Durante as últimas cinco décadas, os países da região passaram por diferentes reformas nos esquemas de alocação de recursos e gestão dos serviços sociais entre os níveis de governo, que incluíram diversos graus de descentralização dos gastos no setor educacional. A descentralização da educação teve seu impacto na alocação de recursos entre as esferas de governo, ou seja, na centralização e descentralização do financiamento da educação.

Um caso extremo de descentralização da alocação de recursos entre os diferentes níveis de governo é do Brasil, visto que seu sistema de vinculação de recursos foi construído com uma visão compartilhada entre governo federal, governos estaduais e municípios. Trata-se indiscutivelmente do país com o sistema descentralizado de alocação de recursos mais antigo. Historicamente, com a Constituição de 1934 e depois com a reforma de 1988, foi instituída para a educação uma destinação obrigatória de parte da receita fiscal dos governos federal, estadual e municipal, além do Distrito Federal. Mais recentemente, no final da década de 1990, foi iniciada uma política de fundos constitucionais, por meio da qual parte dos recursos que já estavam vinculados à educação foram destinados a um fundo contábil. Em 1998, passou a vigorar o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização do Ensino (Fundef), Lei nº 9.424, posteriormente substituído pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação. Professores (Fundeb) em 2006, por meio da Lei nº 11.494. O Fundeb, ao contrário de seu antecessor, envolve todos os níveis de ensino (creche, préescola, fundamental e médio), bem como suas modalidades (educação de jovens e adultos, educação especial, educação rural, educação em tempo integral etc.). Na configuração do Fundo, estão incluídos todos os níveis de governo, formando uma cesta de recursos, que são posteriormente alocados de acordo com a matrícula ponderada por nível de escolaridade e modalidade. Como no caso do Fundef, é definido um gasto mínimo nacional por aluno, que deve ser realizado em todo o país. Se os recursos dos estados não forem suficientes para garantir esse valor mínimo, o governo federal complementa com recursos próprios até atingir esse valor. O valor mínimo anual por aluno, bem como o valor de referência de cada estado, são revisados anualmente.

A lei que regulamenta o Fundeb estabelece sua vigência até dezembro de 2020. Porém, antes de seu vencimento, o novo Fundeb foi aprovado pelo Congresso Nacional, em agosto de 2020, por meio da Emenda nº 108 da Constituição Federal do Brasil, que se tornou permanente. Uma das maiores mudanças no fundo é que a participação da União deverá aumentar gradualmente dos atuais 10% para 23% em 2021. Esse diferencial de aumento incorpora novos critérios de distribuição: os primeiros 10 pontos percentuais serão atribuídos aos critérios atuais; outros 10,5 pontos percentuais serão destinados às redes de ensino que não atingirem um nível mínimo de investimento por aluno, considerando no cálculo desse valor mínimo não só os recursos do Fundeb (único critério atualmente existente), mas também a disponibilidade de recursos totais vinculados à educação na respectiva rede; os 2,5 pontos restantes serão distribuídos para redes públicas que aprimorem a gestão educacional e seus indicadores de frequência escolar e aprendizagem, contemplando a redução das desigualdades.

A Argentina é outro país com sistema de governo federativo e sistema educacional descentralizado, com exceção do nível universitário. A descentralização da gestão e do financiamento dos serviços educacionais no país, iniciada na década de 1970 e culminada no início da década de 1990 com a Lei de Transferência de Serviços Educacionais nº 24.049, foi realizada sem recursos financeiros. Desde então, a fonte de financiamento para o setor de educação vem principalmente dos recursos provinciais que cada jurisdição arrecada e de fundos transferidos por meio da repartição de impostos federais do governo nacional.

Até 2005, não havia mecanismos de alocação de recursos para a educação na Argentina. Em 2006, foi promulgada a Lei de Financiamento Educacional nº 26.075 (doravante LFE), que estipulou regras objetivas para aumentar o investimento educacional até atingir 6% do PIB em 2010 e introduziu um ordenamento de responsabilidades no financiamento e a implementação de órgãos de coordenação entre as administrações educacionais. Para isso, incorporou fórmulas para aumentar os gastos e determinou a divisão de responsabilidades entre os governos nacional e jurisdicional. Do mesmo modo, criou um fundo de designação específica de recursos coparticipáveis, que as províncias deviam designar aos seus sistemas educativos; esse fundo continua em vigor mesmo depois de os objetivos estipulados pela LFE terem perdido a validade em 2010. A única medida de proteção ao financiamento do setor que continua em vigor é o artigo 9º da Lei Nacional da Educação nº 26.206, que estipula que, uma vez atingida a meta de 6% dos gastos com educação, ciência e tecnologia em relação ao PIB, o orçamento consolidado exclusivamente para a educação não deve ser inferior a 6% do PIB. No entanto, essa lei é de natureza genérica, pois nada diz sobre as responsabilidades entre os níveis de governo.

Outro país com sistema descentralizado de alocação de recursos é o México, que iniciou seu processo de descentralização com o Acordo Nacional para a Modernização da Educação Básica, firmado entre o governo federal, governos estaduais e o Sindicato Nacional dos Trabalhadores na Educação. A partir de 1992, entrou em vigor a transferência para os estados de pré-escola, ensino fundamental, médio, formação de professores, educação indígena e especial, até então administrados pelo Poder Executivo Federal.

No entanto, ao contrário dos casos citados acima, a capacidade de gasto dos governos estaduais e municipais está em grande parte subordinada às transferências federais (participações federais e fundos de contribuição) estabelecidas na Lei de Coordenação Fiscal. No caso da educação básica, 80% dos recursos destinados a esse nível correspondem a recursos públicos descentralizados por meio dos três fundos de contribuições federais: Fundo de Contribuição para a Educação Básica (Faeb), Fundo de Contribuição para a Educação Tecnológica e de Adultos (Faeta) e Fundo de Contribuição Múltipla (FAM), cujo funcionamento é regulamentado pela Lei de Coordenação Fiscal (del Val Blanco et al., s/d). Os 20% restantes dos recursos federais para a educação básica são destinados a programas centralizados da Secretaria de Educação Pública (SEP) com objetivos diversos.

A alocação de recursos do Faeb foi modificada em 2007, quando foi introduzida uma nova fórmula que incorporava um componente de patrimônio. Essa alteração entrou em vigor em 2008. Para alocar recursos aos estados, contempla-se: 1) o valor transferido no ano anterior; 2) um componente compensatório para as entidades que recebam valor inferior à média nacional; 3) um índice de qualidade educacional determinado pela SEP para cada estado; 4) incentivo aos estados que se esforcem mais para destinar seus próprios recursos à educação.

Por fim, outra das metas de financiamento estabelecidas pelo sistema educacional mexicano está expressa na Lei Geral de Educação. O artigo 25 estipula que o valor anual que a federação, os estados e os municípios devem destinar aos gastos com educação e serviços públicos de educação não pode ser inferior a 8% do PIB, destinando pelo menos 1% desse valor ao pesquisa científica e desenvolvimento tecnológico em instituições públicas de ensino superior.

O Chile é um caso distinto de país com uma organização institucional de governo unitária, mas que aplicou uma reforma radical de gestão e financiamento do sistema por meio do Decreto Vigência da Lei nº 3.063 de 1980. A partir dessa reforma, promovida pelo regime ditatorial, o sistema chileno passou de altamente centralizado a descentralizador nos municípios, com forte presença privada (Jiménez et al., 2009). Naqueles anos, foi estruturado um sistema de financiamento à vista com orientação para o mercado, em que o Estado disponibiliza recursos aos estabelecimentos de ensino através de um subsídio por aluno. A bolsa-escola (voucher) é entregue mensalmente às escolas por cada aluno que frequenta. A estrutura do sistema era composta por escolas públicas, escolas privadas subsidiadas, ambas financiadas pelo Estado, e escolas privadas ou privadas que não recebem essas contribuições (Jiménez et al., 2009). Em 2015, com a promulgação da Lei de Inclusão Escolar nº 20.845, foram introduzidas no sistema alterações estruturais que ainda estão em implantação, como o encerramento do sistema de financiamento compartilhado e a vedação da cobrança em estabelecimentos subsidiados. Da mesma forma, é suprimida a adoção de critérios econômicos, sociais, étnicos, religiosos e acadêmicos na admissão de alunos, no caso de escolas públicas ou subsidiadas, e é proibido que os estabelecimentos privados subsidiados se organizem com fins lucrativos.

A Bolívia é um caso de país unitário que introduziu em etapas um processo intermediário de descentralização da educação para seus municípios. A Lei de Participação Popular promulgada em 1994 transferiu a infraestrutura física dos estabelecimentos de ensino, e de outros setores sociais, para as prefeituras, embora a oferta de educação (docente, administrativo e técnico) e a definição da política educacional nacional estivesse no comando do Poder Executivo. Por meio dessa lei, o governo destinou aos governos municipais 20% do total de impostos arrecadados, (artigo 20), mas não estipulou quanto desse percentual deveria ser investido no setor de educação.

Porém, foi com a Lei dos Hidrocarbonetos, em 2005, que se avançou com a descentralização da destinação de recursos em seu sistema educacional. Por meio do referido regulamento, o Estado estabeleceu a retenção de 50% do valor da produção de gás e petróleo e priorizou a educação, a saúde, o emprego e a construção de estradas como setores-alvo desses recursos. Para isso, criou um imposto direto sobre os hidrocarbonetos, que passou a ser distribuído às unidades departamentais e aos municípios. Posteriormente, entre 2008 e 2010, a Bolívia aprofundou uma série de mudanças na organização institucional de seu território e de seu sistema educacional, com a sanção da nova Constituição, a Lei Marco de Autonomia e Descentralização e a Lei de Educação. Assim, se configuraram diferentes responsabilidades de financiamento: nível central, principal responsável pelas políticas educacionais e pela gestão e administração do sistema; governos departamentais, responsáveis pelo fornecimento e financiamento de infraestrutura, mobiliário, material didático e equipamentos dos institutos técnicos de sua jurisdição; e a municipal, também responsável pelo fornecimento de infraestrutura, equipamentos, material didático, além de alimentação e desjejum escolar. Em relação a este último nível, o maior fluxo de recursos para a sua utilização é o proveniente dos impostos sobre os hidrocarbonetos (Sandoval e Solares López, 2014).

A Colômbia é outro Estado organizado em forma de república unitária, descentralizada, com autonomia de suas entidades territoriais, conforme determina a Constituição Política de 1991. É precisamente na Constituição que se põe em consenso uma peça fundamental (artigos 356 e 357) no aprofundamento da descentralização para os entes territoriais de grande parte dos serviços públicos, incluindo a educação. A Lei Geral da Educação, promulgada três anos depois, assumiu este objetivo e permitiu a simultaneidade do investimento educativo nas secretarias e municípios, bem como um conjunto de contribuições aos entes territoriais a ser realizada pelo governo nacional.

No entanto, foi através do Sistema de Participação Geral (SGP), instituído em 2001, que se estabeleceu uma organização de responsabilidades na prestação e no financiamento de diversos serviços. O SGP estabeleceu um esquema segundo o qual o governo nacional transfere recursos a entidades territoriais (secretarias, distritos ou municípios) para a manutenção dos serviços de educação, saúde, água potável e saneamento básico. Para a distribuição dos recursos, a Lei nº 715 estabeleceu um percentual fixo para cada um dos serviços públicos (no caso da educação, 58,5%), que posteriormente é distribuído entre municípios, distritos e departamentos certificados. Os departamentos, distritos e municípios com mais de 100 mil habitantes são entidades territoriais certificadas (art. 20º). No caso de municípios não certificados, a atribuição é feita diretamente ao departamento de origem.

Os critérios de distribuição dos recursos são determinados anualmente para todo o território nacional a partir de uma alocação por aluno, que é então multiplicada pela população atendida, ajustada por um conjunto de variáveis que caracterizam a prestação do serviço, os níveis de escolaridade (pré-escolar, básica e média nas suas diferentes modalidades) e a área geográfica (urbana e rural).

Cabe destacar que o SGP inclui um componente patrimonial, uma vez que estabelece que um valor residual pode ser transferido para cada distrito ou município, o qual é distribuído de acordo com a percentagem de crianças em idade escolar que não estão sendo assistidas, dando prioridade a territórios com menos cobertura. Da mesma forma, pode ser atribuído um montante residual a cada distrito ou município que tenha os indicadores de pobreza mais desfavoráveis, de acordo com os dados do Departamento Administrativo Nacional de Estatística (Dane).

A Colômbia é um dos países que, embora tenha um modelo de alocação de recursos ao sistema educacional estruturado por meio do financiamento da oferta, também apresenta alguns mecanismos de demanda no cálculo dos critérios de distribuição dos recursos.

Outro caso citado neste grupo de países é o Peru, que nos últimos 20 anos avançou e aprofundou seu processo de descentralização de responsabilidades educacionais para os governos regionais e locais. Porém, os entes regionais têm pouca autonomia quanto à sua utilização dos recursos alocados, para além de remunerar a manutenção do corpo docente e gestor. O processo de descentralização foi impulsionado pela reforma da Constituição, em 2002, e pela aprovação da Lei de Bases da Descentralização. Com esses regulamentos, a transferência de responsabilidades do governo central para os governos regionais e locais foi aprofundada. A Lei Geral da Educação, aprovada em 2003, por sua vez, contempla a descentralização do setor e define as funções e responsabilidades de cada esfera de governo na gestão do sistema. Essa norma incorpora as Unidades de Gestão Educacional Local (Ugel), definindo-as como instâncias de gestão descentralizada do governo regional, com autonomia no âmbito de sua competência.

O governo central é responsável pela transferência de recursos para garantir o funcionamento do sistema. Assim, as Direções Regionais de Educação têm o papel de promover, coordenar e avaliar o desenvolvimento da educação, de forma a garantir os serviços educativos. Para isso, articulam-se com as Ugels, que dão apoio técnico, pedagógico, institucional e administrativo aos centros e programas de ensino de sua área. O financiamento dos centros educativos dá-se em duas fases: transferências da administração central para as Ugel e, posteriormente, transferências desta para os centros educativos, de forma a cobrir as despesas com o corpo docente e não docente E com outros itens como bens e serviços. As transferências do governo central para as Ugels caracterizam-se por serem distribuídas de forma inercial, ou seja, de acordo com os orçamentos de anos anteriores, e não contemplam índices ou coeficientes de distribuição relativos às características da população ou áreas geográficas. Por fim, destacase a criação do Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educação Peruana (Fondep), por meio da Lei Geral de Educação nº 28.044. Esse fundo opera por meio de um circuito de financiamento sob demanda das próprias instituições de ensino. Seu principal objetivo é financiar projetos de investimento, inovação e desenvolvimento educacional propostos e executados por instituições com o objetivo de melhorar o atendimento e elevar a qualidade do ensino. De acordo com a lei que regulamenta o Fondep, ele funciona como programa orçamentário do ministério e opera de forma descentralizada com autonomia financeira, técnica e administrativa.

O Uruguai conta com um sistema educacional unitário com administração centralizada pela Administração Nacional de Educação Pública (Anep). Não experimentou mudanças profundas na descentralização da gestão do sistema nem na sua política de financiamento da educação. Depende totalmente de um esquema de alocação de recursos com base na oferta educacional, pelo qual a autoridade central define os critérios e parâmetros aplicados para distribuir recursos às escolas. As autoridades locais não têm intervenção ou incidência na alocação de recursos (Mancebo, 2012).

O Equador é um caso semelhante, visto que o orçamento público é alocado por um esquema de subsídio à oferta por meio do Ministério da Educação, sustentando um esquema de financiamento educacional de centralização marcada. Na reforma da Constituição de 2008, ficou estabelecido que o esquema de financiamento deve garantir, para a educação básica inicial e o ensino médio, que os gastos com educação devem aumentar anualmente em 0,5% do PIB até atingir um mínimo de 6% do PIB.

Atualmente, os países centro-americanos caracterizam-se por terem sistemas educacionais centralizados tanto em termos de gestão quanto de financiamento do setor. Na Costa Rica, a alocação de recursos para o sistema educacional é centralizada no Ministério da Educação Pública (MEP). Há uma conformação tradicional e centralizada da educação básica costa-riquenha, na qual os governos subnacionais (Direções Regionais) têm baixas margens de autonomia. No entanto, existe um âmbito organizacional e institucional interessante do sistema de ensino básico, constituído pelos Conselhos de Educação e os Conselhos de Administração, dependentes do MEP. Esses órgãos constituem um elemento importante da representação da comunidade. Seus objetivos são atender às necessidades e prioridades dos centros educacionais de acordo com um Plano de Trabalho Anual e canalizar apoios técnicos, materiais e financeiros de organizações públicas e privadas comprometidas com o desenvolvimento da instituição escolar. O MEP transfere anualmente um fundo administrado por ambos os conselhos, que se destina principalmente a materiais didáticos, mobiliário e equipamento e cantinas escolares. Adicionalmente, destaca-se que a Costa Rica é o único país que, por mandato constitucional, obriga o Estado a investir pelo menos 8% de seu PIB em educação.

A Nicarágua é um caso marcante porque, embora na década de 1990 tenha iniciado um processo de descentralização educacional com forte autonomia escolar, 15 anos depois restabeleceu um esquema centralizado de gestão e financiamento de seu sistema. O principal programa, “Autonomia Escolar”, começou em 1993 como um projeto piloto posteriormente expandido para cobrir quase todas as escolas secundárias e a maioria das escolas primárias. O Ministério da Educação transferiu a dotação orçamental diretamente para os centros de ensino que geria, através de um Conselho Diretivo de pais e mães. Esse Conselho tinha competência para decidir a destinação de recursos provenientes do ministério para o centro, bem como a contribuição de pais e mães, que devia complementar o orçamento para o bom funcionamento do centro. O governo que tomou posse em 2007 eliminou, entre suas primeiras medidas, a autonomia escolar e, com ela, o recolhimento das famílias. Foi decidido encerrar as transferências diretas de fundos. Em seguida, passou de uma gestão administrativa descentralizada dos recursos financeiros, que transferia recursos diretos à escola para todo o seu funcionamento, para uma centralização da gestão dos recursos (Plano Estratégico de Educação; 2011–2015).

Caso semelhante de autonomia escolar que não prosperou é observado em El Salvador, com o Programa de Educação com Participação Comunitária (Educo), iniciado em 1991 em resposta às iniciativas do Estado e das comunidades locais, que buscavam criar serviços de pré-escola e educação básica em áreas rurais (Banco Mundial, 2004). A Educo baseou-se na entrega, no apoio e na legalização de organizações comunitárias, que envolveram famílias e ajudaram a desenvolver novos serviços de educação em suas comunidades. O Ministério da Educação repassou recursos a essas associações para que contratassem professores e adquirissem bens e serviços para as escolas. Esse modelo de autonomia escolar para gestão e financiamento foi reconvertido entre 2009 e 2014, e todos os contratos docentes foram transferidos para o sistema único.

Honduras introduz um mecanismo distinto na alocação de fundos para seu sistema educacional, que também é realizado a partir do nível central, por meio do Ministério da Educação. O Regulamento de Financiamento da Educação Pública especifica que a gestão financeira do orçamento se orienta com um planejamento estratégico orientado para os resultados, de forma a racionalizar o uso dos recursos disponíveis e garantir a execução das dotações orçamentais programadas. Segundo com essa premissa, o Ministério da Educação deve elaborar seu orçamento com base nas necessidades expressas pelos centros de ensino, com foco em resultados que permitam a melhoria dos indicadores educacionais. A esse respeito, o artigo 32º do Decreto nº 262 da Lei Fundamental da Educação estabelece que a Secretaria deve desenvolver de forma descentralizada um sistema nacional de informação pedagógica, quantitativa e qualitativa, gerada a partir de centros educativos e processada no município ou distrital, departamental e nacional para o acompanhamento e avaliação da política, objetivos e resultados da educação nacional.

Na República Dominicana, a maior parte dos gastos com educação é centralizada. Por meio do Ministério da Educação, bens e serviços são contratados e adquiridos e depois distribuídos às escolas (Darwin Caraballo, 2016). Esta despesa, dita centralizada, distingue-se da despesa descentralizada atribuída às Câmaras Regionais e Distritais para os centros educativos, que se destina ao apoio pedagógico, à manutenção das infraestruturas escolares e às despesas administrativas. A transferência de recursos para esses conselhos é calculada a partir de um gasto anual descentralizado padrão por aluno de acordo com a matrícula do centro educacional no qual o conselho opera (Darwin Caraballo, 2016); em outras palavras, assume-se um custo homogêneo por aluno. Estima-se que um centro educacional desse tipo administre apenas 6% do total de recursos que recebe de forma descentralizada. Por outro lado, os Conselhos Distritais canalizam as demandas dos centros educacionais na solicitação de fundos para a utilização de projetos específicos (nas áreas de inovação e pesquisa educacional; aquisição de equipamentos e materiais de apoio ao processo educacional; formação etc.), que eles podem inscrever no Fundo Nacional para a Promoção da Educação. Este foi criado pela Lei Geral de Educação (art. 201) e é composto por contribuições do Estado, doações privadas e recursos que gera ou que lhe correspondem na forma da lei (Ibarra Rosales, 2017).

O quadro a seguir contém um breve, mas não exaustivo, resumo das principais normas que regem a organização política e institucional do financiamento educacional nos países latino-americanos: