es una vertiente que, al igual que la anterior, acumula una intensa experiencia de territorialización de acciones, trabajo en contextos diversos, en donde el sector de salud también tiene una presencia muy importante.

Las acciones orientadas a la protección y cuidado de la infancia se nutren de un conjunto diverso de instrumentos de políticas. A través de talleres en espacios públicos (jardines, escuelas, centros comunitarios) o visitas domiciliarias, se busca acompañar a las familias y fortalecerlas en sus habilidades parentales. Estos espacios constituyen instancias en las que se problematizan distintas dimensiones de la crianza, a la par que funciona como nexo para la articulación de otros servicios públicos. Otro tipo de intervenciones que hacen foco en el desarrollo de capacidades se basa en la atención institucionalizada de niños y niñas. Se trata de espacios en donde las familias dejan a sus hijos al cuidado de otros adultos durante un tiempo previamente establecido. Consiste en una oferta variada de servicios que atiende de forma directa a los niños y niñas, cuyas modalidades son diversas: centros de desarrollo infantil, hogares para niños sin cuidados parentales, espacios comunitarios, que por lo general dependen del Ministerio de Desarrollo Social o algún área semejante a nivel provincial o municipal. Muchos de estos servicios nacieron como experiencias comunitarias de cuidado en contextos en donde el Estado se encontraba ausente. En gran medida porque estos servicios no solo brindan atención directa a los niños y niñas, sino que también permiten aliviar la carga de cuidado que enfrentan las familias liberando tiempo para que los adultos puedan trabajar fuera del hogar. Esta es una de las razones por las cuales el debate en torno a estos servicios atraviesa y articula la agenda de la primera infancia con la agenda de los cuidados impulsada por los movimientos de mujeres. Un rasgo común de esta oferta de servicios es que, en contraste con la primera vertiente relacionada con la atención de la salud, estas focalizan en los sectores más vulnerables. Es una red de servicios focalizada y presenta variaciones respecto de la calidad, la pertinencia del servicio que brindan, y la supervisión y apoyo que reciben por parte del Estado.

En este foco también confluyen los servicios educativos correspondientes al nivel inicial. El actor institucional que ofrece y garantiza el servicio es el Ministerio de Educación u organismos análogos. Aquí lo que se observa es la pretensión de universalizar el nivel inicial a edades más tempranas, que en la actualidad, establece la obligatoriedad en la mayoría de los países a la edad de 4 y 5 años. 

Por último, se identificó un tercer núcleo de intervenciones, que se orientan a la restitución de derechos vulnerados. Se caracteriza por ser intensivo en recursos normativos, donde el poder judicial tiene una presencia importante, pero en la que también participan otras áreas del Estado, como los organismos del sistema de seguridad social y los ministerios de desarrollo social. Algunos de los focos de intervención más relevantes son la prevención y la asistencia a los niños y niñas víctimas de trata o explotación sexual y de los niños y niñas víctimas de otros tipos de violencia. Otro foco de intervención es la restitución del derecho de los niños y niñas que no cuentan con cuidados parentales a crecer en un entorno familiar.

Se incluyen aquí acciones orientadas a restituir uno de los derechos más vulnerados en nuestra región: el derecho de los niños y niñas a crecer en familias que cuenten con un flujo de ingresos constante, suficiente y protegido. Los instrumentos de política que se utilizan con más frecuencia son la transferencia de bienes y de recursos financieros a las familias, o el acceso gratuito o preferencial a alimentos.

Por otro lado, como se mencionó, a partir del análisis de las políticas de primera infancia, se constata que los países tienden a distinguir momentos según la etapa del ciclo vital. Y en cada uno de ellos, varían la participación de los actores institucionales, los modos de intervención y los instrumentos de política que se utilizan en cada etapa. Al hacer foco en las prestaciones, es decir, en los bienes, servicios y transferencias, se observa que éstas se distribuyen y articulan a lo largo del tramo que conforma a esta etapa del ciclo vital, y que se atiende en forma simultánea a las distintas dimensiones que impulsan el desarrollo de las capacidades de los niños y niñas durante este periodo en particular. Estos momentos en los que se segmentan son:

Momento pregestacional

Los Estados desarrollan acciones orientadas a ampliar las oportunidades de inclusión social de las mujeres y varones jóvenes a través de, fundamentalmente, la culminación del tramo de escolarización obligatoria, talleres para la promoción de la maternidad y paternidad responsable, y de la salud sexual y reproductiva.

Momento gestacional

La actividad estatal se concentra intensamente en garantizar el derecho a la salud de las embarazadas y de los niños y niñas por nacer. En situaciones adversas –distancia geográfica, por ejemplo– se desarrollan acciones orientadas a garantizar el parto institucionalizado. A través de transferencias monetarias se busca atender oportunamente situaciones de vulnerabilidad social. Las consejerías estructuradas interdisciplinarias asisten a las mujeres en conflicto con la maternidad. En paralelo, los talleres y consejerías orientadas a las mujeres gestantes, sus parejas y/o acompañantes buscan fortalecer y desarrollar habilidades para la crianza.

Parto y puerperio

La prevención y control de la salud, y la captación temprana de enfermedades en las madres y los niños o niñas recién nacidos, así como el registro de su identidad son objetivos destacados entre las intervenciones que desarrollan los Estados durante el parto y el puerperio. Por ello, garantizar que el nacimiento ocurra en establecimientos de salud atendido por profesionales capacitados en el abordaje humanizado del parto es central. La atención de las vulnerabilidades sociales, emocionales y el desarrollo de habilidades para la crianza que se iniciaron en etapas previas, continúan. Las licencias parentales constituyen una de las formas en que los Estados protegen el derecho de los niños y niñas a recibir cuidados sin que esto implique resignar ingresos.

Primer año de vida

En esta etapa, a la cadena prestacional se adicionan servicios para la atención de la salud, el cuidado directo y la educación institucionalizada de los niños y niñas. Uno de los objetivos explicitados de estos servicios es facilitar la participación de las madres en actividades que generan ingresos. En casos de abandono, violencia, negligencia u otras formas graves de vulneración de derechos, la restitución del derecho de los niños y niñas a vivir en entornos familiares se transforma en una prioridad.

De 45 días a 4 años e ingreso a educación obligatoria

Este momento, que se solapa con el anterior, se identifica por la centralidad que gradualmente adquiere el componente educativo dentro de los servicios AEPI. En gran parte de los países de la región, los Estados comienzan a ofrecer educación escolarizada. Entre los 3 y 5 años, se establece el inicio del tramo obligatorio de escolarización que culmina entre los 14 y 17 años según el país.

Más allá de las intervenciones que se definen, en cada momento hay estrategias nacionales que abarcan la atención integral de la primera infancia. En estos países se enfatiza que el acceso de las familias a un flujo constante de ingresos, al trabajo decente, a una vivienda adecuada y a servicios básicos de saneamiento constituyen derechos irrenunciables para garantizar e igualar las oportunidades de niños y niñas a desarrollar todo su potencial. El entramado normativo orientado a regular el vínculo entre los niños y los adultos para, por ejemplo, prevenir y penalizar el uso de la violencia como forma de disciplinamiento al interior de las familias o en las escuelas, es otra de las instancias cruciales que sostienen la conformación de un Sistema Integral para la Protección de los Derechos de la Primera Infancia.

A continuación, se presenta un conjunto relevante –pero no exhaustivo– de acciones que dan cuenta de los avances realizados en Argentina para dotar de integralidad a la política para la primera infancia y garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de los niños y niñas pequeños. Las mismas se presentan agrupadas por núcleos de intervención según los momentos del ciclo vital.

3.3. Evaluación y monitoreo

Se registran diversos avances en la construcción de sistemas de información y evaluación de la política pública para la primera infancia. Muchos países ponen a disposición datos estadísticos e investigaciones, generalmente evaluaciones de impacto de algunos componentes puntuales de sus políticas, memorias, informes de auditoría, estudios sobre temas específicos, solicitados a universidades y organismos nacionales y extranjeros, a través de los cuales cubren, en parte, la demanda de información para el análisis de la situación de la primera infancia y de los esfuerzos que realizan los Estados para garantizar el cumplimiento efectivo de sus derechos.

A continuación, se presenta un conjunto breve de acciones orientadas a fortalecer las decisiones del Estado y su capacidad para sostener la política pública de la primera infancia. Se hace foco en las intervenciones públicas dirigidas a monitorear el diseño e implementación de la política y la ampliación de la participación ciudadana.

4. Agenda actual de la Primera Infancia

A partir de la ratificación de la CDN –hace casi tres décadas– Uruguay ha demostrado amplios esfuerzos por armonizar los principios propuestos por la Convención en su ordenamiento jurídico interno, su institucionalidad y acciones programáticas. En este sentido, la agenda actual de la primera infancia constituye un diálogo permanente de estas tres dimensiones para dotar de integralidad la política pública orientada a las niñas y niños pequeños.

Comparando la situación del país con el promedio regional para cada indicador, puede decirse que Uruguay se caracteriza por presentar una baja proporción de población indígena y a casi la totalidad de sus habitantes (96%) residiendo en zonas urbanas. Respecto a los indicadores económicos, el PIB per cápita es algo más alto que el de los países de ingreso medio en la región. El porcentaje de individuos en situación de pobreza es el más bajo en América Latina (2,8%), a la vez que el gasto social en porcentaje del PIB y el índice de desarrollo humano son superiores a la tendencia general. Los indicadores de salud, en términos generales, muestran una mejor performance relativa del país, aunque para los indicadores de “bajo peso al nacer” y “niños menores de 5 años con peso insuficiente” se ubican muy cerca del promedio regional. Los indicadores educativos de la primera infancia muestran a Uruguay como un país de desempeño superior respecto al resto, alcanzando una tasa de escolarización para niños del nivel inicial del 89%.

Uruguay ha demostrado cuantiosos avances en la construcción de un Sistema Integral de Protección de Derechos. Mediante la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA) 2010-2030 ha planificado acciones a largo plazo. Asimismo, ha posicionado en un lugar primordial al tema del cuidado, y orientado recursos para su institucionalización y despliegue. En este sentido, el Sistema Nacional Integrado de Cuidados constituye una respuesta pública sobre este asunto. Ha impulsado distintas acciones para garantizar los derechos fundamentales de los niños, niñas y sus familias. En relación a la educación y cuidado, ofrece sus servicios a través de los CAIF, CAIP, y la oferta educativa regular. Ha impulsado distintas acciones para el control y seguimiento de la salud de la madre y el niño, la prevención de enfermedades, nutrición, así como también el despliegue de estrategias y acciones para reparar situaciones de vulneración de derechos. Entre las diversas acciones, la disposición de albergues para los niños y niñas y referentes adultos víctimas de violencia. Por otro lado, ha desarrollado distintas acciones para monitorear y evaluar la política pública de la primera infancia, entre ellas, el diseño e implementación de un sistema de información sobre primera infancia, infancia y adolescencia.

 

  Finalmente, el principal desafío que prevalece en América Latina es la alta desigualdad social de carácter estructural que prima en todos los países. Una desigualdad social elevada genera condiciones extremadamente desfavorables para efectivizar los derechos de la primera infancia. La carencia persistente de ingresos se encuentra sobrerrepresentada en los grupos sociales históricamente rezagados –población indígena, afrodescendiente, migrante, que residen en áreas rurales, entre otros– y se inscribe frecuentemente en procesos históricos de acumulación intergeneracional de desventajas sociales que generan condiciones que no contribuyen en la apropiación de los beneficios potenciales que supone acceder a los bienes y servicios públicos. El beneficio social se diluye si no se resuelve la base estructural de redistribución social de la riqueza. Promover una mayor igualdad social implica no sólo impulsar un crecimiento y desarrollo sostenible sobre bases más sólidas, sino también contribuir a la realización de los derechos sociales, económicos y culturales de las personas durante todo su ciclo vital.  

 

5. Notas al pie

[1] La Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) es el tratado internacional al que más países han adherido: en total 193, incluidos los 19 latinoamericanos, lo han ratificado. Constituye el primer tratado internacional de derechos humanos que sitúa a los niños y niñas como sus titulares directos. Desde el momento de su ratificación, los Estados asumen la obligación de garantizar los principios y derechos contenidos en el instrumento jurídico.

 

[2] Después de la aprobación de un tratado de derechos humanos se suelen añadir “protocolos facultativos”, que son mecanismos jurídicos que complementan y añaden provisiones al tratado. Un protocolo es “facultativo” porque no vincula automáticamente a los Estados que ya han ratificado el tratado original. Estas obligaciones en el protocolo son adicionales y pueden ser más exigentes que las que aparecían en la Convención original, por lo que los Estados deben escoger de manera independiente si quieren vincularse o no al protocolo. Su objetivo es profundizar sobre algunas cuestiones o temas que ya existían en el tratado original, abordar una preocupación nueva o añadir algún procedimiento para su aplicación. En definitiva, amplían las obligaciones del tratado original (UNICEF).

 

[3] Los instrumentos internacionales de derechos humanos como la Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos se negocian entre los Estados miembros de las Naciones Unidas y son jurídicamente vinculantes para cada uno de los Estados que sean parte del instrumento. Hay dos maneras en que un Estado puede llegar a ser parte: mediante la firma y ratificación, o mediante la adhesión.

Al ratificar la Convención o un Protocolo facultativo, un Estado acepta la obligación de respetar, proteger, promover o satisfacer los derechos enumerados, incluida la adopción o el cambio de leyes y políticas que pongan en vigor las disposiciones de la Convención o Protocolo. La Convención considera que todos los derechos de la infancia tienen la misma importancia. No existe ningún derecho "menor", ni ninguna jerarquía entre los derechos humanos. Estos derechos son indivisibles y están mutuamente relacionados, y se centran en todos los aspectos del niño. Las decisiones de los gobiernos con respecto a cualquiera de los derechos deben hacerse a la luz de los otros derechos de la Convención (UNICEF).