En las últimas décadas, resultados de investigaciones de diversas disciplinas evidenciaron la positiva relación que presenta la inversión en servicios destinados a la primera infancia a los fines de garantizar sus derechos educativos, favorecer el desarrollo integral, sentar bases para mejores desempeños educativos y sociales futuros, así como para contribuir en la reducción de la pobreza (Berlinski et al., 2009; Nores y Barnett, 2010; Shonkoff y Phillips, 2000; Yoshikawa y Kabay, 2015).

Con base en tales argumentos, los Estados de la región han avanzado en la implementación de una serie de políticas educativas y sociales destinadas a la primera infancia y sus familias, que incluyen la extensión de los servicios de atención y educación de manera sostenida, como parte de los compromisos asumidos por la firma y ratificación de la Convención de los Derechos del Niño, que reconoce el derecho a la educación desde el nacimiento. Un informe reciente de UNICEF señala que los países de la región han logrado aumentar, en la última década, el acceso a la educación preprimaria, registrando que el promedio de tasa bruta de matrícula para este nivel pasó de 67,1% en 2008 a 69,9% en 2012 y alcanzó un 75,7% en 2016 (UNICEF, 2020, p. 9).

Recientemente, la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó la definición de los Objetivos de Desarrollo Sostenible plasmados en la Resolución 70/1 «Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible». En esta ocasión, los 193 estados miembro se comprometieron con las metas establecidas, entre las que se definió que, para 2030, «todas las niñas y todos los niños tengan acceso a servicios de atención y desarrollo en la primera infancia y a una enseñanza preescolar de calidad, a fin de que estén preparados para la enseñanza primaria» (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2015) en el marco del ODS 4.

Los servicios de atención y educación de la primera infancia (AEPI) incluyen el cuidado infantil, el preescolar, los programas de preprimaria y los primeros grados de la escuela primaria, alcanzando en general el rango de edad entre los 0 y los 8 años. En este trabajo, consideraremos bajo la denominación de primera infancia a la franja etaria que va desde el nacimiento hasta la edad de ingreso a la educación primaria (que, para la mayoría de los países de la región, es a los 6 años). Este recorte se basa en la definición del límite en el ingreso a la escolaridad primaria, precisamente bajo la clasificación de UNESCO CINE 0.

Existen diversas estrategias para propiciar una mayor expansión de la escolarización. En este sentido, los Estados adoptan diferentes medidas: sanción de normativas (que, en muchos casos, incluyen la obligatoriedad a ciertas edades), incentivos financieros, campañas de sensibilización pública, entre otras.

En términos normativos, en las últimas tres décadas, casi la totalidad de los países de la región han sancionado o modificado sus leyes generales de educación. Todas ellas, con distintas denominaciones y diseños institucionales, prescriben las características de la educación orientada a niños y niñas antes de su ingreso a la educación primaria. En Colombia, México (que la modificó recientemente, en 2017), Guatemala, Panamá, República Dominicana y Brasil, estas leyes se sancionaron antes de 2000. En el curso del nuevo milenio, avanzaron en igual sentido Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, Nicaragua, Perú, Uruguay y Venezuela.

Un aspecto común a la atención y educación de la primera infancia (AEPI) es la alta heterogeneidad en cuanto a sus rasgos institucionales y organizativos, y a su dependencia. Una gran proporción de la AEPI corresponde al ámbito de la educación no formal y no depende de las áreas educativas sino de otros espacios gubernamentales –desarrollo, salud, trabajo– y no gubernamentales: iglesias, organizaciones comunitarias o de gestión social. En términos generales, estos servicios se caracterizan por la menor calidad de sus ofertas y tienden a concentrarse en la atención de niños, familias y comunidades que viven en condiciones de pobreza y en contextos geográficos desfavorecidos, ya sea del ámbito urbano o rural (Rozengardt, 2020).

Las leyes generales de educación regulan, en la mayor parte de los países, tanto la educación formal, que depende de los sistemas educativos, como la no formal. En Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela, las leyes establecen de forma explícita que los sistemas educativos deben coordinar, supervisar, promover y generar articulaciones con las ofertas no formales.

Según el Sistema de Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE, 2011), elaborado por la UNESCO (2013), los programas educativos destinados a la primera infancia (CINE 0) se caracterizan por su flexibilidad y enfoque holístico. Su propósito es contribuir al «desarrollo cognitivo, físico, social y emocional del niño y familiarizar a los niños de corta edad con la instrucción organizada fuera del entorno familiar». Estos programas, como se muestra en la tabla 2, pueden recibir distintas denominaciones: educación y desarrollo de la primera infancia, jardines infantiles, educación preprimaria, preescolar o inicial.

Dentro de los programas educativos clasificados como CINE 0, la UNESCO diferencia los orientados al desarrollo educativo de la primera infancia (CINE 0 10) y a la educación preprimaria (CINE 0 20). Los primeros están destinados a niños de 0 a 2 años; los segundos, a niños desde los 3 años hasta el inicio de la educación primaria.

Los programas del nivel CINE 0 se ofrecen en entornos institucionalizados (escuelas, centros comunitarios, hogares) preparados para acoger grupos de niños, tanto del ámbito formal como no formal. Se excluyen de este nivel las iniciativas de educación informal (a cargo de madres, padres, familiares o amistades) y los programas sin intención educativa, centrados en la atención, nutrición y salud de los niños.

En Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay, entre otros países, los niños se incorporan a este primer nivel del sistema educativo desde los primeros meses de vida hasta su ingreso a la escuela primaria.

Exceptuando los casos de Cuba y Chile, el último año del nivel inicial es obligatorio en todos los países que conforman la región latinoamericana. En México, Perú y Venezuela el tramo de escolarización obligatoria se inicia a los 3 años.

En Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá y Uruguay, a los 4 años. En República Dominicana, Ecuador, Colombia, Nicaragua, Honduras y Paraguay, a los 5 años.

Se observa una tendencia sostenida a extender el tramo obligatorio de educación hacia edades cada vez más tempranas. La República Bolivariana de Venezuela fue pionera al establecer la obligatoriedad de la sala de 5 años en 1980, en tanto, Argentina, Guatemala, Colombia y Panamá establecieron la obligatoriedad de la sala de 5 años durante el primer lustro de la década de 1990. El Salvador, República Dominicana, Paraguay y Uruguay, por otra parte, lo hicieron durante el período 1996-1998; Perú y México, entre los años 2003 y 2004; Nicaragua y Bolivia antes de finalizar la década de 2000. Costa Rica, Ecuador, Honduras y Brasil fueron los últimos países de la región en establecer la obligatoriedad del último año del nivel inicial.

La política educativa en el tramo de escolarización obligatoria está conformada por el conjunto articulado, regulado y direccionado de inversiones, bienes, servicios y transferencias que los Estados orientan a garantizar el derecho a la educación. Contempla, además, las decisiones y la capacidad que estos demuestran para sostener al sistema educativo y reducir las brechas de escolarización entre los diferentes grupos sociales.

Este apartado se concentra en cinco focos de la política educativa: la formación inicial de los docentes que se desempeñan en el nivel inicial; la política curricular; las políticas de evaluación de la calidad de los servicios educativos del nivel inicial; las políticas de infraestructura, conectividad y dotación de recursos tecnológicos; y, por último, las políticas de inclusión, que tienen entre sus objetivos la promoción de la escolarización de los niños más pequeños. Para cada uno de esos focos, se realiza un mapeo –no exhaustivo– de algunas iniciativas en los países de la región.

Promediando la década de 2010, la tasa de asistencia al último año de la educación inicial, antes de su ingreso a la primaria, oscilaba entre el 99,4% (Uruguay) y el 82,5% (Honduras)⁴. Para seis países de la región, esta tasa era superior al 95% (Argentina, Chile, Costa Rica, México, Perú y Uruguay) y en dos, aunque algo inferior, superaba el 90% (Brasil y El Salvador). Para siete países, esta tasa estaba entre el 82 y el 88,9% (Bolivia, Colombia, Ecuador, Honduras, Paraguay, República Dominicana y Panamá). Es decir que, promediando la segunda década de siglo XXI, la mayoría de los países de la región presenta altas tasas de escolarización al menos en el último año del nivel inicial.

Como puede observarse en el gráfico 2, con excepción de Ecuador, la tasa de asistencia de niños al último año antes del ingreso a la primaria, se ha expandido en toda la región entre 2010 y 2019. Costa Rica es el país que mayor incremento ha mostrado, creciendo 22 puntos porcentuales (pp.) en el período considerado, seguido por Bolivia, Paraguay y Honduras. En Panamá, Brasil, Perú, Colombia, El Salvador y Chile también se mostraron incrementos en el período, lo cual expresa los esfuerzos que la región viene sosteniendo para expandir la educación de los niños más pequeños. La tasa de asistencia ha permanecido estable en México y República Dominicana, aunque son niveles de escolarización que plantean mayores desafíos para el segundo país. Argentina, si bien exhibe una disminución de 1,2 pp., muestra oscilaciones de 1 o 1,5 pp. hacia arriba y hacia abajo durante el período, que no configuran una tendencia. En Ecuador, en cambio, se observa un descenso progresivo y sostenido a lo largo de la década, que alcanza a los 6,6 pp. en 2019 con respecto a 2010.

En términos de equidad, la región se ha caracterizado por mostrar brechas en el acceso de los sectores menos favorecidos en términos de ingreso y entre quienes viven en el ámbito rural. Para 2019, las tasas de asistencia al último año de la preprimaria no presentan diferencias significativas entre los niños que viven en hogares de menores ingresos. Aunque esta brecha tiende a desaparecer en los países en que la asistencia al último año del nivel inicial antes del ingreso a la primaria está más extendida (como en Costa Rica, Uruguay, Perú o México, países en los que la asistencia entre niños de hogares de menores y mayores ingresos no alcanza a 1 pp.). Por otra parte, persiste en aquellos países que aun presentan desafíos en este sentido. En efecto, como se observa en el gráfico 3, los niños pertenecientes a los hogares de menores ingresos tienen tasas de asistencia al último año del nivel inicial, inferiores a las de sus pares de hogares más favorecidos en Bolivia (-7pp.), Brasil (-5 pp.), Colombia (-8,1pp.), Honduras (-12,4pp.), Panamá (-8 pp), Paraguay (-16,3pp.) y República Dominicana (-8 pp).

La brecha de asistencia de niños que residen en el ámbito rural también tiende a disminuir con la expansión del nivel. Casi todos los países muestran incrementos en la tasa de asistencia al último año previo al ingreso a la primaria en el área rural durante el período. No obstante, esta inequidad se mantiene aún en algunos países, como Bolivia, Colombia, Panamá, Paraguay y República Dominicana.

Por otra parte, el porcentaje de niños matriculados en preprimaria en instituciones del sector privado⁵ (ver gráfico 4) permite comprender la participación que ese sector tiene en la escolarización de los niños más pequeños en la región. En cinco países (Argentina, Uruguay, Ecuador, Paraguay y Perú), alrededor de un tercio de la matrícula de preprimaria se concentra en el ámbito privado, mientras que en Chile y República Dominicana el peso relativo del sector privado es aún mayor, concentrando a más de la mitad de la matrícula de ese grupo. Para siete países, el porcentaje de niños matriculados en preprimaria en instituciones privadas oscila entre el 15 y el 23% (Brasil, Colombia, El Salvador, México, Panamá, Venezuela y Guatemala). Bolivia, Honduras y Costa Rica exhiben la menor participación del ámbito privado para preprimaria, concentrando menos del 14% de la matrícula.

En cuanto al esfuerzo financieros que los Estados de la región realizan para ampliar la cobertura y el acceso de niños a la educación, un informe reciente de SITEAL indica que, para 2017, la región destinaba en promedio un 18,5% del gasto público total al sector educativo⁶. En cuanto a la inversión específica que se destina en promedio al nivel inicial como porcentaje del gasto total educativo en la región, presenta un valor promedio de alrededor del 11%⁷. Los extremos oscilan entre el 5% (Bolivia) y alrededor del 16% (Perú). Ecuador es el país que registra el porcentaje más alto, con el 21% del gasto total educativo destinado al nivel inicial. Chile destina a la educación inicial alrededor del 11%, Paraguay, el 8%, seguido por Colombia y Costa Rica, con el 6%.

Este documento presentó, de forma sintética, un panorama sobre la educación de nivel inicial en América Latina, haciendo foco sobre algunas de sus principales tendencias.

En términos generales, se observa un compromiso de los Estados de la región con la extensión sostenida de los servicios de atención y educación infantil. Este compromiso emerge, por un lado, de la creciente evidencia sobre la importancia de favorecer el desarrollo integral temprano como base para el logro de mejores desempeños educativos y sociales futuros. Por el otro, es tributario de la ratificación por parte de los países de la Convención de los Derechos del Niño, que reconoce el derecho a la educación desde el nacimiento y, de manera más reciente, de la ratificación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, más específicamente, del ODS 4, que establece metas para la educación inicial.

El compromiso de los Estados de la región se expresa tanto en la normativa que regula al nivel inicial como parte de los sistemas educativos, como en políticas socioeducativas y otras políticas públicas, como las de transferencias de ingresos –ampliamente extendidas en América Latina–, que tienen como propósito reducir las brechas de escolarización de los niños de los grupos sociales más desfavorecidos.

En las normativas educativas de la región, se observa una tendencia sostenida a extender el tramo obligatorio de educación hacia edades cada vez más tempranas. Las leyes generales de educación, que han sido sancionadas o reformadas en casi todos los países en las últimas tres décadas, prescriben –al menos– la obligatoriedad del último año del nivel inicial, a excepción de Cuba y Chile, países donde, de todos modos, la educación inicial se encuentra universalizada.

A pesar de la enorme heterogeneidad con la que se organiza la AEPI en la mayoría de los países, las leyes educativas regulan tanto la educación formal como la no formal.

En los últimos años, la mayor parte de los países de la región ha impulsado también reformas en los sistemas de formación de la docencia que se desempeña en la educación inicial. Aunque el perfil de los responsables y los servicios de AEPI son heterogéneos, casi todos los países han orientado sus esfuerzos con el propósito de jerarquizar la formación inicial docente, integrándola a la educación superior o extendiendo los años de duración de las carreras. No obstante, continúa siendo un desafío garantizar la calidad de la formación docente inicial y diseñar estrategias que tengan una mirada integrada del desarrollo profesional de la docencia, incluyendo sus oportunidades de formación continua.

El creciente compromiso estatal con la educación inicial en la región se ha expresado también en la elaboración de documentos y lineamientos curriculares nacionales desde 2000. Los más recientes incorporan no solo la perspectiva de derechos tributaria de la CIDN sino también los compromisos asumidos en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS 4). Los documentos y normativas curriculares en pocas ocasiones refieren lineamientos para los espacios de educación no formal, lo cual constituye un desafío pendiente en el marco de un sistema de atención y educación en el que la oferta no formal está ampliamente extendida.

Otro desafío para el nivel inicial en la región es el fortalecimiento de los acuerdos respecto de las dimensiones e indicadores de calidad de su oferta educativa, así como la extensión de los sistemas y mecanismos de aseguramiento de la calidad. En los últimos años, la preocupación por la calidad de la educación inicial ha ganado peso en la región y en muchos países se han desarrollado experiencias de evaluación, de definición de estándares y otros mecanismos de aseguramiento de la calidad de diversa escala. No obstante, la generación de mecanismos que garanticen estándares de calidad para la educación inicial persiste como un desafío para la región. 

El compromiso por extender la escolarización temprana se evidencia también en que –promediando la segunda década de siglo XXI– la mayoría de los países de la región presenta altas tasas de escolarización al menos en el último año del nivel inicial. La tasa de asistencia al último año antes del ingreso a la primaria se ha expandido en todos los países de la región –excepto Ecuador– entre 2010 y 2019.

No obstante, persiste el desafío para garantizar este piso de escolaridad en siete países, en los cuales la tasa de escolarización en el último año previo al ingreso a la escuela primaria oscila entre el 82 y el 88,9%.

En términos de equidad, aunque las brechas entre sectores de menores ingresos y entre quienes residen en el ámbito rural tienden a desaparecer en los países en los que la asistencia al último año del nivel inicial está más extendida, persisten en aquellos que aún presentan desafíos en este sentido. En efecto, los niños pertenecientes a los hogares de menores ingresos tienen tasas de asistencia al último año del nivel inicial inferiores a las de sus pares de hogares más favorecidos en Paraguay (-16,3pp.), Honduras (-12,4pp.), Colombia (-8,1pp.), Panamá (-8 pp), República Dominicana (-8 pp), Bolivia (-7pp.) y Brasil (-5 pp.).

La brecha de asistencia de los niños que residen en el ámbito rural también tiende a disminuir con la expansión del nivel y casi todos los países muestran incrementos en la tasa de asistencia al último año previo al ingreso a la primaria en el área rural durante el período. No obstante, esta inequidad se mantiene aún en algunos países.

En suma, si bien los avances en materia de inclusión, equidad y calidad de la educación inicial son sustantivos en la región, también se evidencia la imperiosa necesidad de abordaje de los desafíos señalados, para el desarrollo pleno e integral de cada niño.

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[1] Cabe señalar que –aunque excede los propósitos de este artículo– un panorama más completo de la formación docente de educación inicial debería incorporar las características que asume el desarrollo profesional docente en cada país.

[2] Cabe señalar que, en países con sistemas educativos de carácter federal, como en el caso de Argentina, los lineamientos nacionales son producto de consensos federales, que fijan orientaciones para la formulación de marcos curriculares de nivel subnacional.

[3] Herrera Vegas (2022) conceptualiza las distintas iniciativas como Mecanismos de Aseguramiento de la Calidad («MAC») en la Educación Inicial, englobando a aquellos que introducen estándares, procesos de mejora continua y rendición de cuentas (o su combinación). Identifica 12 MAC en la región, de acuerdo a la racionalidad que las organiza: la racionalidad de rendición de cuentas o accountability (Colombia, Chile, México, Cuba, Uruguay y Panamá), enfoques de mejora continua o improvement (Brasil, Perú, Ecuador y Costa Rica)¸ racionalidades que combinan la rendición de cuentas con mejoras continuas (Argentina y República Dominicana).

[4] No se dispone de información actualizada para Venezuela, Nicaragua y Guatemala. De acuerdo a la última información disponible, la tasa de asistencia al último año previo al ingreso a la primaria era de 93,3% en Venezuela (2011), 74,1% en Nicaragua (2014) y 52,7% en Guatemala (2014). No se cuenta con información sobre este indicador para Cuba.

[5] Se optó por no integrar en el análisis la información correspondiente a 2020 por considerar que, dado el impacto asociado a la pandemia de COVID-19, se requiere un estudio específico que pueda analizar los datos en el contexto de las diferentes estrategias desplegadas en cada país para dar continuidad a la escolarización de los niños. 

[6] Incluye todos los establecimientos educativos que no son administrados por una autoridad pública, independientemente de que reciban apoyo financiero de dichas autoridades.

[7] https://siteal.iiep.unesco.org/eje/financiamiento.

[8] Los valores analizados para este indicador han sido extraídos de la base CIMA BID, cuyo último dato disponible corresponde a 2017.

Históricamente –tanto a escala mundial como en América Latina– la educación primaria ha sido concebida como el nivel de instrucción común para toda la población. Esta brinda un conjunto de conocimientos y habilidades que, centrado en los fundamentos de lectoescritura y de aritmética, así como en las nociones básicas de ciencias sociales y naturales, tiene fuertes implicancias a nivel individual y social. En América Latina, la educación primaria jugó un rol fundamental en términos de la promoción del bienestar personal, la cohesión social, el desarrollo económico y la convivencia democrática, en un contexto de alta y persistente desigualdad social, desde el origen de los sistemas educativos hacia fines del siglo XIX. La fuerte expansión de este nivel –concretada de manera muy diversa en los diferentes países de la región durante el siglo XX– muestra la progresiva inclusión universal de los niños y niñas en la escolarización, pero también distintas formas de exclusión que perviven hasta nuestros días.

Los propósitos tradicionales de la educación primaria abarcan el desarrollo personal y social, la formación ciudadana y la preparación para el nivel medio o secundario. En la actualidad, además, el nivel afronta la tarea de responder a nuevas demandas producidas tanto por el rol que la educación formal está siendo llamada a cumplir en un escenario de acelerado cambio social, como por desarrollos conceptuales que amplían o renuevan la noción del derecho a la educación.

Este informe describe de manera sintética la situación del nivel primario en América Latina. El propósito es dar una visión de conjunto de los 19 países considerados, brindando algunos datos desagregados por país e ilustrando las tendencias regionales con algunos ejemplos que permitan apreciar la variedad y heterogeneidad existentes entre los sistemas educativos. Utiliza como principales fuentes las bases de información y los documentos de SITEAL, los sitios web de los ministerios de educación nacionales e informes publicados por la UNESCO que sistematizan diferentes aspectos de los sistemas educativos de la región. Las siguientes secciones se enfocan en:

• el marco normativo e institucional del nivel (sección 2);

• los principales rasgos de las políticas para el nivel (sección 3);

• una selección de indicadores que exhiben los resultados del nivel en cuanto a cobertura, trayectorias y logros de aprendizajes (sección 4); y

• los desafíos que enfrenta la educación primaria en la región (sección 5).

Uno de los componentes principales del derecho a la educación es el deber de los Estados de garantizar una educación primaria gratuita y obligatoria para toda la población, principio establecido en el artículo 26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) y ratificado en compromisos y declaraciones posteriores, como la Declaración de los Derechos del Niño de 1959 y la Declaración Mundial sobre Educación para Todos de 1990. Más recientemente (septiembre de 2015), los 193 Estados miembro de las Naciones Unidas aprobaron por unanimidad los 17 objetivos que conforman la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. El nivel primario está contemplado en el Objetivo de Desarrollo Sostenible 4 (ODS 4): “garantizar una educación inclusiva y equitativa de calidad y promover oportunidades de aprendizaje permanente para todos”. En las metas referidas a este objetivo, se insta a los Estados a “asegurar que todas las niñas y todos los niños terminen la enseñanza primaria y secundaria, que ha de ser gratuita, equitativa y de calidad y producir resultados de aprendizaje pertinentes y efectivos” y “asegurar que todos los alumnos adquieran los conocimientos teóricos y prácticos necesarios para promover el desarrollo sostenible, entre otras cosas mediante la educación para el desarrollo sostenible y los estilos de vida sostenibles, los derechos humanos, la igualdad de género, la promoción de una cultura de paz y no violencia, la ciudadanía mundial y la valoración de la diversidad cultural y la contribución de la cultura al desarrollo sostenible”.

En aras de acordar criterios para la implementación de la Agenda 2030 en la región, los ministros y ministras de educación de América Latina y el Caribe firmaron en 2017 la Declaración de Buenos Aires. Allí expresaron: “Conscientes que el mayor desafío para el progreso socioeconómico en la región es la desigualdad, creemos que el principio rector de la agenda educativa al 2030 debe ser velar por que todas las niñas y todos los niños terminen los ciclos de la enseñanza primaria y secundaria, que ha de ser gratuita, equitativa y de calidad, y producir resultados escolares pertinentes y eficaces”. Asimismo, se comprometieron a promover currículos y prácticas que inculquen las “habilidades del siglo 21”, y programas de educación para el desarrollo sostenible y la ciudadanía mundial, a través de un enfoque participativo, multicultural e inclusivo.

Según el Sistema de Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE), elaborado por la UNESCO, los programas educativos de nivel primario (CINE 1) están destinados a proporcionar destrezas básicas en lectura, escritura y matemáticas, y a sentar las bases para el aprendizaje y la comprensión de las áreas esenciales del conocimiento y el desarrollo personal y social, como preparación para la educación secundaria baja. Se trata de programas educativos de baja especialización, en los que, por lo general, un docente es responsable de un grupo de estudiantes. Las actividades educativas suelen estar organizadas por unidades, proyectos o áreas de aprendizaje.

La institucionalidad de la educación primaria se encuentra definida por las normativas de cada país. El nivel primario es el segundo tramo educativo de los sistemas nacionales de educación. Es obligatorio en todos los países de la región y su único requisito de admisión es haber alcanzado la edad de inicio correspondiente. La edad de referencia del nivel abarca, según el país, entre los 6 o 7 y los 10, 11 o 12 años, siendo mayoritaria la variante de 6 a 11 (véase la tabla 1). Se constata que en varios países la primaria y la secundaria baja se agrupan con una misma designación (típicamente, usando la categoría “educación básica”). En dichos casos, en la columna de denominación de la tabla 1 se indica entre paréntesis qué ciclos son, según la nomenclatura oficial del cada país, los que conforman estrictamente el nivel primario, aplicando los criterios del sistema CINE de la UNESCO.

Como se puede apreciar en la tabla 1, junto con una modalidad común o regular, la educación primaria suele brindarse en las modalidades especial (para personas con discapacidad), rural, hospitalaria, en contextos de encierro, intercultural y otras. Asimismo, todos los sistemas incluyen una oferta de educación primaria para personas jóvenes y adultas, ya sea como una modalidad propia o a través de programas específicos.

Por otra parte, casi todos los países cuentan con leyes o actualizaciones normativas sancionadas durante los últimos 20 años que regulan los principales aspectos del nivel. Estas normativas cumplen un rol fundamental en la definición del derecho a la instrucción primaria en cada país y de los fines generales de la educación. Progresivamente, las leyes han ido ampliando los alcances de las obligaciones del Estado respecto de respetar, proteger y hacer efectivo el derecho a la educación (IIPE UNESCO y CLADE, 2015). Como objetivos comunes a las distintas leyes se encuentran el pleno desarrollo de las personas y la promoción de una conciencia crítica, así como el impulso de la consolidación de la identidad nacional, la protección del medio ambiente, los valores democráticos y los derechos humanos. En las legislaciones más recientes, se agregan fines como la promoción de la no discriminación, la igualdad de género, los derechos sexuales y reproductivos, y la cosmovisión de los pueblos originarios. En cuanto a la cuestión de la laicidad, algunas normativas habilitan la enseñanza de religión en las escuelas estatales, mientras que otras establecen un sistema educativo estatal estrictamente laico. Este último es el caso de Argentina, Cuba, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Venezuela y Uruguay.

El gobierno de la educación primaria asume formas más o menos descentralizadas, así como diferentes modelos de articulación entre distintos niveles de gobierno, dependiendo de la organización política de cada país (federal o unitaria) y de otros factores históricos e institucionales. La tabla 2 muestra en qué nivel se concentra la responsabilidad principal de la regulación y administración de las escuelas primarias, teniendo en cuenta que, en la mayoría de los casos, las funciones de gobierno se reparten entre más de un nivel (por ejemplo, es común que existan mecanismos nacionales de definición curricular, evaluación y de financiamiento aun en los países con una administración más descentralizada).

Otro elemento fundamental en la institucionalidad de la educación primaria es el rol que juega el sector privado en su provisión, determinado en buena medida por el rol (principal o subsidiario) que la normativa asigna al Estado. Como en otras dimensiones de la educación primaria, la realidad de la región es muy heterogénea. Mientras que Cuba es el único país que no permite la existencia de escuelas privadas o independientes, el resto de los países presentaba hacia 2018 valores que variaban entre un 7% (México) y un 52% (Chile). En general, puede afirmarse que el sector privado tiene una participación significativa y creciente; el promedio de matriculación en las escuelas primarias de gestión privada para los países considerados en el gráfico 1 aumentó dos puntos entre 2010 y 2018.  

Las políticas para el nivel primario que se implementan en los países de la región apuntan a distintos objetivos y abarcan diferentes dimensiones. En lo que sigue destacamos algunas de ellas, en particular aquellas relacionadas con el cumplimiento del ODS 4 y sus metas. Varias de estas políticas no son exclusivas del nivel (algunas de ellas abarcan a toda la educación básica) pero tienen un impacto importante en él. La enumeración no pretende ser exhaustiva, sino ilustrar las acciones desplegadas en cada una de las dimensiones reseñadas.

Una tendencia que ya lleva varios años es la del aseguramiento de un mínimo de días lectivos y el aumento del tiempo real de clase por jornada. Estas políticas buscan acrecentar las oportunidades de adquisición de los conocimientos básicos y, al mismo tiempo, generar la posibilidad de una oferta más integral, que incluya artes y deportes. Las escuelas de tiempo completo en Uruguay (desde 1996) y la jornada escolar completa en Chile (desde 1997) son dos de los principales antecedentes que, a su vez, ilustran las dos variantes existentes más relevantes relativas a la extensión de la jornada escolar: la primera focalizada en escuelas que atienden a familias de bajos ingresos; la segunda con cobertura universal. En esta dimensión también se encuentra el caso de Argentina, donde la Ley N^o 25.864/2004 estableció un mínimo de 180 días de clase, mientras que se ha buscado que todas las escuelas ofrezcan una jornada mayor a la tradicional de cuatro horas, privilegiando en varios casos a las escuelas más desfavorecidas, tanto desde el nivel nacional como a través de iniciativas provinciales. En Brasil, por su parte, “implementar y ampliar la educación a tiempo completo” es uno de los objetivos del actual plan nacional de educación. Han existido políticas como la de las escuelas primarias del estado de San Pablo, que amplía la jornada a entre 6 y 9 horas diarias. La implementación de la jornada única en Colombia, el sistema integrado de escuela inclusiva de tiempo pleno en El Salvador, el programa Escuelas de Tiempo Completo en México y la jornada escolar extendida en Paraguay –así como otras iniciativas en esta línea en República Dominicana, Honduras y Perú– han expandido progresivamente la cantidad de instituciones en las que los estudiantes de las escuelas primarias reciben más horas de clase.

Un segundo campo de actuación estatal en el nivel primario de la región es el de las políticas socioeducativas. Si bien la universalización de la escuela primaria ha sido virtualmente lograda en casi todos los países (ver datos en la sección 4), una parte importante de las acciones gubernamentales se orienta a promover la inclusión y permanencia en el sistema educativo de estudiantes en situaciones de vulnerabilidad. Dentro de ellas, consideramos en primer lugar las vinculadas al fortalecimiento de las condiciones de vida a través de la transferencia de bienes e ingresos. La gran mayoría de los países de la región cuenta con programas de transferencias condicionadas, que otorgan subsidios a familias de bajos ingresos con la condición de que sus hijos e hijas se inscriban y permanezcan en la escuela. Son ejemplos la Asignación Universal por Hija e Hijo en Argentina; el Bono Juancito Pinto en Bolivia; la Bolsa Familia en Brasil; Prospera en México; y los Bonos de protección social en Venezuela. Estos programas, que han tenido el efecto de aumentar los años de escolaridad de los sectores socialmente más vulnerables, presentan la cobertura más alta en porcentaje de la población en: Bolivia (51%), donde uno de los criterios además de pobreza es la discapacidad; República Dominicana (33%), donde se exige una tasa de asistencia de al menos el 80% en los grados de primaria; y Honduras (17,5%). A la vez, los sistemas educativos suelen proveer servicios de alimentación y transporte y, en varios casos, becas para uniformes y útiles escolares. Los países que se destacan en términos de la cobertura de estudiantes becados en el nivel primario son Bolivia (88%), Uruguay (39 %), Brasil (38%), República Dominicana (34%), Guatemala (32%) y Ecuador (26%) (según datos de SITEAL para 2014 - 2018). Algunas acciones en esta línea se focalizan en el otorgamiento de becas a estudiantes con discapacidad (Guatemala) e indígenas (Beca Indígena en Chile), o la instrumentación de transporte y otros apoyos en el ámbito rural (Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação, FNDE, de Brasil).

Por otra parte, las políticas socioeducativas también incluyen iniciativas de acompañamiento a las trayectorias educativas para favorecer la permanencia y la finalización de los estudios primarios. Algunas iniciativas destacadas en esta área son la Estrategia para la Ampliación de Cobertura en Preprimaria y Primaria (Guatemala); la Estrategia Nacional de Educación Inclusiva (México), a través de un enfoque intersectorial con distintos componentes; la Subvención Escolar Preferencial de Chile, que entrega importantes recursos adicionales a las escuelas que atienden al alumnado más pobre; y una asignación adicional anual por estudiante en las escuelas rurales (FNDE, Brasil). Asimismo, se destacan en esta línea proyectos de participación comunitaria como el programa nacional Educación Solidaria o el Programa Nacional de Orquestas y Coros Infantiles (ambos de Argentina); el Programa Hondureño de Educación Comunitaria (PROHECO), que implementa una oferta educativa de base comunitaria en áreas geográficas de difícil acceso y alta concentración de población socialmente vulnerable; y actividades de vinculación de la escuela con la comunidad local en el marco del programa estratégico Logros de Aprendizaje (Perú), que abarca escuelas en contextos de vulnerabilidad social o con bajos resultados de aprendizaje.

Un tercer grupo de políticas es el de las vinculadas al mejoramiento de los aprendizajes. Consisten en intervenciones que tienen el propósito de brindar mejores oportunidades de aprendizaje a niños y niñas, incluyendo programas cuyos destinatarios son los estudiantes o las escuelas que obtienen resultados insuficientes en las pruebas de aprendizaje. En casi todos los países de la región estas políticas ocupan un lugar destacado de la agenda educativa, ya sea como planes integrales o como programas que abordan una o más dimensiones en particular. Un ejemplo de plan integral es el Programa Aprende al Máximo de Panamá en el que, a través de una metodología activa de aprendizaje, se busca fortalecer las competencias lógico-matemáticas, la comprensión lectora y la indagación científica. El programa incluye un énfasis en el desarrollo de habilidades socioemocionales, teniendo como componentes centrales el uso de las tecnologías de la información y la comunicación, la capacitación docente y la evaluación de aprendizajes.

En el caso de las políticas de apoyo pedagógico focalizado, las acciones son muy variadas y suelen articularse con algunas de las políticas socioeducativas. Se encarnan en iniciativas como Todos a Aprender (Colombia), programa que busca mejorar los aprendizajes en lenguaje y matemáticas en las escuelas que muestran desempeño insuficiente; el plan nacional Aprender a Tiempo (Ecuador), que contempla reforzar la enseñanza en competencias comunicacionales y matemáticas, y el acompañamiento individualizado de un pedagogo para estudiantes que presentan niveles bajos de aprendizaje; la Estrategia Nacional de Educación Inclusiva (México), a través de una serie de acciones que apuntan a garantizar el aprendizaje y la conclusión de los estudios; y el programa estratégico Logros de Aprendizaje (Perú), que articula una propuesta pedagógica para escuelas en contextos de vulnerabilidad social o con bajos resultados de aprendizaje. En estas tres políticas el perfeccionamiento o desarrollo profesional docente es uno de sus componentes principales, complementado, según los casos, con acciones como el acompañamiento de la tarea docente por parte de tutorías, la construcción de ambientes de aprendizaje que promuevan un rol activo del estudiantado y actividades de vinculación de la escuela con la comunidad local. Otra política de apoyo pedagógico focalizado que sirve como ejemplo es la del programa Maestros Comunitarios (Uruguay), dirigido a los sectores de menores ingresos; el docente comunitario trabaja con niñas y niños con dificultades en su desempeño escolar, complementando las tareas del docente de aula y, a la vez, articula junto con las familias una propuesta de alfabetización en los hogares de los estudiantes.

Una de las principales estrategias implementadas en muchos de los países para el mejoramiento de los aprendizajes es el fortalecimiento de la formación docente inicial y continua (Calvo, 2019; Vezub, 2019). Las tendencias recientes de política respecto de la formación inicial incluyen la generación de orientaciones curriculares y regulaciones a nivel nacional para garantizar la calidad de la oferta; la incorporación de prácticas a lo largo de todo el período de formación, en diversidad de contextos y con niveles crecientes de complejidad a medida que se avanza en el trayecto formativo; y la formación de docentes en investigación e innovación pedagógica. Con respecto a la formación continua, las tendencias abarcan la formulación de lineamientos y marcos regulatorios nacionales; la creación de centros regionales que brindan apoyo directo a las instituciones y que se constituyen como espacios de recursos multimediales; programas basados en el aprendizaje colaborativo y en la estrategia de acompañamiento pedagógico por parte de pares o mentores. Por otra parte, los marcos para la buena enseñanza –que buscan establecer qué debe saber y saber hacer un docente– también han comenzado a tener un lugar importante para la definición de contenidos y estrategias de formación inicial y continua, así como para la regulación de la carrera docente de manera más general. Algunos de los países en los que las políticas recientes de formación docente han tenido fuerte protagonismo incluyen a Cuba, con el Tercer Perfeccionamiento del Sistema de Educación; Bolivia con su Programa de Formación Complementaria para Maestras y Maestros en Ejercicio; y Paraguay con el Programa de Capacitación de los Educadores para el Mejoramiento de los Aprendizajes.

Una cuarta categoría alude a las políticas de infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología. En este rubro una tendencia en la región es la priorización de los grupos tradicionalmente más postergados, por lo que también estas políticas se integran o articulan en muchos casos con las políticas socioeducativas. En Brasil, por ejemplo, el Plano de Ações Articuladas (PAR) provee financiamiento federal articulado a acciones de los estados y municipios para el mejoramiento de infraestructura y equipamiento escolar. Algunas de las políticas se concentran en el ámbito rural, como el Plan Especial de Educación Rural de Colombia, que incluye componentes como la construcción de aulas y la implementación de educación primaria a distancia, y el ya mencionado Programa Hondureño de Educación Comunitaria (PROHECO), que busca aumentar la oferta escolar en zonas de difícil acceso. Otros países también llevan adelante programas de mejora de la infraestructura y dotación de recursos adicionales para las escuelas rurales (Argentina, Guatemala y Nicaragua) o para escuelas rurales y urbanas de contextos pobres (México y Paraguay).

Otras acciones abarcan el equipamiento, por ejemplo, para aulas hospitalarias o centros penitenciarios, como en Bolivia con el programa Centros de Apoyo Integral Pedagógico (CAIP), o el reparto de textos escolares y bibliotecas, como se da en Paraguay en el marco del Plan Nacional de Lectura.

Otra política muy extendida ha sido la de la incorporación de las tecnologías de la información y la comunicación como herramienta que permite enriquecer y hacer más efectivos los procesos pedagógicos (Ithurburu, 2019; Lion, 2019). Los países de la región han enfocado sus políticas especialmente en acortar las brechas de acceso a las tecnologías entre estudiantes y escuelas. El esfuerzo mayor en algunos casos se ha puesto en la infraestructura para la cobertura de conectividad (por ejemplo, en Paraguay); en otros casos, en mejorar la cobertura junto con la formación docente (como en Argentina, Costa Rica y Chile); y, en menor medida, en ampliar la cobertura unida a la formación docente y a la transformación de las prácticas escolares (es el caso de Colombia y Uruguay). Los programas de los distintos países también se han abocado al desarrollo de portales educativos y a propuestas de redes escolares y proyectos educativos colaborativos entre escuelas. El Plan Ceibal de Uruguay se destaca como la política más consolidada en esta materia, al haber logrado acceso a computadoras portátiles personales, Internet, contenidos digitales y apoyo para su uso pedagógico para todos los estudiantes y docentes de la educación pública primaria. Otros ejemplos de iniciativas en marcha en esta línea son el programa nacional Tecno@prender (Costa Rica), la Política Integral para el Perfeccionamiento de la Informatización (Cuba) y el plan Conectividad para la Educación 2030 (Chile).

Por último, un capítulo importante en el panorama de las políticas educativas recientes de la región es el de las políticas curriculares y la promoción de modelos educativos flexibles. La renovación curricular ha sido un componente central de algunos programas de mejoramiento pedagógico, como en República Dominicana y en Panamá (programa Aprende al Máximo). A su vez, es notorio que durante la última década en una parte importante de los países se ha dado la adopción o profundización de contenidos de educación sexual en el nivel primario, en general en el marco de la noción de sexualidad integral y de la perspectiva de derechos sexuales y reproductivos (Báez y González del Cerro, 2015; Vargas y Bravo, 2021). El Programa Nacional de Educación Sexual Integral de Argentina y el Programa de Educación Sexual de Uruguay son dos de los ejemplos más destacados de esta tendencia.

Por otro lado, la promoción de modelos educativos flexibles o alternativos se da en relación con diferentes contextos educativos. Algunos de estos modelos se proponen garantizar la escolarización de hijas e hijos de personas privadas de libertad o niños y niñas hospitalizados, como el programa Centros de Apoyo Integral Pedagógico de Bolivia y el Programa de Aulas Hospitalarias de Paraguay; o de migrantes y refugiados, como el proyecto de Inclusión educativa para niñas, niños y adolescentes en situación de migración de México, y acciones similares en países de Centroamérica. Colombia, por su parte, también presenta acciones específicas de modelos escolares flexibles, entre los que se destaca el programa Escuela Nueva, internacionalmente reconocido por sus logros.

También dentro de esta categoría incluimos a las políticas de reconocimiento o de atención a la diversidad. Una educación universal e inclusiva implica hacer efectivo el principio de no discriminación por razones de género, identidad sexual, origen étnico o discapacidad, pero también demanda la valoración de las diferencias. En este sentido, ha habido importantes avances recientes en términos de asegurar el reconocimiento y respeto de los derechos de grupos específicos en el ámbito general de los sistemas educativos de la región y en el nivel primario en particular, como el de las personas con discapacidad y el de las aquellas sexualmente diversas, a través del desarrollo de currículos que celebran las diferencias y combaten los estereotipos, de una formación docente con enfoque inclusivo y de programas específicos de sensibilización entre estudiantes (UNESCO, 2020). Cabe destacar la profunda renovación de normativas y programas referidos a la educación de personas con discapacidad (en países como Argentina, Costa Rica, Guatemala y Paraguay), a favor de la inclusión en aulas comunes en base al enfoque social de la discapacidad, planteando transformaciones importantes en lo que hace a desarrollo curricular, materiales de enseñanza, infraestructura escolar y formación docente. Sin embargo, es en las modalidades de etnoeducación, educación indígena, intercultural o multicultural donde ha habido mayores avances y más cantidad de iniciativas en los países de la región. Estas políticas no son nuevas, pero han ganado un impulso significativo en la última década (OREALC/UNESCO Santiago, 2019; UNESCO, 2020). Los programas de educación intercultural bilingüe o plurilingüe están ampliamente difundidos en los países de la región, y en ocasiones se implementan a través de una estrecha colaboración con organizaciones de la sociedad civil y comunitarias. Estos programas han enfocado sus acciones en el desarrollo de currículos diferenciados que responden a los saberes y las culturas indígenas y afroamericanas, la producción de libros y materiales didácticos en lenguas originarias, y la formación docente para los modelos de educación intercultural o indígena. En distintos casos, las políticas han enfatizado la preservación y difusión de las lenguas originarias (Bolivia, Guatemala, Perú), la implementación de formatos escolares alternativos, incorporando elementos de las culturas indígenas (Ecuador, Colombia, Paraguay), o la organización de encuentros entre estudiantes pertenecientes a diferentes pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes para el intercambio de experiencias y conocimientos (Encuentro Nacional Tinkuy Escolar, Perú). La creación y jerarquización de instituciones específicas ha sido otro aspecto saliente en algunos países, como en Ecuador, donde los Centros Educativos Comunitarios Interculturales Bilingües articulan la acción educativa con iniciativas de desarrollo productivo y cultural; o en Bolivia, donde los Consejos Educativos de Pueblos Originarios y el Instituto Plurinacional de Lenguas y Culturas tienen fuerte protagonismo en la regionalización del currículo. Bolivia es uno de los países que ha logrado mayores avances hacia un enfoque intercultural, que abarque a todo el sistema educativo, no limitado a las escuelas de población indígena o afrodescendiente.

Para finalizar, cabe mencionar que la situación de pandemia de COVID-19 impulsó durante 2020 y 2021 una serie de políticas para el sistema educativo en general y para el nivel primario en particular en los países de la región. Una primera tendencia fue la de la implementación de propuestas de educación a distancia, como consecuencia de la suspensión de la actividad presencial en las escuelas. Esto se llevó adelante mediante la utilización de una diversidad de formatos y plataformas, incluyendo televisión, radio, plataformas virtuales y entrega de materiales impresos. En varios casos, esto fue acompañado por propuestas de priorización curricular, que identificaron un conjunto de aprendizajes esenciales en los cuales hacer foco en las diferentes disciplinas. Otra tendencia de política que surge con el regreso a la presencialidad es la de programas orientados al reingreso y a la recuperación o nivelación de aprendizajes para aquellos estudiantes que se desvincularon del proceso educativo o que presentan menores logros de aprendizaje como consecuencia de la situación de pandemia. Los programas Acompañar, puentes de Igualdad (Argentina) y Aprendizaje Acelerado (Panamá) son algunos ejemplos de esta segunda tendencia.

En esta sección se presentan algunos datos que brindan un panorama de los resultados de la educación primaria en la región. En primer lugar, se presta atención a indicadores de cobertura, sobreedad y finalización del nivel. En segunda instancia, se muestran resultados de las pruebas del Estudio Regional Comparativo y Explicativo, que dan cuenta de los niveles de aprendizaje en tercer y sexto grados. La interpretación de estos datos no debe desconocer la realidad de un contexto social de elevada desigualdad social y de incremento de los niveles de pobreza desde 2016 (CEPAL, 2021).

Para acercarnos a la cuestión de la cobertura, es decir en qué medida se alcanza a incluir a todos los niños y niñas en la escuela primaria, una medida relevante es la tasa neta de asistencia, la cual expresa el cociente entre el total de niños en el rango de edad oficial del nivel primario que asiste a la educación primaria o a niveles superiores, y el total de la población de ese mismo grupo de edad. De acuerdo con los datos disponibles, un grupo mayoritario de países había alcanzado para 2010 alrededor de un 95% de tasa neta de matriculación, manteniéndose en valores similares hacia 2018. En general, la región presenta una cobertura muy alta, aunque algunos países parecen tener todavía dificultades para garantizar que todos los niños y niñas asistan a la primaria.

El indicador de porcentaje de estudiantes con dos o más años de sobreedad en primaria expresa el nivel de retraso etario escolar del estudiantado. Da cuenta de la medida en que sus trayectorias reales se alejan de las teóricas; a la vez, la sobreedad puede ser un predictor de abandono. Este fenómeno se debe a una matriculación tardía (con mayor edad que la de inicio teórico) o a la repitencia de grado. Históricamente, América Latina ha presentado valores altos de repitencia, una tendencia que ha disminuido en las últimas décadas. La evolución del indicador entre 2010 y 2018 corrobora este avance general hacia menor sobreedad en la escuela primaria. Sin embargo, un grupo de países exhibe todavía valores altos.

La tasa de finalización es un indicador clave que permite verificar si las altas tasas de cobertura no son contrarrestadas por el abandono. Es el cociente entre el número de graduados de la educación primaria, entre quienes tienen edad de tres a cinco años superior a la edad teórica para el ingreso al último año de ese nivel, y la población total en ese grupo de edad. Al elegir un grupo de edad un poco mayor que el teórico para completar cada nivel educativo, el indicador mide cuántos niños y niñas ingresan a la escuela más o menos a tiempo y avanzan en el sistema educativo sin retrasos excesivos. La mayoría de los países presenta valores altos pero, como en los indicadores anteriores, un grupo reducido (República Dominicana, El Salvador y Paraguay) se encuentra rezagado respecto al promedio regional. No obstante, hubo un avance generalizado entre 2010 y 2018. El promedio de la participación de las mujeres en la región es levemente más alto que el promedio general en todos los países, salvo en el caso de Ecuador donde son iguales. Por otro lado, el porcentaje de finalización del nivel disminuye para los hogares más pobres en la mayoría de los países, lo que revela procesos de exclusión todavía vigentes.

Los resultados del TERCE y del ERCE 2019, la tercera y cuarta versiones del Estudio Regional Comparativo y Explicativo conducido por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE), brindan una aproximación a los logros de aprendizaje. Este estudio se aplicó en 15 países en 2013 y en 16 en 2019. Más allá de las variaciones entre países, una conclusión general del ERCE 2019 es que persisten los bajos niveles de logro en la región y que, en promedio, no hubo avances significativos desde 2013. En muy pocos países se observaron avances sustantivos. En promedio, en los 16 países participantes el 40% de los estudiantes de tercer grado de primaria y el 60% de sexto grado no alcanzan el nivel mínimo de competencias fundamentales en lectura y matemática. Los valores para las competencias en ciencias revelan que casi el 80% de los estudiantes no alcanza el nivel mínimo.

En términos de género no hay diferencias de gran magnitud; las niñas tienden a obtener mejores resultados que los niños en lectura y ciencias, mientras que la relación se invierte, aunque para menos países, en matemática. Los estudiantes de pueblos originarios muestran puntajes sistemáticamente más bajos que sus pares que no pertenecen a pueblos originarios, incluso cuando se comparan estudiantes de igual nivel socioeconómico. Finalmente, los resultados muestran la persistencia en la región de la alta asociación entre los resultados educativos y el nivel socioeconómico, tanto de los estudiantes como de sus escuelas; en este sentido un dato significativo es que entre un 40% y un 50% de las diferencias de aprendizaje entre los estudiantes depende de la escuela, y que el nivel socioeconómico de la escuela es más importante para explicar el aprendizaje que el nivel socioeconómico individual de los estudiantes, lo cual se explica por una distribución socioeconómicamente homogénea de los estudiantes en las escuelas, que refleja los procesos de segregación social propios de la región (OREALC/UNESCO Santiago, 2021).

La tabla 9 presenta datos de sexto grado, que en la mayoría de los países es el grado en el que finaliza la escuela primaria, comparando los resultados de 2013 y 2019 en las tres áreas evaluadas: lectura, matemática y ciencia. En el ERCE 2019 casi un 70% de estudiantes no alcanza el nivel mínimo en lectura y matemática, con una mejora respecto a 2013 para el promedio, mientras que en ciencias el promedio se mantiene incluso más alto, pero con varios países retrocediendo en un área o más, y muy pocos países logrando una mejora importante en las tres materias.

Los países de la región han mantenido –a través de la adhesión a acuerdos internacionales y de la promulgación de normativas propias– un compromiso de larga data con el derecho a la educación primaria, renovado en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y en la Declaración de Buenos Aires de 2017. A su vez, las legislaciones de nivel nacional de los últimos años han supuesto una progresiva ampliación de las obligaciones de los Estados en garantizar la escolarización primaria, así como la incorporación de demandas vinculadas a los enfoques de educación inclusiva y para la sustentabilidad. Con diferencias en los modelos de gobierno y administración, y una variable, pero significativa, presencia de escuelas de gestión privada, la región muestra el protagonismo del Estado en la regulación y provisión de la educación primaria.

Las políticas que se implementan cubren una gran variedad de propósitos e incluyen variados componentes, en consonancia con las metas del ODS 4 de la Agenda 2030, donde se dispone garantizar una educación primaria “gratuita, equitativa y de calidad” que produzca “resultados de aprendizaje pertinentes y efectivos”. Como se mostró en la sección 3, las principales iniciativas de política se proponen: ampliar la jornada escolar; distribuir recursos con el objetivo de facilitar o incentivar la asistencia escolar; asegurar el acceso, mejorar las condiciones de escolarización y apoyar los procesos pedagógicos para los grupos tradicionalmente más postergados; fortalecer los logros de aprendizaje y alcanzar una formación más integral para todos los estudiantes; y el reconocimiento y atención a la diversidad, en particular considerando los derechos y características de niños y niñas con discapacidad, identidades sexuales diversas o de poblaciones indígenas y afrodescendientes.

A partir del relevamiento de las tendencias de política y de los principales indicadores de resultados, así como de diversos estudios e informes realizados por UNESCO, es posible delinear una serie de desafíos que la región enfrenta para lograr una educación primaria de calidad para toda la población.

Algunos de estos desafíos, de tipo estructural, son los vinculados al acceso, las trayectorias y los aprendizajes básicos.

• Por un lado, el logro extendido de tasas de cobertura y de finalización del nivel cercanas a la universalización, que alcanzan tanto a niños como a niñas, contrasta con el mantenimiento en algunos países de situaciones de exclusión para ciertos grupos –en especial población indígena y sectores de bajos ingresos– y de niveles elevados de sobreedad, lo que apunta a la necesidad de profundizar los programas enfocados en esos grupos.

• Por otro lado, los resultados de la prueba ERCE 2019 dan cuenta de que el nivel mínimo de competencias básicas (en lectoescritura, matemáticas y ciencias) es alcanzado –de manera transversal a todos los países– por una proporción muy pequeña de los estudiantes, escenario que se agrava para la población indígena y los sectores de bajos ingresos.

• Las dificultades en las trayectorias y los logros de aprendizaje, además, son reforzadas por la acentuada segregación socioeconómica de las escuelas. Esto implica que deberían ser apuntaladas las políticas de mejora de los aprendizajes que abarcan a todas las escuelas, complementadas con intervenciones que refuercen las acciones en aquellas que obtienen los peores resultados. La eliminación de las diferencias de rendimiento entre varones y mujeres que se observan en ciertos países también deberían también ser objeto de las políticas que se diseñan en esta materia.

• Los cuerpos docentes son actores clave en estos esfuerzos. Si bien la formación docente inicial y en servicio ha sido un componente central de las políticas recientes, aún se reconocen debilidades en los procesos de formación, junto con la persistencia de salarios y condiciones de trabajo no suficientemente jerarquizadas.

• En lo que respecta a otro potencial factor de mejora de los procesos de enseñanza y aprendizaje, como son las tecnologías de la información y la comunicación, los avances en términos de una mayor disponibilidad de equipamiento y conexiones, así como de la capacitación docente para su uso en las aulas, no han sido suficientes ni tampoco uniformes a lo largo de la región. Además, se señalan como aspectos pendientes de abordar más sistemáticamente en las políticas la articulación de las TIC con el currículo y con el desarrollo de las habilidades cognitivas y socioemocionales de estudiantes.

A su vez, existe una serie de desafíos emergentes para la educación primaria en la región. Entre ellos, podemos mencionar:

• Lograr que las políticas de reconocimiento y atención a la diversidad tengan una traducción más efectiva en los contenidos y las prácticas escolares. En este sentido, se plantean retos como el de implementar una educación intercultural que alcance a todas las escuelas primarias y no solo a las que atienden a la población indígena o afrodescendiente; una mayor incorporación de enfoques que valoran la diversidad sexual y de género; y una mayor integración de las personas con discapacidad a las escuelas regulares, acompañada por los recursos necesarios para que redunde en el enriquecimiento de la experiencia escolar de todos los estudiantes.

• Avanzar hacia una formación más integral a través de un trabajo más explícito y sistemático de la escuela en torno a las nociones de educación para la sustentabilidad y de ciudadanía global, así como en el desarrollo de las habilidades socioemocionales. A pesar de que han ganado espacio a nivel declarativo, la educación para el desarrollo sostenible y la educación para la ciudadanía global todavía ocupan un lugar marginal en los currículos y en las evaluaciones nacionales. Por otra parte, los programas que se han implementado han carecido, en general, de marcos específicos e innovadores de enseñanza. También se requiere mayor sistematicidad en el desarrollo de habilidades socioemocionales como la empatía, apertura a la diversidad y autorregulación (las evaluadas en ERCE 2019), en articulación con las habilidades cognitivas, considerando no solo su contribución al aprendizaje de las competencias básicas, sino también su rol en la promoción de conductas que coadyuvan a la sustentabilidad y a una ciudadanía activa, así como a la equidad de género, la aceptación de la diversidad y la prevención de situaciones de violencia.

• Finalmente, el contexto más inmediato de la escuela primaria en la región está signado por las consecuencias, todavía difíciles de evaluar en toda su magnitud, de la pandemia de COVID-19. Sin dudas, la crisis sanitaria ha complejizado los desafíos estructurales y emergentes antes descriptos. Todos los países de la región, excepto Nicaragua, implementaron durante 2020 una suspensión más o menos prolongada de la presencialidad escolar, con la implicancia directa de pérdidas de aprendizaje generalizadas y de desvinculación de una proporción del estudiantado. La necesidad de implementar modalidades de enseñanza a distancia puso de manifiesto las brechas todavía existentes en el acceso y en el uso de herramientas informáticas y digitales, tanto entre docentes como entre estudiantes; también el hecho de que pocos países contaban con estrategias nacionales de educación por medios digitales con un modelo de aprovechamiento integral de las TIC. Generó, asimismo, una situación de demanda extraordinaria hacia docentes, estudiantes y familias. Por otra parte, el retorno a la presencialidad supuso un estrés para todos los actores del sistema escolar y la movilización de recursos extraordinarios para garantizar que se realizara en condiciones sanitarias adecuadas. Se estima que la situación de pandemia ha producido un significativo retroceso en los logros de aprendizaje, así como una profundización de las desigualdades en términos del acceso y las trayectorias.

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El nivel secundario es el tercero de los niveles de los sistemas nacionales de educación. Forma parte de los programas educativos que conforman la secundaria inferior (CINE 2) y la secundaria superior (CINE 3) en la clasificación internacional normalizada de la educación (CINE) elaborada por la UNESCO. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, firmada por los países miembros de las Naciones Unidas en 2015, contempla al nivel secundario en el ODS 4, el cual promueve «garantizar una educación inclusiva y equitativa de calidad y promover oportunidades de aprendizaje permanente para todos». En las metas para el logro de este objetivo, se insta a los Estados a «asegurar que todas las niñas y todos los niños terminen la enseñanza primaria y secundaria, que ha de ser gratuita, equitativa y de calidad y producir resultados de aprendizaje pertinentes y efectivos».

Estas metas suponen importantes desafíos para América Latina. Si bien desde los años noventa y, sobre todo, durante la primera década del siglo XXI, la mayoría de los países de la región han sancionado leyes que aumentaron la cantidad de años del tramo de educación obligatoria en general, y de la educación secundaria en sus dos tramos, inferior y superior, en particular, ampliando la oferta educativa y la inclusión de sectores otrora postergados, algunos estudios comienzan a constatar cierto estancamiento en la masificación del nivel secundario (IIPE/CLADE, 2021). En este contexto, el análisis de tendencias de este nivel en la región resulta relevante. Se trata de aquel que ha sufrido más transformaciones en el tiempo reciente. Y, a medida que se avanza en términos de su obligatoriedad, continúa siendo objeto de intervención desde múltiples y simultáneas políticas educativas que buscan impactar en términos del acceso, la permanencia, la graduación y la calidad de los aprendizajes logrados.

La situación contemporánea del nivel puede describirse a partir de una constante tensión entre su demanda continua de expansión y el modelo institucional tradicional a partir del cual se ha instituido. Desde sus orígenes, el nivel secundario fue pensado como un modelo de elite, para pocos, propedéutico para el ingreso a la universidad. En contraste, hoy en día, y a partir de los cambios recientes en la legislación educativa de muchos países de la región, se observa que el acceso al nivel secundario es entendido mayormente como un derecho para todas las personas jóvenes. En efecto, salvo en Nicaragua, la secundaria inferior forma parte del tramo de escolarización obligatorio de todos los países latinoamericanos. En este marco, la matriz originaria se ve tensionada y demandada por profundos cambios, para atender al desafío de continuar la expansión de la secundaria y lograr sostener trayectorias exitosas del conjunto de adolescentes y jóvenes que ingresan a este tramo de escolarización.

Considerando estas ideas preliminares, una primera sección de análisis que se aborda en el presente documento se refiere a la caracterización del nivel secundario en términos de su marco normativo y configuración organizacional en los diferentes países que componen la región. Algunos aspectos que se consideran en esta caracterización se refieren a la denominación que recibe en cada país, la normativa más reciente de organización, su obligatoriedad total o parcial, sus orientaciones y modalidades, entre otros aspectos.

La segunda sección del documento presenta las principales políticas para la educación secundaria que se desarrollaron recientemente en la región. Se hace referencia a cuatro tipos de políticas educativas: cambio curricular e incorporación de nuevos saberes en el currículum escolar; intervenciones de reconfiguración recientes del formato escolar nivel secundario (aquellas políticas o programas que conllevan cambios en aspectos vinculados a la organización institucional del nivel); políticas de fortalecimiento de la demanda (acciones para ampliar las oportunidades de acceso, permanencia y graduación); políticas planificadas para la mejora de infraestructura y equipamiento.

Una tercera sección del documento presenta un panorama regional en datos, referido a trayectorias escolares en el nivel en los países de la región. En particular, esta caracterización supone una descripción de indicadores de acceso, repitencia, permanencia y graduación a tiempo de los estudiantes cruzada con variables de caracterización de la población en términos de lugar de residencia (urbano/rural) e ingresos según los últimos datos disponibles en SITEAL.

A modo de cierre, se presenta un apartado titulado Tendencias y desafíos para la educación secundaria en la región, referido al análisis reflexivo en términos de avances y deudas para el nivel.

Como se mencionó en la introducción, el secundario es el tercer tramo de los sistemas nacionales de educación. La edad de referencia abarca, según el país, a adolescentes de 11 a 17 años (ver cuadro 1). El sistema de clasificación internacional normalizada de la educación (CINE) elaborado por la UNESCO divide al nivel en dos tramos: la secundaria inferior (CINE 2) y la secundaria superior (CINE 3). No obstante, en cada país la configuración organizacional es variable.

El requisito para acceder a la secundaria inferior es haber completado y aprobado el nivel primario. Los programas educativos de la secundaria inferior suelen estar destinados a reforzar los aprendizajes del nivel primario. Por lo general, tienen una duración de tres años. Sus competencias sientan las bases para el desarrollo humano y el aprendizaje a lo largo de la vida. Suelen apoyarse en asignaturas impartidas por docentes que recibieron formación pedagógica en contenidos específicos. Cada grupo de estudiantes suele contar con varios profesores especializados. En algunos países, los programas educativos de la secundaria inferior contemplan también contenidos vocacionales.

El requisito para acceder a los programas educativos clasificados por la UNESCO como secundaria superior (CINE 3) es haber completado la secundaria inferior. El propósito de la secundaria superior es garantizar a adolescentes y jóvenes los saberes necesarios para que transiten esa etapa de sus vidas y puedan desenvolverse en las que siguen, ya sea mediante la continuación de los estudios en el nivel superior o la inserción en el mercado laboral o la vida en comunidad. Por lo general, tienen una duración de tres años. Un rasgo destacado de estos programas es que, respecto del tramo anterior, se acentúa la diversificación y especialización de los contenidos curriculares. Es frecuente que los docentes se hayan formado y especializado en asignaturas y campos de conocimiento específicos.

La configuración organizacional de la educación secundaria no es homogénea en la región. Considerando la denominación oficial de cada país, existen aquellos donde la secundaria ocupa dos años teóricos de extensión (como El Salvador y Honduras) o tres (como Brasil y Paraguay), y otros con una extensión que llega a los seis años (como Argentina y Uruguay). Las variaciones existentes entre países también suponen la organización del nivel en un solo tramo homogéneo (como Bolivia, Nicaragua, Perú y Venezuela) y, en otros casos, la división del nivel en dos tramos (secundaria inferior y superior –que adquieren diferentes denominaciones en cada caso–, como sucede en Argentina, Colombia, Cuba, República Dominicana y Uruguay). Considerando la clasificación CINE de la UNESCO, se observa que muchos de los países de la región tienen un tramo del CINE 2 incluido como último tramo de la educación básica (por ejemplo Brasil, El Salvador, Honduras y Paraguay). Esta heterogeneidad puede observarse en el cuadro 1.

Las leyes sancionadas a principios del siglo XXI en América Latina trajeron como consecuencia la emergencia de sistemas educativos profundamente diferentes a los regulados hacia fines del siglo XIX y buena parte del XX. La escuela secundaria se ha propuesto pasar de ser una institución selectiva, a la cual solo accedía una porción minoritaria de la población con fines específicos, ligados en general a su función propedéutica, a ser un nivel educativo de creciente alcance universal. La nueva legislación en muchos países de la región buscó propiciar la construcción de un nivel secundario que pudiera dar respuesta a las demandas de acceso, permanencia y graduación. Más allá de los cambios propuestos para la configuración institucional del nivel, el aspecto más trascendental que se ha instalado se refiere al incremento de los años de obligatoriedad escolar y al alcance la educación secundaria. Los nuevos marcos jurídicos aspiran a un proceso de universalización en relación con el acceso y el sostenimiento de las trayectorias, lo cual podría considerarse un efecto directo de la extensión de la obligatoriedad del nivel secundario (Acosta, 2021).

Actualmente, todos los países de la región cuentan con la obligatoriedad de la educación secundaria inferior, a excepción de Nicaragua. Asimismo, 13 sobre 19 naciones extendieron la obligatoriedad al tramo superior (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Honduras, México, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela). El cuadro 2 presenta mayor información.

En este apartado se hace referencia a cuatro tipos de políticas educativas que pueden identificarse en los países de la región y que dan cuenta de las prioridades de los Estados al momento de intervenir en el sistema educativo. En primer lugar, se agrupan las políticas asociadas al cambio curricular y la incorporación de nuevos saberes en el currículo escolar del nivel. Se trata de intervenciones que buscan la renovación de contenidos del nivel medio, buscando acercarlos a los intereses del estudiantado y a los saberes propios de las culturas que integran cada país. En segundo lugar, se referencia un grupo de políticas vinculadas a la reconfiguración reciente del secundario, particularmente aquellas vinculadas a la organización institucional. Un tercer grupo de políticas se vincula con el fortalecimiento de la demanda y de acompañamiento a las trayectorias de los estudiantes de secundaria, a partir de la transferencia de recursos monetarios o de otro tipo. Estas políticas buscan compensar desigualdades respectivas al punto de partida de cada estudiante, que resultan estratégicas en una región atravesada históricamente por importantes brechas de desigualdad. Para cerrar este apartado, se incluye una selección de políticas para la mejora de infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología en el nivel.

En este apartado se presenta un panorama regional de datos estadísticos que permite dar cuenta de los avances y deudas pendientes con respecto a la concreción del derecho a la educación para adolescentes y jóvenes de la región.

Los datos estadísticos disponibles (considerando la base de indicadores educativos de SITEAL) permiten dar cuenta de la evolución reciente de la asistencia escolar al nivel secundario en América Latina. Como se observa en el gráfico 1, en todos los países se ha producido una mejora sustantiva en la tasa neta ajustada de asistencia escolar a la secundaria, superando el 70% en la mayoría de los casos. No obstante, cabe destacar que el crecimiento ha sido diverso según países.

Al distinguir entre secundaria baja (CINE 2) y alta (CINE 3), en la mayoría de los países de la región (con excepción de Bolivia y Chile) se percibe cómo la tasa de asistencia pierde matrícula en el pasaje entre un ciclo y otro. Colombia (34%), Costa Rica (29,6%) y Argentina (26,75%) dan cuenta de la mayor pérdida de matrícula (ver gráfico 2).

Ahora bien, al interior de cada país también se constatan desigualdades. Una primera distinción refiere al ámbito rural y urbano. Este indicador se encuentra disponible para todos los países de la región con excepción de Argentina y Venezuela. De acuerdo con los últimos datos disponibles para cada país, es posible establecer que Chile es la única excepción, dado que allí la tasa de asistencia al nivel secundario en zonas rurales es 0,4% más alta que en zonas urbanas. En el resto de los países de la región, la tasa de asistencia al nivel secundario es menor en zonas rurales con respecto a zonas urbanas.

Otra distinción posible se refiere al nivel de ingresos del grupo familiar. Los datos evidencian que existe mayor probabilidad de asistir al nivel secundario entre los hijos de las familias con el 40% de mayores ingresos (87,7%) que entre los de aquellas del 30% con menores ingresos (donde dicho porcentaje cae al 74,6%).

Un aspecto que afecta particularmente la trayectoria estudiantil en el nivel secundario está vinculado a la repitencia y las intermitencias en la asistencia a clase por diferentes motivos (traslados, desvinculaciones parciales, ingreso al mundo laboral formal o informal). Estas alteraciones en las trayectorias pueden reflejarse en la denominada tasa de sobreedad (que da cuenta del porcentaje de estudiantes con dos o más años por sobre la edad teórica correspondiente al nivel). El promedio de la región es del 21%. No obstante, en algunos países supera el 30% (tal es el caso de Nicaragua, con un 32,9% de sobreedad, Uruguay con el 32,65% y Argentina con el 31,5%), como puede verse en el gráfico 5.

Finalmente, un último aspecto que resulta pertinente destacar se refiere a la tasa de graduación en el nivel secundario. Los datos disponibles permiten comparar la situación de principios del siglo XXI con los datos de finales de la segunda década del mismo siglo, dando cuenta de importantes avances en la finalización del nivel secundario en la mayor parte de los países. Se destacan en este sentido Brasil, Bolivia y Perú. No obstante, garantizar la terminalidad continúa siendo un desafío para la región, como puede observarse en los gráficos 6 y 7.

El promedio regional de graduación del nivel secundario asciende aproximadamente al 60% de los estudiantes. Sin embargo, este oculta desigualdades significativas, existiendo países con desempeños muy por debajo de dicho promedio, como puede apreciarse en el gráfico 7.

En América Latina, la educación secundaria se ha expandido notablemente en los últimos 20 años. Los países de la región han avanzado en la reforma o sanción de nuevos marcos jurídicos sobre los que se apoya la extensión de la escolarización en general y de la educación secundaria en particular, en sus dos ciclos, inferior y superior, pero con foco en este último. La sanción de leyes que aumentaron la cantidad de años del tramo de educación obligatoria implicó, por un lado, la ampliación de la oferta para la atención masiva de adolescentes y jóvenes que previamente no asistían a la escuela. Por otro lado, y en estrecha vinculación con lo anterior, tuvo lugar la inclusión progresiva en la educación escolar de grupos sociales previamente excluidos del sistema escolar. Si se realiza una mirada general de los cambios recientes en la legislación, puede observarse entre los textos de las nuevas normativas una progresión gradual del conjunto de las leyes hacia esquemas normativos fuertemente comprometidos con la educación como un derecho fundamental (López, 2015).

En relación con las políticas, la ampliación del acceso al nivel secundario en la región ha sido coadyuvado a partir de dos estrategias. En primer lugar, la construcción de nuevos edificios escolares, impulsada por el avance de la obligatoriedad. Los Estados de la región han realizado esfuerzos significativos para llegar de este modo a la totalidad de la población, decisión que facilita el acceso al nivel, procurando aminorar largos y costosos desplazamientos por parte de los estudiantes para acceder a los establecimientos educativos. En segundo lugar, en la ampliación de la matrícula han tenido incidencia las políticas orientadas a conmover y reconfigurar el formato escolar tradicional, que supuso desde sus inicios un nivel secundario con una función fundamentalmente propedéutica, pensado para la preparación de una elite hacia los estudios superiores. En contraparte, con la expansión de la obligatoriedad se amplía el derecho a la escolarización, dotando a la secundaria de un sentido en sí misma: poner a disposición los saberes comunes para la plena inclusión social y económica de adolescentes y jóvenes, pero reconociendo las diversidades y desigualdades de estudiantes y trayectorias, y flexibilizando las modalidades de escolarización.

El compromiso con el derecho a la educación, que los Estados latinoamericanos han evidenciado a través de sus leyes generales de educación y un vasto despliegue de políticas, supone avances significativos –evidenciados en el aumento de las tasas de escolarización y de finalización del nivel–, aunque aún insuficientes. En la región, solo la mitad de los adolescentes logra completar el nivel medio de enseñanza, a la vez que persisten profundas desigualdades en términos de acceso y permanencia en el sistema educativo. Ciertos grupos sociales –indígenas, afrodescendientes, quienes viven en zonas rurales o provienen de hogares socialmente desaventajados– cuentan con menores posibilidades de sostener sus trayectorias educativas y obtener aprendizajes pertinentes y significativos. América Latina continúa siendo una de las regiones más desiguales del mundo y la desigualdad no solamente se manifiesta en la dimensión económica de la vida sino también en la escolar.

En suma, la sistematización aquí realizada e investigaciones recientes dan cuenta de al menos tres desafíos que presenta el proceso de extensión de la enseñanza secundaria en América Latina: universalizar el acceso, promover la continuidad de las trayectoria y asegurar la pertinencia de la oferta en términos de calidad. Estos desafíos son múltiples y simultáneos, y dan cuenta de una tensión compleja entre la expansión de la escuela secundaria y el modelo institucional (Acosta, 2019). Ya no basta con garantizar el acceso, sino que resulta fundamental lograr la permanencia en el nivel y su conclusión, así como la apropiación de todos los saberes que en el nivel se propuso transmitir.

A lo largo de este documento se ha presentado un mapeo de intervenciones políticas desplegadas por los Estados, orientadas a garantizar una enseñanza secundaria equitativa y de calidad. El relevamiento y el estudio de experiencias de trabajo para la mejora de las trayectorias escolares a lo largo de la región permite esbozar, sin pretensión de exhaustividad, algunas propuestas clave a considerar por quienes tienen a su cargo el desarrollo de políticas públicas en el área.

• Promover estrategias de intervención intersectoriales que aborden las causas que generan exclusión y desigualdad dentro y fuera de los sistemas educativos. El planeamiento de políticas para la mejora de las trayectorias escolares de los jóvenes que provienen de contextos de vulnerables demanda dejar de lado intervenciones exclusivamente pensadas como «educativas» para pensar en acciones intersectoriales que aborden las causas que generan exclusión y desigualdad dentro y fuera de los sistemas educativos. La interrupción de la trayectoria educativa es fruto de un conjunto de factores internos y externos a los sistemas, que requiere el desarrollo de políticas que los aborden de forma integral. El trabajo de las escuelas inmersas en contextos de exclusión demanda acciones que consideren temas sociales, de vivienda, urbanización, alimentación y salud pública simultáneamente. La pobreza atraviesa la vida de los sujetos y su experiencia escolar: el pleno acceso, permanencia y aprendizaje de todos los estudiantes exige desarrollar políticas que exceden el ámbito de lo escolar.
• Impulsar políticas que promuevan la construcción de experiencias de escolarización comunes pero flexibles. El planeamiento de política educativa debe orientar la construcción de sistemas flexibles, que favorezca la posibilidad de retomar trayectorias educativas interrumpidas. Esto implica ofrecer múltiples y variadas oportunidades con diferentes finalidades: acceder y complementar estudios en cualquier nivel educativo; proporcionar distintas modalidades y posibilidades de ingreso o reingreso; facilitar el perfeccionamiento y la formación vinculados al trabajo; facilitar diferentes itinerarios formativos y el establecimiento de puentes entre ellos, posibilitando que cada persona construya su propio proyecto formativo. Para que esto sea posible, resulta necesaria la creación de sistemas educativos flexibles, donde quienes han interrumpido su trayectoria puedan retomarla en cualquier momento de la vida. El supuesto monocrónico sobre el que se basa el funcionamiento del sistema educativo resulta un elemento con alto potencial excluyente, al cual debe buscársele una alternativa.
• Favorecer la institucionalización de estrategias de acompañamiento escolar. La posibilidad de generar buenas experiencias escolares que contribuyan al logro de trayectorias continuas y completas en el paso de los estudiantes por el nivel secundario demanda la posibilidad de tener instancias de acompañamiento escolar que actúen como sostén de dicho pasaje. La experiencia registrada en instituciones que han avanzado en este aspecto da cuenta de la importancia de las tutorías como andamiaje para el tránsito por la escuela secundaria. Resulta fundamental su institucionalización y formalización, así como el desarrollo de planificación del trabajo de los tutores y la respectiva evaluación, alejándose así la labor tutorial de las experiencias informales que todavía se registran en algunos países de la región.
• Desarrollar sistemas de alerta para la detección e intervención temprana sobre situaciones de deserción escolar. A pesar de las múltiples intervenciones desarrolladas desde la política educativa en las últimas décadas, la escuela secundaria en la región sigue teniendo índices de deserción muy altos. Resulta fundamental el desarrollo de una escuela más inclusiva, que no expulse pero, a la vez, desde niveles superiores, el desarrollo de un sistema de alerta para la detección e intervención inmediata cuando la deserción escolar ocurre. El proceso de desligamiento con la institución escolar suele ser progresivo, da indicios; la desafiliación es procesual. Por ello, resulta estratégica la intervención inmediata cuando una situación de posible abandono es detectada.

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de la UNESCO [IIPE UNESCO] y CLADE. (2021). Desigualdades Educativas en América Latina: tendencias, políticas y desafíos. https://www.buenosaires.iiep.unesco.org/es/publicaciones/desigualdades-educativas-en-america-latina

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