Guatemala

Os instrumentos jurídicos de caráter internacional determinam os deveres e obrigações dos Estados em matéria de respeito, proteção e cumprimento do direito à educação. O direito internacional faz distinção entre instrumentos jurídicos vinculantes e não vinculantes. Os instrumentos vinculantes (principais convenções e tratados) são aqueles em que há um consentimento e obrigação legal – mediante ratificação ou adesão – por parte dos Estados, os quais assumem o compromisso de adequar seus regulamentos internos às normas internacionais. Por sua vez, os instrumentos não vinculantes fornecem grande autoridade política e moral, como por exemplo a Agenda 2030 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Embora os ODS não sejam obrigatórios, as ações empreendidas pelos países para implementá-los permitem o efetivo cumprimento do direito à educação.

A Guatemala ratificou e aderiu a diversos instrumentos jurídicos que ajudaram a criar um corpo normativo relevante, com destaque para os seguintes: a Convenção relativa à Luta contra a Discriminação na Esfera do Ensino, ratificada em 1983; a Convenção sobre os Direitos da Criança, em 1990; e a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, em 2016. Sobre esta última, o país busca harmonizar seus objetivos através da Estratégia de articulação da Agenda de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável com o Plano e a Política Nacional de Desenvolvimento “K’atun: Nuestra Guatemala” 2032. Em 2017, 2019 e 2021, o país apresentou Relatórios Voluntários de Revisão Nacional sobre a Agenda 2030.

Os Estados assumem compromissos e obrigações em nível internacional, adequando-os, normativamente, nos seus ordenamentos jurídicos internos. Dentro deste compêndio, a Constituição expressa a mais alta proteção do direito à educação: seu texto funciona como um marco para as leis nacionais e as políticas públicas. Além disso, as leis gerais da educação ampliam as obrigações do Estado sobre tal direito, bem como definem e distribuem responsabilidades ligadas à dinâmica de funcionamento dos sistemas educacionais, seu ordenamento e estrutura.

Na Guatemala, o art. 33 da Lei da Educação Nacional estabelece as seguintes obrigações do Estado: garantir a liberdade de ensino e de critério docente; promover uma educação gratuita e obrigatória dentro dos limites de idade estabelecidos em regulamento; propiciar e facilitar a educação dos habitantes, sem discriminação; e assegurar o desenvolvimento integral de cada ser humano e o conhecimento da realidade do país; e dar prioridade à educação na alocação de recursos do orçamento nacional.

O Acordo Governamental 22-2004 generaliza a educação bilíngue multicultural e intercultural no sistema educacional da Guatemala. Ele torna o bilinguismo nos idiomas nacionais obrigatório como uma política linguística nacional, que se aplicará a todos os estudantes dos setores público e privado. O artigo 3 reconhece os povos e comunidades linguísticas da Guatemala como sujeitos de direitos; destaca sua contribuição para a identidade e o desenvolvimento do país; promove o interculturalismo para a solidariedade e o enriquecimento dos povos; e incentiva o bilinguismo com base no desenvolvimento de habilidades linguísticas básicas: compreender, falar, ler e escrever.

Uma das formas de vincular a dimensão jurídica às ações programáticas é mediante exercícios de planejamento. Através de planos, os Estados legitimam, estabelecem prioridades e orientam o trabalho dos atores responsáveis pela coordenação, execução e monitoramento de ações voltadas à garantia do direito à educação. Geralmente, tais documentos também contêm princípios orientadores e abordagens.

A Política Geral de Governo 2020-2024 define, entre seus objetivos estratégicos, a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos guatemaltecos. Entre os objetivos setoriais, destacam-se a melhoria do acesso em todos os níveis educacionais, a implementação do sistema de proteção de direitos das crianças das famílias mais vulneráveis, a valorização do corpo docente e das suas competências, a ampliação e melhoria da infraestrutura escolar, bem como o desenvolvimento de estratégias pedagógicas contextualizadas para a melhoria dos resultados de aprendizagem dos centros educacionais que estiverem abaixo da média escolar nacional.

Por sua vez, o Plano Estratégico Institucional (PEI) 2020-2024 do Ministério da Educação apresenta as linhas estratégicas que guiarão sua implementação, abordando aspectos como cobertura, qualidade, equidade e inclusão, diversas modalidades de oferta escolar e extraescolar, espaços dignos e saudáveis para a aprendizagem e gestão institucional.

A Lei Nacional da Educação (decreto legislativo 12/1991) define o sistema educacional como o conjunto ordenado e inter-relacionado de elementos, processos e sujeitos através dos quais é desenvolvida a ação educativa, de acordo com as características, necessidades e interesses da realidade histórica, econômica e cultural do país. O sistema educacional é composto de dois subsistemas: educação escolar e educação extraescolar ou paralela.

O subsistema de educação escolar é organizado em níveis, ciclos, séries e etapas de educação acelerada para pessoas adultas, com programas estruturados nos currículos estabelecidos. Os níveis são a educação infantil, a educação pré-primária (1, 2 e 3), a educação primária e a educação média (ciclo de educação básica e ciclo de educação diversificada).

O subsistema de educação extraescolar ou paralela é uma forma de concretização do processo educacional que o Estado e as instituições proporcionam à população excluída, às pessoas que não tiveram acesso à educação escolar e aos indivíduos que desejam ampliar esta última, ainda que tenham realizado estudos. Caracteriza-se por se basear em princípios didático-pedagógicos, por não estar sujeita a séries ou idades e por formar pessoas no desenvolvimento de habilidades sociais, culturais e acadêmicas. As modalidades de alternância, ensino livre e educação a distância são centrais para seu funcionamento. Na Guatemala, como parte deste subsistema, o Ministério da Educação oferece educação primária acelerada, ciclo básico e ciclo diversificado na modalidade flexível, cursos e certificação de competências profissionais, de forma presencial, semipresencial e a distância, com o Programa Nacional de Educação Alternativa (PRONEA), para adolescentes, jovens e pessoas adultas que, por diferentes razões, foram excluídos do sistema escolar. Também há oferta deste subsistema a partir do setor privado. Além disso, as Rádios Educativas fornecem conteúdo sobre educação sexual abrangente, participação cidadã, promoção de valores democráticos, prevenção de migração, cultura e identidade dos povos, entre outros.

A Comissão Nacional de Alfabetização (CONALFA), entidade descentralizada, formada pelos setores público e privado, tem uma oferta educacional voltada a pessoas com 15 anos ou mais que não concluíram sua escolaridade, em etapa inicial de alfabetização e pós-alfabetização. 

Os centros educacionais podem ser públicos, cooperativos, municipais ou privados. Os centros cooperativos são estabelecimentos sem fins lucrativos que oferecem serviços educacionais por meio de financiamento realizado pelos municípios, pais e mães de família, além do Ministério da Educação. Os centros privados devem seguir as disposições e os regulamentos aprovados pelo Ministério da Educação, o qual, por sua vez, tem a responsabilidade de zelar pela correta aplicação e cumprimento das normas.

A Lei de dignificação e catalogação do magistério nacional (decreto 1.485/1961) rege as relações dos membros do magistério nacional com o Estado nos níveis da educação pré-primária, primária, secundária e normal, educação vocacional e técnica, educação especial, assim como nas áreas de trabalho técnico ou técnico-administrativo.

O art. 76 da Constituição Política prevê que a gestão do sistema educacional deve ser descentralizada e regionalizada, além de que, nas escolas localizadas em áreas com população predominantemente indígena, a educação deve ser ministrada preferencialmente de forma bilíngue.

A Direção-Geral do Currículo (DIGECUR) define o currículo nacional base para a educação infantil e pré-primária, primária, ciclo básico e diversificado, modalidades educacionais especiais e para povos indígenas.

O novo currículo básico nacional para a educação pré-primária e primária baseia-se na pessoa humana como promotora do desenvolvimento pessoal, do desenvolvimento social, das características culturais e dos processos participativos que favorecem a coexistência harmoniosa. Enfatiza a valorização da identidade cultural, a interculturalidade e as estruturas organizacionais para o intercâmbio social nas escolas e nos ambientes educacionais.

Os princípios do currículo são: equidade, relevância, sustentabilidade, participação e compromisso social e pluralismo. As políticas que regem o currículo se concentram em: o fortalecimento dos valores de respeito, responsabilidade, solidariedade e honestidade; a promoção do desenvolvimento de cada povo e comunidade linguística; a promoção do bilinguismo e do multilinguismo em favor do diálogo intercultural; a promoção da igualdade de oportunidades para indivíduos e povos; a ênfase na promoção da produtividade e da diligência; a promoção do desenvolvimento da ciência e da tecnologia; a ênfase na qualidade educacional; o estabelecimento da descentralização curricular; e a atenção à população com necessidades educacionais especiais.

Com base na estratégia de reformulação do currículo nacional básico (CNB) para o ciclo de educação básica, são definidas 15 áreas e subáreas curriculares. O CNB está disponível para as seguintes áreas: ciclo básico de empreendedorismo para produtividade; tecnologia de aprendizagem e comunicação básica; ciclo básico de ciências naturais; ciclo básico de ciências sociais; comunicação e linguagem do idioma espanhol; comunicação e linguagem de idioma estrangeiro; cultura e idiomas maia, garífuna ou xinca; ciclo básico de educação artística; ciclo básico de educação física; ciclo básico de matemática; e ciclo básico de empreendedorismo para produtividade voltado para agricultura e pecuária.

a. Educação infantil e educação pré-primária

A Lei Nacional da Educação diferencia duas etapas voltadas a crianças de 0 a 6 anos: a educação infantil e a educação pré-primária. A educação infantil é oferecida a crianças até 4 anos na modalidade não formal. As creches e os centros de cuidados diários cuidam de crianças de 8 a 45 dias de idade. Centros de estimulação cuidam de crianças de 2 e 4 anos. Escolas infantis cuidam de crianças de 2 a 6 anos. Já a educação pré-primária é destinada a crianças de 4 a 6 anos, é oferecida nos setores público e privado, além de ser obrigatória.

b. Educação primária

A educação primária é voltada a crianças e adolescentes de 7 a 12 anos. É obrigatória. Compreende seis anos de estudos divididos em dois ciclos de três anos cada: educação fundamental e educação complementar.

c. Educação média básica e educação média diversificada

A educação de nível médio abrange um ciclo básico ou de formação geral, com duração de três anos, e um ciclo diversificado ou de formação profissional, com duração de dois ou três anos, a depender da área escolhida.

A educação média básica é oferecida em modalidade regular nos institutos nacionais de educação básica (INEB), em modalidade de telessecundária nos institutos nacionais de educação básica de telessecundária, em modalidade de alternância em núcleos familiares educacionais para o desenvolvimento (NUFED), em modalidade cooperativa nos institutos cooperativos de educação, além da modalidade ocupacional nos institutos experimentais de educação básica com orientação ocupacional (PEMEM). Também há oferta nas instituições municipais de educação básica, em modalidades flexíveis de educação extraescolar presencial, semipresencial e a distância, bem como nas demais modalidades distribuídas no setor privado entre estudos de educação escolar e extraescolar. A educação média diversificada também é oferecida na modalidade regular em institutos nacionais de educação diversificada (INED), institutos técnicos, institutos tecnológicos, institutos de ciências comerciais, institutos de formação de secretariado, escolas e institutos normais, institutos municipais de educação diversificada, modalidades flexíveis de educação extraescolar presencial, semipresencial e a distância, assim como centros educacionais do setor privado com educação escolar e extraescolar.

d. Educação técnica e profissional

Na Guatemala, há oferta de educação técnica e profissional a adolescentes e jovens na educação média básica, na modalidade não formal e no nível superior. Os institutos experimentais de educação básica com orientação ocupacional (PEMEM) contêm disciplinas de áreas ocupacionais (comercial, agropecuária e industrial) na educação média básica. Os egressos podem dar continuidade aos estudos no nível diversificado ou trabalhar em uma área específica de produção. O sistema escolar conta com institutos técnicos, institutos tecnológicos e centros educacionais privados, para a educação escolar e extraescolar.

O Instituto Técnico de Capacitação e Produtividade (INTECAP), criado em 1972 pelo decreto 17, oferece capacitação e certificação de competências profissionais. Trata-se do órgão técnico especializado em formação técnico-profissional. É uma entidade descentralizada, sem fins lucrativos, com patrimônio próprio, recursos privados e plena capacidade de aquisição de direitos e obrigações contratuais.

Há oferta de cursos técnicos de nível superior na universidade pública e também nas privadas.

e. Educação superior

A educação superior é voltada a pessoas que concluíram a educação média diversificada. Emite diplomas de nível superior (formação docente e educação técnica de nível superior), graduação e pós-graduação (cursos de especialização, mestrado e doutorado). Na Guatemala, a legislação que regula a educação superior é a Constituição Política, a Lei Orgânica da Universidade de San Carlos de Guatemala, a Lei das Universidades Privadas e a Lei de Associação Profissional Compulsória.

De forma geral e sem a pretensão de uma análise exaustiva, observa-se o seguinte:

Entre as ações relacionadas ao currículo e modelos de gestão, destacam-se os programas para alcançar a conclusão das trajetórias escolares: Programa de Educação Primária para Estudantes acima da idade e o programa "Me supero", o Programa de Educação de Adultos por Correspondência (PEAC), o Programa dos Centros Municipais de Capacitação e Formação Humana (CEMUCAF), entre outros.

Sobre a infraestrutura, são priorizadas as ações dirigidas à melhoria da infraestrutura escolar, especialmente focadas em sua renovação.

No que se refere a docentes, destacam-se ações de fortalecimento das capacidades de tais profissionais, conforme indicado no caso do Programa Acadêmico de Desenvolvimento Profissional Docente (PADEP/D) e a realização de materiais especialmente planejados para os docentes como os do Projeto de Melhoria da Qualidade da Educação Matemática do Ciclo Básico (GUATEMÁTICA).

Com relação ao fortalecimento das políticas, o Ministério da Educação dedica esforços para garantir as trajetórias escolares por meio do fornecimento de alimentação, assistência médica aos estudantes por meio de seguro escolar e fornecimento de materiais e recursos didáticos (caixa didática).

A governança do sistema educacional é composta do conjunto de dispositivos legais e procedimentos que estabelecem, distribuem e regulam as responsabilidades dos órgãos e atores nos diferentes aspectos que afetam o funcionamento geral do sistema. Na perspectiva adotada neste documento, a governança é abordada a partir de três dimensões: (a) organização e modelo de gestão da educação; (b) financiamento da política educacional; e (c) sistemas de informação e avaliação.

3.3.1 Organização e modelo de gestão da educação

De acordo com a Lei Nacional da Educação, o Gabinete Ministerial é responsabilidade do Ministro, que é a autoridade máxima. Segundo as funções estabelecidas no art. 194 da Constituição Política da República da Guatemala, o Gabinete Ministerial, em coordenação com o Conselho Nacional de Educação, é encarregado de estabelecer as políticas educacionais do país, assim como garantir o funcionamento do sistema educacional em todos os níveis e instâncias que o integram.

O Conselho Nacional de Educação é um órgão multissetorial, que deve conhecer, analisar e aprovar, em conjunto com o Gabinete Ministerial, as principais políticas, estratégias e ações de gestão educacional, buscando manter e melhorar os avanços em matéria de educação.

O ministério conta com direções-gerais de educação, que são unidades técnico-administrativas, com jurisdição nacional, responsáveis por coordenar e cumprir as políticas e orientações geradas pela Direção Superior, além de orientar a execução dos planos, programas e atividades do sistema nacional de educação. Entre elas, está a Direção-Geral de Gestão da Qualidade Educacional, órgão encarregado de zelar pela implementação do currículo nacional base, em cada um dos níveis, modalidades, programas e projetos dos subsistemas escolares, de acordo com as atribuições conferidas pelo Regulamento Orgânico Interno do Ministério da Educação.

Também há direções regionais de educação, unidades técnico-administrativas criadas para desconcentrar e descentralizar as políticas e ações educacionais, adequando-as às necessidades e características regionais.

O Ministério da Educação tem uma organização interna em diferentes áreas e instâncias de direção, coordenação e execução, que desempenham funções específicas no que diz respeito à formulação, implementação e acompanhamento da política educacional.

Em relação à educação superior pública, a Universidad de San Carlos de Guatemala é uma instituição autônoma com personalidade jurídica, cuja função é dirigir, organizar e desenvolver a educação superior pública e a educação profissional universitária pública.

Quatorze universidades privadas operam na Guatemala, todas elas instituições autônomas. O Consejo de la Enseñanza Privada Superior é responsável por supervisionar os padrões acadêmicos das universidades privadas, sem afetar sua independência. É composto por um representante da Universidad de San Carlos de Guatemala, dois representantes das universidades privadas e um representante eleito pelos presidentes das associações profissionais, que não ocupa nenhum cargo em nenhuma universidade.

3.3.2 Financiamento da política educacional

A Guatemala é um país com organização institucional unitária e alocação de recursos centralizada para o sistema educacional. A legislação que regula e dispõe sobre o financiamento da política educacional é a Lei da Educação Nacional (decreto legislativo 12/1991).

O modelo de financiamento é por alocação de recursos do lado da oferta. O art. 89 da Lei Nacional da Educação estabelece que o Regime Econômico e Financeiro da Educação Nacional é constituído de recursos financeiros não inferiores a 35% da receita ordinária do orçamento geral do Estado, incluindo outras verbas constitucionais, e também recursos provenientes de doações, contribuições, subsídios e qualquer outra forma de transferências correntes e de capital, provenientes de pessoas físicas ou jurídicas, nacionais ou internacionais. As transferências de pessoas físicas ou jurídicas, privadas, são dedutíveis do imposto de renda. Também há fundos privados de contas escolares e atividades de autofinanciamento realizadas pelas comunidades escolares, em conformidade com o Acordo Governamental 399, de 3 de outubro de 1968. Os recursos obtidos pelo conceito de cotas da Operação Escola devem ser utilizados para financiar reparos em centros educacionais. Esses recursos devem ser administrados, como um fundo privado, pelos comitês de finanças de cada escola. Há, ainda, contribuições econômicas dos municípios destinadas a programas de investimento e/ou operação, entre outras obtidas a partir de diversas atividades de financiamento.

3.3.3 Sistemas de informação e avaliação

O Instituto de Estatística (INE) é um órgão descentralizado responsável por coletar, elaborar e publicar estatísticas oficiais. No que diz respeito a dados educacionais, o INE consolida informações geradas anualmente por diversas instituições que fornecem educação na Guatemala, como o Ministério da Educação nos níveis da educação pré-primária, primária, básica e diversificada, além dos que correspondem à educação superior ou terciária, com oferta em 13 universidades privadas e na única universidade de gestão estatal.

O Ministério da Educação conta com instrumentos de medição e acompanhamento dos principais indicadores estatísticos. No âmbito da Direção de Planejamento, existe a Subdireção de Análise Estatística e Informações Educacionais, encarregada de monitorar e acompanhar os indicadores e as estatísticas do setor nos níveis nacional, departamental, municipal e escolar. As informações são consolidadas e divulgadas através do Sistema Nacional de Indicadores Educacionais.

A Direção-Geral de Monitoramento e Verificação da Qualidade (DIGEMOCA) e a Direção-Geral de Avaliação e Pesquisas Educacionais (DIGEDUCA) são dependentes do Vice-Gabinete de Formulação e Verificação da Qualidade Educacional.

A DIGEMOCA é o departamento do Ministério da Educação responsável por verificar a qualidade do processo educacional de forma sistemática e permanente, com as seguintes funções: monitorar o processo educacional em sala de aula, verificar a existência e funcionalidade dos bens e serviços oferecidos pelo Ministério da Educação, coletar informações sobre infraestrutura, frequência e matrícula de estudantes e docentes, além de aplicar as provas elaboradas pela DIGEDUCA.

A DIGEDUCA é encarregada de garantir e executar os processos de avaliação e pesquisa educacional para assegurar a qualidade do serviço, através da coleta de informações pontuais e adequadas para a tomada de decisões. Nesse âmbito, o departamento fornece informações sobre a qualidade da aprendizagem, possibilitando ao Ministério da Educação o planejamento e a execução de ações de melhoria das práticas educacionais e de prestação de contas, bem como a obtenção de insumos para o desenvolvimento de avaliações de impacto de políticas e programas.

A DIGEDUCA é o órgão responsável pelas avaliações da aprendizagem e das competências. Anualmente, desde 2006, o departamento implementa a Avaliação Nacional de Estudantes no 3º ano, com o propósito de certificar a conclusão de nível ou ciclo por parte do corpo discente. Em 2010, 2013, 2014 e 2019, a DIGEDUCA realizou a Avaliação Nacional da Educação Primária no 3º e 6º anos, para medir os níveis de leitura e matemática. Em 2013 e 2019, o departamento também desenvolveu a Avaliação do Terceiro Ano da Educação Média Básica, com o objetivo de monitorar o desempenho dos adolescentes do 3º ano do nível em questão.

Simultaneamente, a Guatemala participou de diversas provas internacionais, com destaque para as seguintes: SERCE (2006), TERCE (2013) e ERCE (2019), do Laboratório Latino-Americano de Avaliação da Qualidade da Educação (LLECE). Em 2018, o país participou do Programa de Avaliação Internacional de Estudantes (PISA).

•  A proporção de pessoas em situação de analfabetismo mostra uma tendência decrescente, com uma diminuição mais intensa entre aquelas que residem em áreas rurais (de 37,6% para 28,6%) e em domicílios de baixa renda (de 32,4% para 27,6%).
• A média de anos de escolaridade da população apresenta um leve aumento (de 4,1 em 2020 a 5,4 anos em 2014, última medição), embora continue baixa em comparação com outros países da região. É identificada uma diferença de 3,4 anos para a população urbana (6,9 anos) e rural (3,5 anos), e uma diferença de 5,5 anos entre a população de maior renda (9,2 anos) e a população de menor renda (3,7 anos).
• A proporção de pessoas adultas que concluíram a educação secundária se manteve relativamente estável durante o período de 2006-2014, com um aumento maior entre as pessoas das áreas rurais (de 3,6% para 5,5%) e domicílios de renda média (de 10,7% para 13,9%).

• Mais da metade das crianças frequentou o último ano da educação pré-primária, o que expressa uma tendência crescente entre 2000 e 2011, diminuindo significativamente em 20 pontos percentuais até 2014.

• O percentual de homens e mulheres que frequentaram a educação primária mostra uma tendência de oscilação, com um aumento em 2011 e uma diminuição em 2014.
• Observa-se um aumento de estudantes que concluíram a educação primária. Por sua vez, é identificada uma diferença de 22,1 pontos percentuais entre pessoas de domicílios de alta e baixa renda, em detrimento destas últimas.

• Nos últimos anos, houve um aumento da frequência considerando o primeiro nível da educação secundária, sobretudo entre pessoas que residem em áreas rurais, que pertencem a domicílios de renda média.
• No período de 2006-2014, houve um crescimento do percentual de estudantes que frequentaram o segundo nível da educação secundária, sendo levemente maior entre mulheres, habitantes de áreas rurais e famílias de renda média. Em 2014, a lacuna entre as pessoas que frequentaram o segundo nível da educação secundária mostra uma diferença de 33,2 pontos percentuais entre as famílias de renda mais alta e as de renda mais baixa, em detrimento destes últimos.
• Em 2011, observa-se um aumento do percentual de pessoas que concluíram a educação secundária, mas uma diminuição em relação a 2014, atingindo valores semelhantes aos de 2006.
• Com relação à distorção idade-série, observa-se uma diminuição durante todo o período 2006-2014, principalmente na faixa etária de 15-17 anos.

• Durante o período de 2006-2014, houve uma diminuição da proporção de pessoas que frequentaram a educação superior em 1 ponto percentual.
• Entre a população adulta que concluiu a educação terciária e universitária, observa-se uma tendência decrescente, sobretudo entre homens, áreas urbanas e pessoas que pertencem a domicílios de alta renda.