Guatemala

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Políticas e regulamentações

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Conteúdo

data de atualização: abril de 2022

1. Resumo do marco regulatório e estrutura do sistema nacional de educação

2. Compromissos e obrigações do Estado como garantidor do direito à educação

Ao firmarem um tratado de direitos humanos, os Estados assumem a vontade e o compromisso de criar as condições necessárias para transformar uma situação no sentido proposto pelo instrumento jurídico. Este último estabelece os princípios de um novo pacto, que devem orientar o horizonte das políticas públicas, assim como dar sentido e legitimidade às ações a serem executadas pelos Estados para seu efetivo cumprimento.

No âmbito do direito, há basicamente dois tipos de compromissos: (i) os que os Estados assumem em nível internacional ao ratificarem os instrumentos jurídicos regionais e internacionais; e (ii) os de alcance nacional, geralmente expressos nas leis nacionais de educação. No processo de efetivação do direito à educação, os países avançam na harmonização jurídica segundo os compromissos assumidos, bem como na definição de um marco conceitual comum a partir do qual seja possível interpretar as decisões e ações realizadas. A partir da concepção e formulação de planos, estratégias ou políticas de grande alcance, os Estados direcionam e conduzem as ações para garantir que todas as crianças, adolescentes e jovens tenham acesso e frequentem a escola, concluam seus estudos e incorporem uma aprendizagem significativa.

Este documento tem o propósito de oferecer informações sobre os avanços, dos Estados da América Latina, na garantia do pleno exercício do direito à educação.

2.1. Compromissos e obrigações jurídicas em âmbito internacional

Os instrumentos jurídicos de caráter internacional determinam os deveres e obrigações dos Estados em matéria de respeito, proteção e cumprimento do direito à educação. O direito internacional faz distinção entre instrumentos jurídicos vinculantes e não vinculantes. Os instrumentos vinculantes (principais convenções e tratados) são aqueles em que há um consentimento e obrigação legal – mediante ratificação ou adesão – por parte dos Estados, os quais assumem o compromisso de adequar seus regulamentos internos às normas internacionais. Por sua vez, os instrumentos não vinculantes fornecem grande autoridade política e moral, como por exemplo a Agenda 2030 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Embora os ODS não sejam obrigatórios, as ações empreendidas pelos países para implementá-los permitem o efetivo cumprimento do direito à educação.

A Guatemala ratificou e aderiu a diversos instrumentos jurídicos que ajudaram a criar um corpo normativo relevante, com destaque para os seguintes: a Convenção relativa à Luta contra a Discriminação na Esfera do Ensino, ratificada em 1963; a Convenção sobre os Direitos da Criança, em 1990; e a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, em 2016. Sobre esta última, o país busca harmonizar seus objetivos através da Estratégia de articulação da Agenda de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável com o Plano e a Política Nacional de Desenvolvimento “K’atun: Nuestra Guatemala” 2032.

2.2. Compromissos e obrigações jurídicas em âmbito nacional

Os Estados assumem compromissos e obrigações em nível internacional, adequando-os, normativamente, nos seus ordenamentos jurídicos internos. Dentro deste compêndio, a Constituição expressa a mais alta proteção do direito à educação: seu texto funciona como um marco para as leis nacionais e as políticas públicas. Além disso, as leis gerais da educação ampliam as obrigações do Estado sobre tal direito, bem como definem e distribuem responsabilidades ligadas à dinâmica de funcionamento dos sistemas educacionais, seu ordenamento e estrutura.

Na Guatemala, o art. 33 da Lei da Educação Nacional estabelece as seguintes obrigações do Estado: garantir a liberdade de ensino e de critério docente; promover uma educação gratuita e obrigatória dentro dos limites de idade estabelecidos em regulamento; propiciar e facilitar a educação dos habitantes, sem discriminação; e assegurar o desenvolvimento integral de cada ser humano e o conhecimento da realidade do país; e dar prioridade à educação na alocação de recursos do orçamento nacional.

2.3. Planejamento da educação

Uma das formas de vincular a dimensão jurídica às ações programáticas é mediante exercícios de planejamento. Através de planos, os Estados legitimam, estabelecem prioridades e orientam o trabalho dos atores responsáveis pela coordenação, execução e monitoramento de ações voltadas à garantia do direito à educação. Geralmente, tais documentos também contêm princípios orientadores e abordagens.

A Política Geral de Governo 2020-2024 define, entre seus objetivos estratégicos, a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos da Guatemala, especialmente dos grupos mais vulneráveis e das famílias que se encontram em estado de pobreza e extrema pobreza, através da prestação e facilitação efetivas e oportunas de infraestrutura social, priorizada em educação, saúde, nutrição e habitação popular. Entre os objetivos setoriais, destacam-se a melhoria do acesso em todos os níveis educacionais, a implementação do sistema de proteção de direitos das crianças das famílias mais vulneráveis, a valorização do corpo docente e das suas competências, a ampliação e melhoria da infraestrutura escolar, bem como o desenvolvimento de estratégias pedagógicas contextualizadas para a melhoria dos resultados de aprendizagem dos centros educacionais que estiverem abaixo da média escolar nacional.

A fim de alcançar os objetivos estabelecidos na Política Geral do Governo 2020-2024, foi desenvolvido o Plano Estratégico Institucional (PEI) 2020-2024 do Ministério da Educação. Em sinergia com os Resultados Estratégicos de Desenvolvimento (RED) e os Resultados Institucionais definidos, o Ministério da Educação propõe 15 linhas estratégicas em torno da expansão da cobertura, qualidade educacional em sala de aula, inovação tecnológica, bolsas de estudo, infraestrutura escolar, formação docente, transformação curricular e gestão educacional, entre outras.

3. Caracterização da política nacional de educação

Esta seção trata do conjunto de ações que o Estado tem destinado para assegurar o direito à educação. A caracterização da política educacional é abordada a partir de três dimensões, iniciando pela apresentação da estrutura e do tamanho do sistema de educação, para, em segundo lugar, observar e descrever o conjunto de intervenções através das quais o país busca manter tal sistema em funcionamento. Trata-se de uma análise com foco nos seguintes elementos: (1) currículo e modelos de gestão institucional; (2) docentes; (3) infraestrutura, tecnologia e equipamentos; e (4) transferências de bens e recursos financeiros para fortalecer a manutenção das trajetórias escolares. Por fim, a atenção recai sobre a governança do sistema: arranjos organizacionais e institucionais, financiamento da política educacional e sistemas de informação, monitoramento e prestação de contas.

3.1. Estrutura do sistema nacional de educação

A Lei Nacional da Educação (decreto legislativo 12/1991) define o sistema educacional como o conjunto ordenado e inter-relacionado de elementos, processos e sujeitos através dos quais é desenvolvida a ação educativa, de acordo com as características, necessidades e interesses da realidade histórica, econômica e cultural do país. O sistema educacional é composto de dois subsistemas: educação escolar e educação extraescolar ou paralela.

O subsistema de educação escolar é organizado em níveis, ciclos, séries e etapas de educação acelerada para pessoas adultas, com programas estruturados nos currículos estabelecidos. Os níveis são a educação infantil, a educação pré-primária (1, 2 e 3), a educação primária e a educação média (ciclo de educação básica e ciclo de educação diversificada).

O subsistema de educação extraescolar ou paralela é uma forma de concretização do processo educacional que o Estado e as instituições proporcionam à população excluída, às pessoas que não tiveram acesso à educação escolar e aos indivíduos que desejam ampliar esta última, ainda que tenham realizado estudos. Caracteriza-se por se basear em princípios didático-pedagógicos, por não estar sujeita a séries ou idades e por formar pessoas no desenvolvimento de habilidades sociais, culturais e acadêmicas. As modalidades de alternância, ensino livre e educação a distância são centrais para seu funcionamento. Na Guatemala, como parte deste subsistema, o Ministério da Educação oferece educação primária acelerada, ciclo básico e ciclo diversificado na modalidade flexível, cursos e certificação de competências profissionais, de forma presencial, semipresencial e a distância, com o Programa Nacional de Educação Alternativa (PRONEA), para adolescentes, jovens e pessoas adultas que, por diferentes razões, foram excluídos do sistema escolar. Também há oferta deste subsistema a partir do setor privado.

A Comissão Nacional de Alfabetização (CONALFA), entidade descentralizada, formada pelos setores público e privado, tem uma oferta educacional voltada a pessoas com 15 anos ou mais que não concluíram sua escolaridade, em etapa inicial de alfabetização e pós-alfabetização. 

Os centros educacionais podem ser públicos, cooperativos, municipais ou privados. Os centros cooperativos são estabelecimentos sem fins lucrativos que oferecem serviços educacionais por meio de financiamento realizado pelos municípios, pais e mães de família, além do Ministério da Educação. Os centros privados devem seguir as disposições e os regulamentos aprovados pelo Ministério da Educação, o qual, por sua vez, tem a responsabilidade de zelar pela correta aplicação e cumprimento das normas.

A Lei de dignificação e catalogação do magistério nacional (decreto 1.485/1961) rege as relações dos membros do magistério nacional com o Estado nos níveis da educação pré-primária, primária, secundária e normal, educação vocacional e técnica, educação especial, assim como nas áreas de trabalho técnico ou técnico-administrativo.

O art. 76 da Constituição Política prevê que a gestão do sistema educacional deve ser descentralizada e regionalizada, além de que, nas escolas localizadas em áreas com população predominantemente indígena, a educação deve ser ministrada preferencialmente de forma bilíngue.

A Direção-Geral do Currículo (DIGECUR) define o currículo nacional base para a educação infantil, pré-primária, primária, ciclo básico e diversificado, modalidades educacionais especiais e para povos indígenas.

a. Educação infantil e educação pré-primária

A Lei Nacional da Educação diferencia duas etapas voltadas a crianças de 0 a 6 anos: a educação infantil e a educação pré-primária. A educação infantil é oferecida a crianças até 3 anos na modalidade não formal. Os berçários atendem crianças até 2 anos. Os centros de estimulação trabalham com crianças de 2 a 3 anos. Já a educação pré-primária é destinada a crianças de 4 a 6 anos, é oferecida nos setores público e privado, além de ser obrigatória.

b. Educação primária

A educação primária é voltada a crianças e adolescentes de 7 a 12 anos. É obrigatória. Compreende seis anos de estudos divididos em dois ciclos de três anos cada: educação fundamental e educação complementar.

c. Educação média básica e educação média diversificada

A educação de nível médio abrange um ciclo básico ou de formação geral, com duração de três anos, e um ciclo diversificado ou de formação profissional, com duração de dois ou três anos, a depender da área escolhida.

A educação média básica é oferecida em modalidade regular nos institutos nacionais de educação básica (INEB), em modalidade de telessecundária nos institutos nacionais de educação básica de telessecundária, em modalidade de alternância em núcleos familiares educacionais para o desenvolvimento (NUFED), em modalidade cooperativa nos institutos cooperativos de educação, além da modalidade ocupacional nos institutos experimentais de educação básica com orientação ocupacional (PEMEM). Também há oferta nas instituições municipais de educação básica, em modalidades flexíveis de educação extraescolar presencial, semipresencial e a distância, bem como nas demais modalidades distribuídas no setor privado entre estudos de educação escolar e extraescolar. A educação média diversificada também é oferecida na modalidade regular em institutos nacionais de educação diversificada (INED), institutos técnicos, institutos tecnológicos, institutos de ciências comerciais, institutos de formação de secretariado, escolas e institutos normais, institutos municipais de educação diversificada, modalidades flexíveis de educação extraescolar presencial, semipresencial e a distância, assim como centros educacionais do setor privado com educação escolar e extraescolar.

d. Educação técnica e profissional

Na Guatemala, há oferta de educação técnica e profissional a adolescentes e jovens na educação média básica, na modalidade não formal e no nível superior. Os institutos experimentais de educação básica com orientação ocupacional (PEMEM) contêm disciplinas de áreas ocupacionais (comercial, agropecuária e industrial) na educação média básica. Os egressos podem dar continuidade aos estudos no nível diversificado ou trabalhar em uma área específica de produção. O sistema escolar conta com institutos técnicos, institutos tecnológicos e centros educacionais privados, para a educação escolar e extraescolar.

O Instituto Técnico de Capacitação e Produtividade (INTECAP), criado em 1972, oferece capacitação e certificação de competências profissionais. Trata-se do órgão técnico especializado em formação técnico-profissional. É uma entidade descentralizada, sem fins lucrativos, com patrimônio próprio, recursos privados e plena capacidade de aquisição de direitos e obrigações contratuais.

Há oferta de cursos técnicos de nível superior na universidade pública e também nas privadas.

e. Educação superior

A educação superior é voltada a pessoas que concluíram a educação média diversificada. Emite diplomas de nível superior (formação docente e educação técnica de nível superior), graduação e pós-graduação (cursos de especialização, mestrado e doutorado). Na Guatemala, a legislação que regula a educação superior é a Constituição Política, a Lei Orgânica da Universidade de San Carlos de Guatemala, a Lei das Universidades Privadas e a Lei de Associação Profissional.

A Universidade de San Carlos de Guatemala – a única de gestão estatal – é uma instituição autônoma com personalidade jurídica e dirige, organiza e desenvolve a educação superior do Estado e a educação profissional universitária estatal.

No país, há 14 universidades privadas, as quais são instituições autônomas. O Conselho da Educação Privada Superior é responsável por garantir o nível acadêmico nas universidades privadas, sem prejuízo da sua independência, e é integrado por um delegado da Universidade de San Carlos de Guatemala, dois de universidades privadas e um eleito pelos presidentes das associações profissionais, que não exerce cargo em nenhuma universidade. Essas universidades são regidas pela Constituição Política da República da Guatemala, pela Lei das Universidades Privadas e pelo Regulamento desta última.

Além de aspectos estruturais, uma parte da caracterização da política educacional consiste em dimensionar o tamanho do sistema de educação. Segundo dados do Instituto de Estatística da UNESCO para 2020, a distribuição de estudantes na Guatemala era a seguinte: 21.701 na educação infantil, 575.494 na educação pré-primária, 2.348.398 na educação primária, 763.565 no primeiro nível da educação secundária, 414.294 no segundo nível da educação secundária e 400.213 correspondentes à educação superior (2019). No que diz respeito aos docentes, em 2020, havia um total de 115.969 na educação primária, 65.716 no primeiro nível da educação secundária e 54.758 no segundo nível da educação secundária.

3.2. Política nacional de educação

A política educacional é constituída por um conjunto de bens, serviços e transferências que os Estados mobilizam para garantir o direito à educação. O acesso, a permanência, a aquisição de aprendizagem e a conclusão de etapas escolares por estudantes dependem, em grande parte, dos recursos destinados pelo Estado, que se concentram em pelo menos quatro focos de intervenção:

• Currículo e modelos de gestão: abrange todas as ações voltadas à definição dos conteúdos da educação, os materiais didáticos, os modelos de gestão institucional, bem como a dinâmica dos processos de ensino e aprendizagem.

• Infraestrutura, equipamentos e fornecimento de tecnologia nas escolas: trata-se das ações para manter, ampliar, reabilitar, equipar e fornecer tecnologia à rede de serviços educacionais.

• Docentes: grande parte dos recursos dos Estados é destinada à formação, avaliação, credenciamento e manutenção do exercício da docência. As ações consistem em: formação inicial, formação continuada, carreira docente e garantia de condições básicas para o desenvolvimento do trabalho.

• Fortalecimento das condições de vida de crianças, adolescentes e jovens: ações para fortalecer a demanda de educação. Neste item, destacam-se as experiências que apoiam a transferência direta de recursos financeiros e bens (alimentação, material didático, uniforme, entre outros) às famílias, às crianças e adolescentes que frequentam as escolas ou, inclusive, a responsáveis pela gestão das instituições de ensino.

Levando em conta os recursos que a Guatemala está mobilizando para garantir o direito à educação, de forma geral e sem a pretensão de uma análise exaustiva, observa-se o seguinte:

O país desenvolve diversos esforços para melhorar a qualidade da aprendizagem. As diretrizes conceituais estão organizadas no Marco Geral para a Transformação Curricular (2003) e consolidadas no currículo nacional base (CNB). Entre as ações relacionadas ao currículo e modelos de gestão, destacam-se os avanços na execução de ações com foco nas trajetórias escolares inacabadas ou interrompidas. Há diversas estratégias desenvolvidas pela Direção-Geral de Educação Extraescolar que privilegiam a adoção de formatos flexíveis do serviço educacional. As ações ligadas à alfabetização são coordenadas pelo CONALFA. Para crianças de diferentes etnias que ingressarão no primeiro ano e que não frequentaram a educação pré-escolar, existe a oferta educacional dos CENACEP. Em outros âmbitos, como nos NUFED, é oferecida educação com caráter de autogestão em áreas rurais e indígenas, com o apoio de organizações nacionais e internacionais.

Sobre a infraestrutura, equipamentos e fornecimento de tecnologia, são centrais as ações que buscam fortalecer a conectividade e os equipamentos digitais de escolas e estudantes, através dos programas “Escuelas del Futuro” e “Tecnología para Educar”.

No que se refere a docentes como foco de intervenção, observa-se que ações voltadas à melhoria da inclusão e da qualidade educacional, em diferentes dimensões – desde a retenção de estudantes em risco de evasão escolar, a introdução de novas tecnologias em sala de aula ou a implementação de novos formatos ou modelos educacionais –, implicam, simultaneamente, ações de fortalecimento das capacidades de tais profissionais.

O Ministério da Educação aloca diversos recursos para fortalecer as condições das crianças e dos adolescentes, e garantir a manutenção das trajetórias escolares, mediante o fornecimento de alimentação e de assistência médica aos estudantes, a partir de um seguro médico escolar e o fornecimento de materiais e recursos didáticos (caixa didática). Destaca-se o “Bono Social” (antes “Bono Seguro”) como um mecanismo de transferência de recursos financeiros, para assegurar um nível mínimo de bem-estar para famílias com desvantagens sociais evidentes.

3.2.1 Política educacional durante a pandemia

Os quatro focos de intervenção foram tensionados pelas circunstâncias excepcionais da pandemia de COVID-19 e pelo desenho de estratégias de resposta que tornariam possível sustentar o direito à educação e a continuidade educacional de crianças e adolescentes. Embora as estratégias em cada país fossem diferentes, é possível identificar dois momentos importantes em seu desenvolvimento e situar as políticas, programas, ações e iniciativas nacionais dentro deles. Estes momentos são: a) suspensão da educação presencial e continuidade pedagógica; e b) volta à educação presencial.

As políticas educacionais que foram promovidas durante a etapa conhecida como "suspensão do ensino presencial e continuidade pedagógica" enfatizaram os seguintes focos de intervenção: currículo e modelos de gestão, professores e políticas de fortalecimento. Estes foram promovidos através da promoção de um Plano Integral de prevenção, resposta e recuperação da pandemia de COVID-19; recursos audiovisuais e interativos ( Aprendo em Casa e em Aula, Mineduc digital, o desenvolvimento de uma biblioteca digital, a publicação de uma revista digital e a difusão de estações de rádio educativas); e diretrizes e guias de aprendizagem.

Na chamada fase de "volta à presencialidade", foram priorizados os seguintes focos de intervenção: currículo e modelos de gestão, infraestrutura e políticas para fortalecer as condições de vida de crianças e adolescentes. Estes foram promovidos através do desenho de protocolos para a volta à escola e a extensão do calendário educacional extraescolar.

3.3. Governança do sistema educacional

A governança do sistema educacional é composta do conjunto de dispositivos legais e procedimentos que estabelecem, distribuem e regulam as responsabilidades dos órgãos e atores nos diferentes aspectos que afetam o funcionamento geral do sistema. Na perspectiva adotada neste documento, a governança é abordada a partir de três dimensões: (a) organização e modelo de gestão da educação; (b) financiamento da política educacional; e (c) sistemas de informação e avaliação.

3.3.1 Organização e modelo de gestão da educação

De acordo com a Lei Nacional da Educação, o Gabinete Ministerial é responsabilidade do Ministro, que é a autoridade máxima. Segundo as funções estabelecidas no art. 194 da Constituição Política da República da Guatemala, o Gabinete Ministerial, em coordenação com o Conselho Nacional de Educação, é encarregado de estabelecer as políticas educacionais do país, assim como garantir o funcionamento do sistema educacional em todos os níveis e instâncias que o integram.

O Conselho Nacional de Educação é um órgão multissetorial, que deve conhecer, analisar e aprovar, em conjunto com o Gabinete Ministerial, as principais políticas, estratégias e ações de gestão educacional, buscando manter e melhorar os avanços em matéria de educação.

O ministério conta com direções-gerais de educação, que são unidades técnico-administrativas, com jurisdição nacional, responsáveis por coordenar e cumprir as políticas e orientações geradas pela Direção Superior, além de orientar a execução dos planos, programas e atividades do sistema nacional de educação. Entre elas, está a Direção-Geral de Gestão da Qualidade Educacional, órgão encarregado de zelar pela implementação do currículo nacional base, em cada um dos níveis, modalidades, programas e projetos dos subsistemas escolares, de acordo com as atribuições conferidas pelo Regulamento Orgânico Interno do Ministério da Educação.

Também há direções regionais de educação, unidades técnico-administrativas criadas para desconcentrar e descentralizar as políticas e ações educacionais, adequando-as às necessidades e características regionais.

O Ministério da Educação tem uma organização interna em diferentes áreas e instâncias de direção, coordenação e execução, que desempenham funções específicas no que diz respeito à formulação, implementação e acompanhamento da política educacional.

3.3.2 Financiamento da política educacional

A Guatemala é um país com organização institucional unitária e alocação de recursos centralizada para o sistema educacional. A legislação que regula e dispõe sobre o financiamento da política educacional é a Lei da Educação Nacional (decreto legislativo 12/1991).

O modelo de financiamento é por alocação de recursos do lado da oferta. O art. 89 da Lei Nacional da Educação estabelece que o Regime Econômico e Financeiro da Educação Nacional é constituído de recursos financeiros não inferiores a 35% da receita ordinária do orçamento geral do Estado, incluindo outras verbas constitucionais, e também recursos provenientes de doações, contribuições, subsídios e qualquer outra forma de transferências correntes e de capital, provenientes de pessoas físicas ou jurídicas, nacionais ou internacionais. As transferências de pessoas físicas ou jurídicas, privadas, são dedutíveis do imposto de renda. Também há fundos privados de contas escolares e atividades de autofinanciamento realizadas pelas comunidades escolares, em conformidade com o Acordo Governamental nº 399, de 3 de outubro de 1968. Os recursos obtidos pelo conceito de cotas da Operação Escola devem ser utilizados para financiar reparos em centros educacionais. Esses recursos devem ser administrados, como um fundo privado, pelos comitês de finanças de cada escola. Há, ainda, contribuições econômicas dos municípios destinadas a programas de investimento e/ou operação, entre outras obtidas a partir de diversas atividades de financiamento.

3.3.3 Sistemas de informação e avaliação

O Instituto de Estatística (INE) é um órgão descentralizado responsável por coletar, elaborar e publicar estatísticas oficiais. No que diz respeito a dados educacionais, o INE consolida informações geradas anualmente por diversas instituições que fornecem educação na Guatemala, como o Ministério da Educação nos níveis da educação pré-primária, primária, básica e diversificada, além dos que correspondem à educação superior ou terciária, com oferta em 13 universidades privadas e na única universidade de gestão estatal.

O Ministério da Educação conta com instrumentos de medição e acompanhamento dos principais indicadores estatísticos. No âmbito da Direção de Planejamento, existe a Subdireção de Análise Estatística e Informações Educacionais, encarregada de monitorar e acompanhar os indicadores e as estatísticas do setor nos níveis nacional, departamental, municipal e escolar. As informações são consolidadas e divulgadas através do Sistema Nacional de Indicadores Educacionais.

A Direção-Geral de Monitoramento e Verificação da Qualidade (DIGEMOCA) e a Direção-Geral de Avaliação e Pesquisas Educacionais (DIGEDUCA) são dependentes do Vice-Gabinete de Formulação e Verificação da Qualidade Educacional.

A DIGEMOCA é o departamento do Ministério da Educação responsável por verificar a qualidade do processo educacional de forma sistemática e permanente, com as seguintes funções: monitorar o processo educacional em sala de aula, verificar a existência e funcionalidade dos bens e serviços oferecidos pelo Ministério da Educação, coletar informações sobre infraestrutura, frequência e matrícula de estudantes e docentes, além de aplicar as provas elaboradas pela DIGEDUCA.

A DIGEDUCA é encarregada de garantir e executar os processos de avaliação e pesquisa educacional para assegurar a qualidade do serviço, através da coleta de informações pontuais e adequadas para a tomada de decisões. Nesse âmbito, o departamento fornece informações sobre a qualidade da aprendizagem, possibilitando ao Ministério da Educação o planejamento e a execução de ações de melhoria das práticas educacionais e de prestação de contas, bem como a obtenção de insumos para o desenvolvimento de avaliações de impacto de políticas e programas.

A DIGEDUCA é o órgão responsável pelas avaliações da aprendizagem e das competências. Anualmente, desde 2006, o departamento implementa a Avaliação Nacional de Estudantes no 3º ano, com o propósito de certificar a conclusão de nível ou ciclo por parte do corpo discente. Em 2010, 2013, 2014 e 2019, a DIGEDUCA realizou a Avaliação Nacional da Educação Primária no 3º e 6º anos, para medir os níveis de leitura e matemática. Em 2013 e 2019, o departamento também desenvolveu a Avaliação do Terceiro Ano da Educação Média Básica, com o objetivo de monitorar o desempenho dos adolescentes que cursam o nível em questão.

Simultaneamente, a Guatemala participou de diversas provas internacionais, com destaque para as seguintes: SERCE (2006), TERCE (2013) e ERCE (2019), do Laboratório Latino-Americano de Avaliação da Qualidade da Educação (LLECE). Em 2018, o país participou do Programa de Avaliação Internacional de Estudantes (PISA).

Em 2021, a Guatemala apresentou a III Revisão Nacional Voluntária dos objetivos da Agenda 2030. A partir do documento, o país mostra em que nível se encontra e quanto falta para alcançar os objetivos propostos.

4. Efetividade da política educacional

Acesso, participação, trajetória educacional e conquistas de aprendizagem.

Esta seção oferece informações substantivas para uma aproximação à efetividade da política educacional, mediante a análise de uma série de indicadores que permitem observar a situação de crianças, adolescentes, jovens e pessoas adultas em relação ao direito à educação.

4.1. Nível educacional da população

• A proporção de pessoas em situação de analfabetismo mostra uma tendência decrescente, com uma diminuição mais intensa entre aquelas que residem em áreas urbanas e que pertencem a famílias de baixa renda.

• A média de anos de escolaridade da população apresenta um leve aumento (de 4,8 a 5,4 anos), embora continue baixa em comparação com outros países da região. É identificada uma diferença de 3,4 anos para a população urbana (6,9 anos) e rural (3,5 anos), e uma diferença de 5,5 anos entre a população de maior renda (9,2 anos) e a população de menor renda (3,7 anos).

• A proporção de pessoas adultas que concluíram a educação secundária se manteve relativamente estável durante o período de 2006-2014, com um aumento maior entre as pessoas das áreas rurais e famílias mais desfavorecidas socialmente.

4.2. Educação infantil

• Mais da metade das crianças frequentou o último ano da educação pré-primária, o que expressa uma tendência crescente entre 2006 e 2011, diminuindo significativamente em 20 pontos percentuais até 2014.

4.3. Educação primária

• O percentual de homens e mulheres que frequentaram a educação primária mostra uma tendência de oscilação, com um aumento em 2011 e uma diminuição em 2014.

• Observa-se um aumento de estudantes que concluíram a educação primária. Por sua vez, é identificada uma diferença de 22,1 pontos percentuais entre pessoas de famílias de alta e baixa renda, em detrimento destas últimas.

4.4. Educação secundária

• Nos últimos anos, houve um aumento da frequência considerando o primeiro nível da educação secundária, sobretudo entre pessoas que residem em áreas rurais, que pertencem a famílias de renda média.

• No período de 2006-2014, houve um crescimento do percentual de estudantes que frequentaram o segundo nível da educação secundária, sendo levemente maior entre mulheres, habitantes de áreas rurais e famílias de renda média. Em 2014, a lacuna entre as pessoas que frequentaram o segundo nível da educação secundária mostra uma diferença de 33,2 pontos percentuais entre as famílias de renda mais alta e as de renda mais baixa, em detrimento destes últimos.

• Em 2011, observa-se um aumento do percentual de pessoas que concluíram a educação secundária, mas uma diminuição em relação a 2014, atingindo valores semelhantes aos de 2006.

• Com relação à distorção idade-série, observa-se uma diminuição durante todo o período 2006-2014, principalmente na faixa etária de 15-17 anos.

4.5. Educação superior

• Durante o período de 2006-2014, houve uma diminuição da proporção de pessoas que frequentaram a educação superior em 1 ponto percentual.

• Entre a população adulta que concluiu a educação terciária e universitária, observa-se uma tendência decrescente, sobretudo entre homens, áreas urbanas e pessoas que pertencem a famílias de alta renda.

4.6. Bolsas e programas de transferência condicionada de renda

• A proporção de estudantes do ensino primário recebendo algum tipo de bolsa de estudos diminuiu em 2011 e aumentou ligeiramente em 2014, em comparação com os valores de 2006.

• O percentual de estudantes de nível secundário que recebem bolsas de estudo diminuiu (de 1,9% para 1,5%) em 2011, mas em 2014 igualou o percentual no início do período analisado (1,9%).

5. Desafios da política educacional

Ao longo deste documento, buscou-se mostrar os avanços alcançados pelo país em relação aos compromissos assumidos, enfatizando o conjunto de ações empreendidas e também os resultados. A partir da assinatura e ratificação de diferentes instrumentos jurídicos internacionais, a Guatemala assumiu o compromisso e a obrigação de garantir o direito à educação e, gradualmente, foi harmonizando seu corpo normativo e suas ações programáticas de acordo com os princípios estabelecidos nos textos legais. 

Nos principais instrumentos de planejamento, a Guatemala propõe priorizar uma meta estratégica de desenvolvimento que englobe princípios de qualidade e aprendizagem, participação da população e inserção no sistema educacional, assim como um serviço educacional gratuito e inclusivo. No relatório voluntário sobre a Agenda 2030, o país identifica como problemáticas o abandono, a repetência e a distorção idade-série dos estudantes, que afetam as dificuldades na aquisição de competências e capacidades suficientes da população para seu desenvolvimento. Trata-se de algo que está intimamente ligado ao fato de o país ainda ter dificuldades em atender às diferentes capacidades dos estudantes e, por essa razão, em mantê-los no sistema. O documento também sinaliza que, embora a Guatemala seja um país plurilíngue, a população indígena tem poucas opções de formação educacional na sua própria língua e cultura, levando à repetência escolar como uma consequência direta. A incorporação dos estudantes no mundo do trabalho, a migração internacional e, em menor medida, a mobilidade interna da população também são fatores relacionados ao abandono escolar. Além disso, o Plano de Desenvolvimento K’atun afirma que há uma lacuna nas oportunidades de formação técnica e no acesso às tecnologias da informação e comunicação, em parte porque a oferta educacional no ciclo diversificado é fornecida principalmente pelo setor privado e, também, porque o orçamento por estudante no setor público é escasso. Entre os desafios que o Ministério da Educação enfrenta, encontra-se a necessidade de melhorar e ampliar a infraestrutura e as informações sobre a disponibilidade de centros educacionais.

Apesar dos problemas observados no setor, destacam-se os esforços realizados para melhorar as competências e a aprendizagem dos estudantes – especialmente em matemática, disciplina em que estão os menores resultados –, a qualidade educacional através da elaboração de diretrizes e marcos conceituais curriculares, o fortalecimento das capacidades docentes e o desenvolvimento de modelos educacionais flexíveis no âmbito da oferta extraescolar. Sobre esta última, o Ministério da Educação apresenta uma oferta educacional diversa para estudantes que se encontram fora do sistema educacional ou que apresentam dificuldades para desenvolver suas trajetórias escolares.

Em uma visão de longo prazo, observa-se uma tendência de oscilação e, em alguns casos, uma tendência decrescente dos principais indicadores educacionais. Nesse sentido, os maiores desafios educacionais da Guatemala são os seguintes: ampliar a matrícula de crianças no nível da educação pré-primária, fortalecer a permanência de estudantes na educação primária e, sobretudo, melhorar as condições de acesso, permanência e conclusão de estudos na educação secundária, especialmente nos últimos anos, em que a frequência é muito baixa, chegando a quase 23%.

Finalmente, é importante notar que, como em todos os países da região, a Guatemala enfrenta os desafios decorrentes da pandemia de COVID-19, particularmente em termos de sustentar as trajetórias educacionais de crianças e adolescentes e a reincorporação daqueles cuja escolaridade foi descontinuada ou interrompida. A pandemia exacerbou as desigualdades sociais e problemas sistêmicos pré-existentes, ao mesmo tempo em que ofereceu uma oportunidade de repensar e transformar os sistemas nacionais de educação para torná-los mais equitativos e inclusivos, levando em conta as inovações tecnológicas e pedagógicas, o compromisso das comunidades educacionais e os esforços feitos neste período sem precedentes, contribuindo assim para o compromisso coletivo assumido na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável.

 

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data de atualização: dezembro de 2021

1. Informações de contexto

A República da Guatemala está localizada no extremo noroeste da América Central, limitando-se a oeste e norte pelos Estados Unidos Mexicanos, a leste por Belize e Golfo de Honduras, a sudeste pela República de Honduras e República de El Salvador e ao sul pelo Oceano Pacífico. O país tem uma superfície continental de 108.889 km² e está dividido em 22 departamentos e 340 municípios. Alejandro Eduardo Giammattei Falla foi eleito presidente para o período 2020-2024.

Acesso à tabela "Principais indicadores do país e média regional."

 

2. Guatemala e a Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC)

A Guatemala assinou a Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC)¹ em 26 de janeiro de 1990, ratificando-a perante o Secretariado das Nações Unidas em 6 de junho de 1990, a qual entrou em vigor em 2 de setembro do mesmo ano. Internamente, o país aprovou a CDC por meio do Decreto nº 27/1990 e lhe concedeu status legal no seu sistema jurídico. 

A CDC conta com três protocolos facultativos específicos, responsáveis por ampliá-la². O primeiro, relativo ao envolvimento de crianças em conflitos armados, e o segundo, sobre a venda de crianças, prostituição e pornografia infantis, foram ratificados conjuntamente em 9 de maio de 2002 diante do Secretariado da ONU. O terceiro e mais recente protocolo, que trata de um procedimento de comunicação adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 19 de dezembro de 2011, aguarda aceitação por parte da República da Guatemala.

Acesso à tabela "Convenção sobre os Direitos da Criança e seus protocolos facultativos."

2.1. Relatórios periódicos apresentados ao CDC e suas observações finais

Em cumprimento aos compromissos assumidos no momento da ratificação da Convenção sobre os Direitos da Criança e dos seus protocolos facultativos³, os Estados-partes devem apresentar relatórios periódicos, a cada cinco anos, ao Comitê dos Direitos da Criança, sobre o progresso e as medidas adotadas internamente em matéria de promoção e proteção dos direitos das crianças e adolescentes. A partir do estudo do relatório apresentado pelo país, além de relatórios de especialistas independentes, da sociedade civil e de diversas ONGs, o Comitê da CDC emite suas observações finais.

Acesso à tabela "Avanços no cumprimento dos direitos reconhecidos na CDC."

 

2.2. A institucionalidade a serviço da proteção integral dos direitos da criança

A Guatemala promulgou a Lei de Proteção Integral da Infância e Adolescência (PINA) através do Decreto nº 27/2003, instrumento jurídico de integração familiar e promoção social, que busca o desenvolvimento integral e sustentável das crianças e adolescentes no território nacional. A PINA coloca o interesse superior como garantia contra qualquer decisão que afete crianças e adolescentes, assegurando o exercício e o gozo dos seus direitos, bem como respeitando os vínculos familiares, de origem étnica, religiosa, cultural e linguística, sempre levando em conta sua opinião de acordo com a idade e maturidade. O Estado tem o dever de promover e adotar as medidas necessárias para proteger a família, jurídica e socialmente, além de garantir aos pais, mães e responsáveis o cumprimento das suas obrigações. Também concede proteção legal preferencial às crianças. Estabelece a Comissão Nacional da Infância e Adolescência, responsável pela formulação das políticas de proteção integral da criança e adolescente, para garantir seu cumprimento e adotar ações pertinentes que levem à maior eficácia de tal proteção.

As autoridades competentes, para a restauração dos direitos das crianças e adolescentes em território nacional, estão a cargo da Defensoria dos Direitos da Infância e Adolescência. Trata-se de um órgão responsável pela defesa, proteção e divulgação dos direitos humanos das crianças e adolescentes perante a sociedade em geral, assim como o efetivo cumprimento das disposições estabelecidas no marco constitucional, na CDC e nos demais instrumentos internacionais. Encarrega-se, também, da supervisão de instituições governamentais e não governamentais que atendem crianças e adolescentes, no sentido de verificar as condições em que se encontram, realizar ações de prevenção voltadas à proteção da criança e coordenar, junto à diretoria de promoção e educação da Procuradoria, ações para promover e educar a população infantil, jovem e adulta sobre os direitos e deveres da infância, além dos mecanismos de proteção.

A Procuradoria da Infância e Adolescência (PNA) é a entidade responsável pela promoção e representação da proteção dos direitos e interesses das crianças e adolescentes. Entre as funções e competências, destacam-se: apoiar legalmente as crianças e adolescentes que precisarem de representação; apresentar denúncias ao Ministério Público quando houver crime contra crianças e adolescentes, bem como defender seus interesses; e emitir parecer jurídico em processos judiciais, notariais e administrativos, garantindo seus direitos. O Procurador-geral da Nação é a autoridade superior da Procuradoria Geral da Nação, exerce a representação do Estado e é nomeado pelo Presidente da República.

No âmbito institucional, a Secretaria de Bem-estar Social, por meio do Departamento de Proteção Social à Primeira Infância, realiza diversas ações destinadas à restituição de direitos das crianças.

 

3. Políticas públicas para a primeira infância

3.1. Planejamento

Os Estados desenvolvem estratégias para direcionar e conduzir o conjunto de ações voltadas ao efetivo cumprimento dos direitos das crianças durante a primeira infância. Em muitos casos, os exercícios de planejamento estratégico dão origem a documentos denominados planos, estratégias ou políticas de grande alcance. Embora a CDC oriente a atividade dos Estados, ela não estabelece seu conteúdo específico, os quais devem ajustar a orientação da política pública existente aos princípios propostos pela Convenção. Isso implica definir um marco conceitual comum a partir do qual seja possível interpretar as decisões e ações que são promovidas e também as que são executadas.

A Política Pública de Desenvolvimento Integral da Primeira Infância Guatemala invierte en el desarrollo integral de la primera infancia 2010-2020 (A Guatemala investe no desenvolvimento integral da primeira infância, em tradução livre) estabelece objetivos estratégicos e mecanismos de coordenação entre os organismos que fornecem bens, serviços e transferências para pessoas grávidas e crianças pequenas, com o propósito de contribuir para a formação de um sistema integral de proteção dos direitos da primeira infância. Com a formulação e implementação dessa política, a Secretaria de Bem-estar Social da Presidência da República é situada como o órgão coordenador do sistema, definindo os objetivos e incentivos específicos associados a cada órgão setorial.

Através da Política de Proteção Integral à Infância e Adolescência 2017-2032, a Comissão Nacional da Infância e Adolescência apresenta e organiza os eixos e ações da política. Assim, busca-se unificar as prioridades e enfoques das instituições do Estado para efetivar os direitos da criança e adolescente, promovendo uma maior coordenação e integralidade nas ações desenvolvidas pelas instituições governamentais, organizações não governamentais e cooperação internacional, para gerar sustentabilidade na execução e propor um marco para a fiscalização do cumprimento dos direitos humanos das crianças e adolescentes. No âmbito da política, consideram-se crianças a todas as pessoas desde a concepção até os 13 anos de idade.

Com foco na saúde e nutrição, o país vem desenvolvendo também a Grande Cruzada Nacional pela Nutrição, uma estratégia que busca prevenir a desnutrição crônica, reduzir a morbidade e mortalidade materna e infantil, e promover a segurança alimentar e nutricional da população, por meio da integração de todos os setores: governo (central e municipais), empresas privadas, organizações não governamentais, cooperação internacional, academia, religião e sociedade civil.

A oferta de educação infantil e pré-escolar é administrada pelo Ministério da Educação. A Lei da Educação distingue duas etapas para crianças de 0 a 6 anos: educação infantil e educação pré-primária. A primeira é oferecida a crianças de até 3 anos de idade, em modalidade não formal. As casas cuna (berçários) e creches atendem crianças de até 2 anos, enquanto os centros de estimulação trabalham com crianças entre 2 e 3 anos. A educação pré-primária, por sua vez, é obrigatória, ocorre em centros de educação infantil, destina-se a crianças de 4 a 6 anos e se dá nas modalidades regular e bilíngue. Em 2016, foi apresentado o Plano Estratégico de Educação 2016-2020, o qual constitui um instrumento de implementação de políticas e estratégias voltadas à melhoria dos serviços educacionais, com um enfoque integral.

 
 

3.2. Intervenções

Uma abordagem sobre como os diferentes Estados da região estão avançando em direção à implementação de sistemas integrais de proteção de direitos implica focar em todas as ações voltadas à primeira infância. A matriz de análise que emerge do estudo da política atual para a primeira infância na América Latina é composta pelos diferentes núcleos de intervenção nos quais os Estados concentram a maior parte da atividade estatal orientada aos primeiros anos de vida das crianças. Além disso, a análise das políticas para a primeira infância na região permite identificar os períodos em que as intervenções são distribuídas e articuladas ao longo desta etapa que compõe o ciclo de vida. A seguir, ampliam-se esses dois componentes da matriz utilizada para a análise da política da primeira infância na América Latina.

Os núcleos de intervenção que emergem da análise das políticas para a primeira infância são: saúde; educação e cuidados; e restituição de direitos violados. Atualmente, a agenda da primeira infância reconhece e dialoga com esses três grandes fluxos de ação em que se concentra a maior atividade do Estado.

O primeiro núcleo, que reúne uma parte importante da atividade estatal e que existe há mais tempo, concentra-se na atenção à saúde de pessoas grávidas e crianças. O ator institucional central é o sistema de saúde. Uma característica importante é sua reivindicação à universalidade. Hoje, existe um consenso bastante forte de que todas as pessoas grávidas e crianças devem ter acesso oportuno a serviços de saúde de qualidade. Desde o momento da gestação, realiza-se uma série de intervenções que se estendem ao longo do ciclo de vida da criança. Durante o primeiro ano de vida, essas ações se intensificam de forma considerável, concentrando-se, basicamente, no monitoramento e controle da saúde, estado nutricional e prevenção de doenças. Esses incentivos são desenvolvidos nos diferentes dispositivos de saúde dos três níveis de atenção, que trabalham de forma articulada e são organizados de acordo com os problemas de saúde aos quais se dedicam, não a partir dos benefícios que proporcionam. Aqui, é possível observar como os diferentes dispositivos de saúde implementam suas capacidades no território e atendem às dimensões do desenvolvimento biofísico e nutricional – além das vulnerabilidades associadas à gestação e ao parto –, como alimentação, aleitamento materno, saúde mental e cuidados fundamentais.

O segundo foco de intervenção em que se concentra a atividade estatal, com um histórico mais recente, são os esforços para garantir atenção, educação e cuidados na infância, especialmente no desenvolvimento de capacidades cognitivas, afetivas, emocionais e sociais de crianças pequenas, nas habilidades parentais das mães, pais e cuidadores diretos, bem como na diminuição da carga de cuidado que as famílias enfrentam durante a etapa de criação dos filhos e filhas. Neste fluxo, há participação de uma variedade de atores institucionais e profissionais de diversas disciplinas. Trata-se de uma vertente que, assim como a anterior, acumula uma intensa experiência de territorialização de ações e trabalho em diversos contextos, na qual o setor da saúde também tem uma presença bastante importante.

As ações voltadas à proteção e cuidado das crianças se sustentam através de um conjunto diversificado de instrumentos políticos. Por meio de oficinas em espaços públicos (centros de educação infantil, escolas e centros comunitários) ou visitas domiciliares, busca-se acompanhar as famílias e fortalecer suas habilidades parentais. Esses espaços constituem instâncias em que diferentes dimensões da criação são problematizadas, funcionando também como um elo para a articulação de outros serviços públicos. Outro tipo de intervenção com ênfase no desenvolvimento de capacidades é o atendimento institucionalizado de crianças. Trata-se de espaços onde as famílias deixam seus filhos e filhas sob os cuidados de outras pessoas adultas durante um tempo previamente estabelecido. Consiste em uma oferta variada de serviços que atendem diretamente às crianças, cujas modalidades são diversas: centros de desenvolvimento infantil, lares para crianças sem cuidados parentais e espaços comunitários, que, em geral, dependem do Ministério do Desenvolvimento Social ou área similar em nível provincial/departamental ou municipal. Muitos desses serviços nasceram como experiências comunitárias de assistência em contextos nos quais havia ausência do Estado, principalmente porque tais serviços não apenas fornecem atendimento direto às crianças, mas também permitem diminuir a carga de cuidado que as famílias enfrentam, disponibilizando tempo para as pessoas adultas trabalharem fora de casa. Esta é uma das razões pelas quais o debate em torno desses serviços atravessa e articula a agenda da primeira infância com a agenda de cuidados promovida pelos movimentos das mulheres. Em comparação com a primeira vertente, relacionada aos cuidados de saúde, uma característica comum desta oferta é que seus serviços se concentram nos setores mais vulneráveis. É uma rede de serviços com foco específico, que apresenta variações em qualidade e relevância do serviço prestado, bem como em supervisão e apoio recebidos do Estado.

Neste foco de intervenção, também estão os serviços educacionais correspondentes à educação infantil. O ator institucional que oferece e garante o serviço é o Ministério da Educação ou organizações similares. Aqui, observa-se o objetivo de universalizar a educação infantil contemplando crianças menores, a qual, atualmente, estabelece a obrigatoriedade aos 4 e 5 anos de idade na maioria dos países.

Por fim, identificou-se um terceiro núcleo de intervenções, orientado à restituição de direitos violados. Caracteriza-se por ser intensivo em recursos normativos, no qual o poder judiciário tem uma presença importante, juntamente com a participação de outras áreas do Estado, como os órgãos do sistema de seguridade social e os ministérios do desenvolvimento social. Alguns dos focos de intervenção mais relevantes são a prevenção e assistência a crianças vítimas de tráfico ou exploração sexual e crianças vítimas de outros tipos de violência. Outro foco de intervenção é a restituição do direito a crescer em um ambiente familiar para crianças que não contam com cuidados parentais.

Incluem-se, aqui, ações destinadas a restaurar um dos direitos mais violados na nossa região: o direito de as crianças crescerem em famílias com um fluxo de renda constante, suficiente e protegido. Os instrumentos políticos mais utilizados são a transferência de bens e recursos financeiros para as famílias, ou o acesso gratuito ou preferencial a alimentos.

Além disso, conforme mencionado, a partir da análise das políticas para a primeira infância, verifica-se que os países tendem a distinguir períodos de acordo com a etapa do ciclo de vida. Em cada um deles, variam a participação dos atores institucionais, os modos de intervenção e os instrumentos políticos empregados. Ao focar nos incentivos, isto é, nos bens, serviços e transferências, observa-se que eles são distribuídos e articulados ao longo do período que compõe esta etapa do ciclo de vida, atendendo-se, de forma simultânea, às diferentes dimensões que promovem o desenvolvimento das capacidades das crianças durante esse momento específico. Os períodos nos quais os incentivos se dividem são: pré-gestacional, gestacional, parto e puerpério, primeiro ano de vida e o período de 45 dias a 4 anos e ingresso na educação obrigatória.

Período pré-gestacional

Os Estados desenvolvem ações orientadas à ampliação das oportunidades de inclusão social de mulheres e homens jovens mediante, fundamentalmente, a conclusão do período de escolaridade obrigatória e oficinas para a promoção da maternidade e paternidade responsáveis, além de saúde sexual e reprodutiva.

Período gestacional

A atividade do Estado se concentra, intensamente, em garantir o direito à saúde das pessoas grávidas e das crianças que estão por nascer. Em situações adversas – distância geográfica, por exemplo –, são desenvolvidas ações para garantir o parto institucionalizado. Através de transferências monetárias, o objetivo é atender oportunamente a situações de vulnerabilidade social. O aconselhamento interdisciplinar estruturado auxilia mulheres em conflito com a maternidade. Paralelamente, oficinas e aconselhamento voltados a pessoas grávidas, parceiros e/ou acompanhantes buscam fortalecer e desenvolver habilidades parentais.

Parto e puerpério

A prevenção e controle da saúde, a captação precoce de doenças em mães e crianças recém-nascidas, bem como o registro da sua identidade, são objetivos de destaque entre as intervenções desenvolvidas pelos Estados durante o parto e o puerpério. Portanto, é fundamental garantir que o nascimento das crianças ocorra em estabelecimentos de saúde atendidos por profissionais com formação na abordagem humanizada do parto. A atenção às vulnerabilidades sociais e emocionais, assim como o desenvolvimento de habilidades parentais, iniciados nas fases anteriores, seguem acontecendo. As licenças-maternidade e paternidade são uma das formas a partir das quais os Estados protegem o direito de as crianças receberem cuidados, sem que isso implique renunciar à renda.

Primeiro ano de vida

Nesta etapa da cadeia de incentivos, são acrescentados serviços de atenção à saúde, atendimento direto e educação institucionalizada de crianças. Um dos objetivos explícitos desses serviços é favorecer a participação das mães em atividades geradoras de renda. Em casos de abandono, violência, negligência ou outras formas graves de violação de direitos, torna-se prioridade a restituição do direito de as crianças viverem em ambientes familiares.

De 45 dias a 4 anos e ingresso na educação obrigatória

Este período, que se sobrepõe ao anterior, é identificado pela centralidade que o componente educacional adquire gradualmente nos serviços de Educação e Cuidados na Primeira Infância (ECPI). Na maioria dos países da região, os Estados começam a oferecer educação escolarizada nesta etapa. A idade estabelecida como início do período de escolaridade obrigatória é dos 3 aos 5 anos, sendo esta última concluída entre os 14 e 17 anos, a depender do país.

Além das intervenções definidas, em cada período existem estratégias nacionais que envolvem a atenção integral da primeira infância. Nesses países, enfatiza-se que o acesso das famílias a um fluxo constante de renda, trabalho decente, moradia adequada e serviços de saneamento básico são direitos inalienáveis para garantir e igualar as oportunidades de as crianças desenvolverem todo o seu potencial. O quadro normativo destinado a regular o vínculo entre crianças e pessoas adultas, para, por exemplo, prevenir e penalizar o uso de violência como forma de disciplina nas famílias ou escolas, é outra instância crucial que sustenta a conformação de um Sistema Integral de Proteção dos Direitos da Primeira Infância.

A seguir, apresenta-se um conjunto relevante – mas não exaustivo – de ações que demonstram o progresso feito na Guatemala para fornecer integralidade às políticas para a primeira infância e garantir o efetivo cumprimento dos direitos das crianças pequenas. As ações estão organizadas em grupos, por núcleos de intervenção, de acordo com os períodos do ciclo de vida.

 

 

3.3. Avaliação e monitoramento

Registram-se diversos avanços na construção de sistemas de informação e avaliação de políticas públicas voltadas à primeira infância. Muitos países disponibilizam dados estatísticos e pesquisas, geralmente avaliações dos impactos de alguns componentes específicos das suas políticas, relatórios, auditorias e estudos sobre temas específicos, solicitados a universidades e organizações nacionais e estrangeiras, os quais cobrem, parcialmente, a demanda por informações para a análise da situação da primeira infância e os esforços dos Estados para garantir o efetivo cumprimento dos direitos.

A seguir, apresenta-se um breve conjunto de ações que visam ao fortalecimento das decisões do Estado e da sua capacidade de apoiar as políticas públicas da primeira infância. O foco recai sobre as intervenções públicas orientadas a monitorar a formulação e a implementação das políticas, além da ampliação da participação cidadã.

4. Agenda atual da primeira infância

Desde a ratificação da CDC – há quase três décadas –, a Guatemala tem feito grandes esforços para harmonizar os princípios propostos pela Convenção no seu sistema jurídico interno, marco institucional e ações programáticas. Nesse sentido, a agenda atual da primeira infância constitui um diálogo permanente dessas três dimensões, para oferecer integralidade às políticas públicas voltadas a crianças pequenas.

Comparando a situação do país com as médias regionais de cada indicador, a Guatemala se caracteriza por ter uma alta proporção de população indígena (43,6%) e uma menor proporção de população urbana (51,8%). Em relação aos indicadores econômicos, o PIB per capita coloca o país entre os de baixa renda da região. Em termos gerais, os indicadores de saúde situam o país abaixo da média em todos os indicadores, com exceção do aleitamento materno exclusivo. Os indicadores da educação infantil mostram a Guatemala como um país de baixo desempenho, atingindo uma taxa de matrícula de crianças de 5 anos de 52,7% e uma taxa de frequência na educação pré-escolar de 15%.

A Guatemala tem mostrado avanços no cumprimento dos compromissos assumidos perante a CDC. Em primeiro lugar, o país formulou uma estratégia orientada à primeira infância que busca contribuir para a construção de um Sistema Integral de Proteção de Direitos, definindo as diretrizes básicas das políticas públicas e distribuindo as principais responsabilidades. Em segundo lugar, observa-se a mobilização de um fluxo consistente de bens e serviços ao longo do ciclo de vida das crianças. Destaca-se o papel preponderante da Secretaria de Bem-estar Social da Presidência da República na prestação de serviços de atenção e cuidados, além da articulação e gestão de ações para proteger e reparar situações de violação de direitos, tais como violência, tráfico, acolhimento, entre outras. Por outro lado, há poucas informações sobre a avaliação e monitoramento das políticas para a primeira infância. Avançar na construção dos dois sistemas é relevante para melhorar e fortalecer a tomada de decisões.

Entre os desafios enfrentados pela Guatemala, destaca-se, no nível normativo, a assinatura do terceiro e mais recente protocolo facultativo sobre a aceitação do procedimento de comunicação, adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas. Em termos de implementação de políticas públicas, embora a Política de Proteção Integral da Criança e do Adolescente procure coordenar e integrar as ações das diferentes instituições que prestam algum serviço à criança, isto ainda não é evidente na prática, e cada instituição continua a desenvolver seu próprio trabalho setorial. Além disso, a participação da sociedade civil, que é amplamente mencionada no discurso, não é valorizada com a mesma força na formulação e execução de políticas concretas. Assim, também é pertinente desenvolver padrões de qualidade integrais e unificados para garantir o acesso equitativo aos diferentes bens e serviços a todas as crianças guatemaltecas.

 

 

  Finalmente, o principal desafio que se destaca na América Latina é a alta desigualdade social de caráter estrutural que prevalece em todos os países. Uma desigualdade social elevada produz condições extremamente desfavoráveis para a realização dos direitos da primeira infância. A persistente falta de renda é super-representada em grupos sociais historicamente negligenciados – populações indígena, afrodescendente, migrante, que reside em áreas rurais, entre outras – e, com frequência, está presente em processos históricos de acúmulo intergeracional de desvantagens sociais, que criam condições que não contribuem para a apropriação dos potenciais benefícios do acesso a bens e serviços públicos. O incentivo social acaba se diluindo quando a base estrutural da redistribuição social da riqueza não é resolvida. Promover uma maior igualdade social envolve não apenas impulsionar o crescimento e desenvolvimento sustentável de forma mais sólida, mas também contribuir para a realização dos direitos sociais, econômicos e culturais das pessoas ao longo do seu ciclo de vida.  

 

 

 

5. Notas de rodapé

[1] A Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC) é o tratado internacional ao qual mais países aderiram, com um total de 196, incluindo os 19 latino-americanos, que o ratificaram. Constitui o primeiro tratado internacional de direitos humanos que coloca as crianças como titulares diretos. A partir do momento da ratificação da CDC, os Estados assumem a obrigação de garantir os princípios e direitos contidos no instrumento jurídico.

 

[2] Após a aprovação de um tratado de direitos humanos, geralmente são adicionados protocolos facultativos, mecanismos legais que complementam e acrescentam disposições ao tratado. Um protocolo é facultativo porque não vincula automaticamente os Estados que já ratificaram o tratado original. Essas obrigações, no protocolo, são adicionais e podem ser mais rígidas do que aquelas que aparecem na Convenção original, razão pela qual os Estados devem escolher de forma independente se desejam ou não ser vinculados ao protocolo. Seu objetivo é aprofundar questões ou temas que já existiam no tratado original, abordar uma nova preocupação ou incluir um procedimento para sua aplicação. Em suma, os protocolos ampliam as obrigações do tratado original (UNICEF).

 

[3] Instrumentos internacionais de direitos humanos, como a Convenção sobre os Direitos da Criança e seus protocolos facultativos, são negociados entre os Estados-membros das Nações Unidas e são vinculativos, juridicamente, para cada um dos Estados que participam do instrumento. Existem duas formas de um Estado se tornar parte: por assinatura e ratificação; ou por adesão. Ao ratificar a Convenção ou um protocolo facultativo, um Estado aceita a obrigação de respeitar, proteger, promover e cumprir os direitos enunciados, incluindo a adoção ou alteração de leis e políticas que deem efeito às disposições da Convenção ou protocolo. A Convenção considera que todos os direitos da criança têm a mesma importância. Não existe direito “menor”, nem hierarquia entre os direitos humanos. Esses direitos são indivisíveis, mutuamente relacionados e se concentram em todos os aspectos da criança. As decisões do governo em relação a qualquer um dos direitos devem ser tomadas à luz dos outros direitos da Convenção (UNICEF).